论文部分内容阅读
目前新的税收征管软件开发都致力于通过改变流程，打破科室限制、地域限制、时空限制、简化环节。因此通过调整税务活动的逻辑关系和活动的实现方式这两个基本要素构建SOA（面向服务的系统架构）、开展信息化条件下的流程再造工作是新时期税务信息化、税收征管现代化的必然要求。本文就征管流程再造与信息化建设的关系、当前征管流程再造主要存在问题、征管流程再造工作的初步构想进行浅显分析论述。
一、税收征管流程再造与信息化建设的关系
流程再造（BPR,即Business Process Reengineering）是20世纪90年代美国麻省理工学院迈克·哈默（Michael Hammer）教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯·钱皮（James Champy）提出的，BPR主张通过对组织原有业务流程的重新塑造，包括进行相应的资源结构调整和人力资源结构调整，使组织在成本、质量、服务和速度等方面获得进一步的改善，提高组织的整体竞争力。此理论提出后，很多政府部门和企业都致力于通过BPR，从以职能为中心的传统形态转变为以流程为中心的新型流程向导型组织。
税务信息化建设在提高税收征管效率的同时，为税务BPR提供了基础和手段。
二、目前税收征管流程中存在的问题及其成因
我们通过税收信息化建设，使得组织内信息畅通，决策执行时间短，管理成本降低，工作效率大大提高，但却由于沿用原来的工作流程或者流程再造过程中存在着问题，严重影响了信息化对税收征管工作效率的促进。虽然为了向纳税人宣传，解释有关业务办理程序，各地税务部门绘制、公布了很多业务流程图，给纳税人办税提供了很大帮助，但由于流程本身的问题，这种不良影响依然存在，主要表现在：
（一）税务部门和纳税人之间呈多点接触。这主要是因为我国现行税收征管系统完全是按照各环节职能划分、设计，面向职能而非面向流程的划分。纳税人办理涉税事宜要在各职能部门间多头跑、多次跑，呈单点对多点形态；而税务机关各部门对纳税人则是多头找、多次找，呈多点对单点形态。对纳税人的基本信息重复采集、多次采集。这样划分使不少流程交叉和重叠，部分流程职责难以分清，不可避免地出现部门间工作和责任的相互推诿，同时，客观上对纳税人形成了干扰。
（二）具体流程中存在大量的信息非增值活动。以职能为前提，而非以流程为导向，使流程设计时产生一种倾向，即因管理需要调整流程时，总是不断累加，而不是在全面审视原有流程的基础上重新设计新流程，造成了很多无意义的核批环节。如：很多事项都要逐层上报审批，但是最了解情况的往往是基层经办同志，后续的审批人员（各级领导）并不比经办同志掌握更多的信息，只是起到中间人、二传手的作用，层级控制的效果并不明显，相反，多数情况下导致了流程的延滞。
（三）流程中基本活动的逻辑顺序不够合理。如：基于尽可能通过日常管理解决管理问题的传统思路，很多审批事项设置了事前调查这一前置条件，也就是“一人得病，大家吃药”，降低了办事效率，也违背了当前的引导纳税遵从这个工作重点，导致一些遵纪守法的纳税人不满。实践中，有些调查环节可以取消，有些可以后置。
以上问题主要是由于现行的征管流程是基于传统的手工征管方式设计的，仅仅只是把手工操作模式简单移植到计算机上，依然存在着无实际意义的审批过多等原因引起的。从管理学的角度看，任何组织都是以流程为基础进行运作的，组织的流程由活动、活动的逻辑关系、活动的承担者和活动的实现方式四个基本要素构成。一个组织运行的流程不同其本质就是这四个要素具有一个或者几个的差异。税务机关作为国家的职能部门，运行流程中活动、活动的承担者这两个基本要素是不能够改变的，但是在流程再造的过程中活动的逻辑关系、活动的实现方式这两个基本要素是可以根据所采用的技术手段和组织结构作出相应的改变以利于加强税收征管的。也即是说，在税务机构信息化建设的同时，可以通过注重流程的再造进一步提高税收征管效率。
三、信息化建设中税收征管流程再造的初步构想
（一）征管流程再造的基本思路。税收领域流程再造应当遵循税收业务内在的运转规律，识别出税收事务处理的主流程，利用信息技术和其他相关技术，通过调整税务活动的逻辑关系、活动的实现方式，对税收业务活动的运行方式和组织结构进行根本性的再造活动。流程再造的目的就是建立高效率、高效益的工作机制，否则就失去了再造的意义。要抓住两点：一是要缩短流程，注重流程过程时间的短和快，二是要对流程内的各项活动进行合理、优化的定义和筛选，增强增值性活动设置，而不是简单的拼凑。
目前的税收业务主流程可以描述为咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行，这个流程是正确的,但在信息化的条件下，有其不科学的一面，因为税务管理活动实质是对信息的管理，根据信息的运转规律，对流程进行重新设计，把对信息的处理分为收集、核实和增值利用三个部分，在再造后的税收业务处理主流程中，咨询、受理体现了信息的收集利用，调查、核批体现了对信息的核实分析，评估、检查、执行体现了信息的增值利用，这就构成收集—核实分析—增值利用的税务管理信息流。
流程的缩短仅仅是流程再造的一个方面，信息化建设过程中的税收征管流程再造，不仅要求我们要正确理解掌握流程再造的合理内核，更重要的是要结合我国税收管理的自身特点和现状进行扬弃，否则流程再造便会脱离实际而流于形式。
（二）征管流程再造工作应该遵循的几条原则。一是要符合信息管理规律原则，税收管理活动即是税收信息的采集、核实、加工和应用的过程。只有全面掌握了纳税人信息、税务人员信息、法律法规信息，才能实现依法治税、从严治队。税收执法监督要求的事前防范、事中控制、事后监督，实质就是对税收信息处理全过程的控制。在信息化的条件下的税收管理必须改变传统的管理思路和运作方式，遵循依法治税和信息化条件下税收信息管理规律，规范信息作业，使税收信息应用成为税收管理的关注点。具体来说就是要保证信息采集全面、准确、及时，信息核实责任明确，信息传递规范有序，信息加工、应用全面充分。
二是节约成本原则，流程再造的一个重要目的就是降低征收成本，在税收征管流程再造过程中，计算机的应用及其网络化对提高税收管理的效率与质量有着重要作用，但计算机决非是万能的。不能以为有了计算机，税收征管一切问题便会迎刃而解。计算机硬件的数量不应成为衡量征管水平的唯一指标。计算机硬件的配置一定要与税务工作需要相适应，不能只讲产出，不谈效益，应当牢固树立税收成本意识，坚持节约成本原则。
三是方便纳税人原则，税收征管流程优劣与否的一个主要标志便是纳税人的评价。方便纳税人要求我们通过实行方便纳税人的纳税方式，理顺征纳中的权利与义务关系。所设计流程中涵盖的数据要尽可能完备，避免使纳税人经常处于被检查的被动局面，使纳税人经常处于被检查的被动局面的征管模式绝非优良的征管模式。设计的流程还应包括网络申报、电话申报、上门申报以及利用银行、邮政的丰富网点进行的纳税申报等多种申报方式。此外，税务部门应推广操作简便、性能稳定、价格便宜的防伪税控系统。积极健全纳税服务体系，在条件具备的时候，还可以区别不同类型纳税人，量身定做的个性化服务等。
流程再造是一个对组织管理进行持续改进的过程，税务征收流程要按照国家相关税收政策的规定，从为纳税人服务、为经济发展服务的角度出发而设计，要随着国家税收政策、经济环境的变化而变化，是一个动态的过程。因此信息化条件下的税务征管流程再造工作也是一个不断完善的过程，这一点也是我们必须重视的。
一、税收征管流程再造与信息化建设的关系
流程再造（BPR,即Business Process Reengineering）是20世纪90年代美国麻省理工学院迈克·哈默（Michael Hammer）教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯·钱皮（James Champy）提出的，BPR主张通过对组织原有业务流程的重新塑造，包括进行相应的资源结构调整和人力资源结构调整，使组织在成本、质量、服务和速度等方面获得进一步的改善，提高组织的整体竞争力。此理论提出后，很多政府部门和企业都致力于通过BPR，从以职能为中心的传统形态转变为以流程为中心的新型流程向导型组织。
税务信息化建设在提高税收征管效率的同时，为税务BPR提供了基础和手段。
二、目前税收征管流程中存在的问题及其成因
我们通过税收信息化建设，使得组织内信息畅通，决策执行时间短，管理成本降低，工作效率大大提高，但却由于沿用原来的工作流程或者流程再造过程中存在着问题，严重影响了信息化对税收征管工作效率的促进。虽然为了向纳税人宣传，解释有关业务办理程序，各地税务部门绘制、公布了很多业务流程图，给纳税人办税提供了很大帮助，但由于流程本身的问题，这种不良影响依然存在，主要表现在：
（一）税务部门和纳税人之间呈多点接触。这主要是因为我国现行税收征管系统完全是按照各环节职能划分、设计，面向职能而非面向流程的划分。纳税人办理涉税事宜要在各职能部门间多头跑、多次跑，呈单点对多点形态；而税务机关各部门对纳税人则是多头找、多次找，呈多点对单点形态。对纳税人的基本信息重复采集、多次采集。这样划分使不少流程交叉和重叠，部分流程职责难以分清，不可避免地出现部门间工作和责任的相互推诿，同时，客观上对纳税人形成了干扰。
（二）具体流程中存在大量的信息非增值活动。以职能为前提，而非以流程为导向，使流程设计时产生一种倾向，即因管理需要调整流程时，总是不断累加，而不是在全面审视原有流程的基础上重新设计新流程，造成了很多无意义的核批环节。如：很多事项都要逐层上报审批，但是最了解情况的往往是基层经办同志，后续的审批人员（各级领导）并不比经办同志掌握更多的信息，只是起到中间人、二传手的作用，层级控制的效果并不明显，相反，多数情况下导致了流程的延滞。
（三）流程中基本活动的逻辑顺序不够合理。如：基于尽可能通过日常管理解决管理问题的传统思路，很多审批事项设置了事前调查这一前置条件，也就是“一人得病，大家吃药”，降低了办事效率，也违背了当前的引导纳税遵从这个工作重点，导致一些遵纪守法的纳税人不满。实践中，有些调查环节可以取消，有些可以后置。
以上问题主要是由于现行的征管流程是基于传统的手工征管方式设计的，仅仅只是把手工操作模式简单移植到计算机上，依然存在着无实际意义的审批过多等原因引起的。从管理学的角度看，任何组织都是以流程为基础进行运作的，组织的流程由活动、活动的逻辑关系、活动的承担者和活动的实现方式四个基本要素构成。一个组织运行的流程不同其本质就是这四个要素具有一个或者几个的差异。税务机关作为国家的职能部门，运行流程中活动、活动的承担者这两个基本要素是不能够改变的，但是在流程再造的过程中活动的逻辑关系、活动的实现方式这两个基本要素是可以根据所采用的技术手段和组织结构作出相应的改变以利于加强税收征管的。也即是说，在税务机构信息化建设的同时，可以通过注重流程的再造进一步提高税收征管效率。
三、信息化建设中税收征管流程再造的初步构想
（一）征管流程再造的基本思路。税收领域流程再造应当遵循税收业务内在的运转规律，识别出税收事务处理的主流程，利用信息技术和其他相关技术，通过调整税务活动的逻辑关系、活动的实现方式，对税收业务活动的运行方式和组织结构进行根本性的再造活动。流程再造的目的就是建立高效率、高效益的工作机制，否则就失去了再造的意义。要抓住两点：一是要缩短流程，注重流程过程时间的短和快，二是要对流程内的各项活动进行合理、优化的定义和筛选，增强增值性活动设置，而不是简单的拼凑。
目前的税收业务主流程可以描述为咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行，这个流程是正确的,但在信息化的条件下，有其不科学的一面，因为税务管理活动实质是对信息的管理，根据信息的运转规律，对流程进行重新设计，把对信息的处理分为收集、核实和增值利用三个部分，在再造后的税收业务处理主流程中，咨询、受理体现了信息的收集利用，调查、核批体现了对信息的核实分析，评估、检查、执行体现了信息的增值利用，这就构成收集—核实分析—增值利用的税务管理信息流。
流程的缩短仅仅是流程再造的一个方面，信息化建设过程中的税收征管流程再造，不仅要求我们要正确理解掌握流程再造的合理内核，更重要的是要结合我国税收管理的自身特点和现状进行扬弃，否则流程再造便会脱离实际而流于形式。
（二）征管流程再造工作应该遵循的几条原则。一是要符合信息管理规律原则，税收管理活动即是税收信息的采集、核实、加工和应用的过程。只有全面掌握了纳税人信息、税务人员信息、法律法规信息，才能实现依法治税、从严治队。税收执法监督要求的事前防范、事中控制、事后监督，实质就是对税收信息处理全过程的控制。在信息化的条件下的税收管理必须改变传统的管理思路和运作方式，遵循依法治税和信息化条件下税收信息管理规律，规范信息作业，使税收信息应用成为税收管理的关注点。具体来说就是要保证信息采集全面、准确、及时，信息核实责任明确，信息传递规范有序，信息加工、应用全面充分。
二是节约成本原则，流程再造的一个重要目的就是降低征收成本，在税收征管流程再造过程中，计算机的应用及其网络化对提高税收管理的效率与质量有着重要作用，但计算机决非是万能的。不能以为有了计算机，税收征管一切问题便会迎刃而解。计算机硬件的数量不应成为衡量征管水平的唯一指标。计算机硬件的配置一定要与税务工作需要相适应，不能只讲产出，不谈效益，应当牢固树立税收成本意识，坚持节约成本原则。
三是方便纳税人原则，税收征管流程优劣与否的一个主要标志便是纳税人的评价。方便纳税人要求我们通过实行方便纳税人的纳税方式，理顺征纳中的权利与义务关系。所设计流程中涵盖的数据要尽可能完备，避免使纳税人经常处于被检查的被动局面，使纳税人经常处于被检查的被动局面的征管模式绝非优良的征管模式。设计的流程还应包括网络申报、电话申报、上门申报以及利用银行、邮政的丰富网点进行的纳税申报等多种申报方式。此外，税务部门应推广操作简便、性能稳定、价格便宜的防伪税控系统。积极健全纳税服务体系，在条件具备的时候，还可以区别不同类型纳税人，量身定做的个性化服务等。
流程再造是一个对组织管理进行持续改进的过程，税务征收流程要按照国家相关税收政策的规定，从为纳税人服务、为经济发展服务的角度出发而设计，要随着国家税收政策、经济环境的变化而变化，是一个动态的过程。因此信息化条件下的税务征管流程再造工作也是一个不断完善的过程，这一点也是我们必须重视的。