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从近来中国针对成品油推出的一系列调价、征税和补贴措施看，国内油价与国际油价接轨仍需时日
3月底，中国刚刚为改善成品油与原油价格严重倒挂窘境，再次推出成品油调价之策；甫进4月，国际原油价格继续攀升，达到每桶70美元的水平，令这次酝酿已久的调价几乎又成为一次“无用功”。
自去年8月以来，国内成品油价格便在原油价格高涨的背景下被一直“冻结”，直到今年3月26日，国家发展改革委（下称发改委）发出2006年首次成品油调价通知后，才将汽油、柴油的出厂价格每吨分别提高300元和200元。
这次调价，是根据《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知》，亦即“国办发[2006]16号”文件执行的。调价同时，国家还同步出台了对部分“弱势群体”和公益性行业的补贴措施；并自调价之日起，对石油开采企业销售国产原油征收特别收益金。
这次综合配套调价方案，尤其是特别收益金的开征，被一些分析人士视为“标志国家石油价格机制改革迈出第一步”，甚至是“新的成品油定价机制已实质性出台”。一些业界人士认为，中国会在短期内逐步上调成品油价格，并在国内外价差缩小到合理水平时推出新的成品油定价机制；而特别收益金，则被“想当然”地视为补贴来源。
不过，从目前权威部门透露的种种迹象看，成品油定价机制的改革方案虽已有雏形，但仍未得到高层的正式批复，具体时间表更远未确定。
此次调价后国际油价的再次攀升更尴尬地显示，调价手段对于目前成品油定价方法的滞后并无实质性改变；无论补贴措施还是开征特别收益金，均未触及成品油定价机制改革的关键内容，更多地是在建立节约型社会的大政方针下推出的治标之策。
扭曲的价格
事实上，内外脱钩已久的成品油价格反映出的扭曲的价格信号，早已到了必须调整的时候。
1998年以前，中国的原油和成品油价格从出厂到零售均实行政府定价。1998年《原油成品油价格改革方案》出台，基本确立了原油价格与国际接轨，而成品油价格由政府监控国际油价的变化来确立的机制。与国际市场接轨原则是此后国内石油价格确定的基本准绳，但时间上略为滞后。
2002年以来，国际市场石油价格大幅度上涨，且变化多端。为减轻油价过快上涨对社会“弱势群体”和公益性行业的影响，国家放缓了成品油价格调整的力度和节奏。在“挂钩原则”确定之初，从2000年5月到2001年7月的14个月间，中国曾随国际油价变动，先后17次调整了国内成品油价。但此后五年中，国家仅进行过31次调价。在很大程度上，“成品油定价”再次被指为政府“关起门来自己造价”，与国际油价逐步脱钩。
根据国金证券的研究报告，到今年3月提价之前，国内外成品油（主要为汽油柴油）零售价差已经扩大到1500元/吨，而出厂价差为1000元/吨，差距约20％。
由于原油价格与国际市场接轨，原油价格与成品油价格出现倒挂，从2005年8月以来原油价格上扬近30％，国内成品油出厂中准价一直按兵不动。这一政策，导致国内炼油全行业亏损高达300亿元。作为补偿，财政部在2005年底决定，对占炼油业务市场70％的中石化补贴100亿元。但临时补贴不过如杯水车薪，大量中小炼油厂则连补贴都分享不到。
内外价差扩大导致国内成品油出口增加，加剧了国内成品油供应紧张的局势，更进一步产生了“批零倒挂”问题。因为按照目前的定价办法，政府对成品油零售价进行调整定界，但批发定价上，具有垄断地位的两大石油集团——中石油和中石化——却有较大的自主权，以至在不少地方，批发价甚至高于零售价。
有研究报告指出，目前国内零售市场方面，中石化汽油批发价普遍高于零售价100元/吨左右，零号柴油批发价格高于零售价250元-300元/吨左右。零售无利可图，后果是市场供应渠道中断，广东等去年出现“油荒”现象，便是成品油价格机制弊端的一次集中爆发。
“国际油价不断上涨，中国的油价还是这么低，这就给消费者一个印象——中国有的是油，还可以随便用。”今年3月“两会”期间，全国政协委员、原国务院发展研究中心副主任陈清泰向《财经》指出了成品油价格与国际市场脱节的严重后果。
经历了2005年“油荒”并意识到中国能源利用效率低下的事实之后，调价与成品油定价机制的改革，在去年下半年被重新提上了日程。
“一切在按原来的方法做”
调价已属刻不容缓，但怎么调却是一个大问题。
到2006年底，中国国内成品油领域批零业务将全部放开。届时，由于成品油价格存在国内外的价差而出现套利活动，将驱使国内成品油价格与国际被动接轨。业内普遍认为，中国政府应在此前更加主动地完成成品油价格机制的改革。
2005年10月，《财经》即从可靠渠道获悉，国家发改委正在组织其能源研究所以及国务院发展研究中心的有关专家，研究成品油价格机制的改革问题。然而迄今知情人士谈及这一方案时，仍有尽力回避之感。改革的步伐并不如人们预想的那么顺利。
去年年底，国家发改委价格司在全国物价局长会议上提出了《资源性产品价格改革的基本思路》（下称《基本思路》）。这一文件中已经明确提出，要以“有利于促进节约石油资源和提高资源利用效率，促进经济结构调整和增长方式转变”为基本原则，完善石油定价机制；同时提出了具体措施，包括将国内成品油价格与国际市场油价适度挂钩，调整成品油调价边界条件，改进采价期计算方法，允许社会加油站在国家规定的幅度范围之内自主定价，以及适当提高成品油价格的调控区间等。在建立相应的配套机制下，石油价格改革的最终目标是要实现“由市场形成价格”。
今年“两会”召开之前，一直有消息称，有关成品油价格机制改革的方案将提交讨论，但方案最终并没有出现。这也已从一个侧面反映了改革的难度。
随后出台的是“石油综合配套调价方案”。其中除了调高成品油价格，方案也提出了对部分弱势群体和公益性行业的补贴制度，并要求中石油、中石化集团公司适时启动上下游利益调节机制等。同时，向石油开采企业销售国产原油开征被视为“暴利税”的征收特别收益金。
这些配套的措施，与《基本思路》所提及的部分内容似不谋而合。但在一些业内专家看来，此次调价只是按照既定计划，逐步提价，逐步向国际价格接轨的方向发展。“一切还是按照原来的方法在做。”中国石化集团公司经济技术研究院副总工程师曹晓说。
此次提价，相当于将各类成品油的中准价提高了约5.0％-6.8％。如按前面所提到的国内外成品油价差规模，以及成品油与原油价格倒挂的严重程度，即使国际市场油价保持静止，要达到“接轨”亦还有相当的空间。实际上，此次期待已久的调价之后，国际原油价格再次上涨，达到每桶近70美元，基本抵消了提价的作用。
温和的调价，显然一如既往体现了对可能出现的各方矛盾的平衡，在定价机制上并没有发生实质性变化。在观察家看来，这表明实现价格接轨可能造成的“阵痛”，令决策层难下决心。政府对成品油价格形成机制改革依然采取谨慎保守的态度，也没有因对WTO承诺开放期限的到来，而为自己定下改革的最终期限。
陈清泰评价说，当前的成品油价格定价机制，以一个不真实的价格信号去引导企业或者消费者的行为，使之行为扭曲；回过头来，又用行政的办法来矫正他们的扭曲的行为。
这“绝对是一种事倍功半的做法，而且效果非常之差。”曹晓亦表示，从节能的角度，国家应该痛下决心，就改革定价机制立即采取措施。
费税倒置
应该选择怎样的手段，改善调价可能造成的各方矛盾？从这次方案看，并没有涉及对促进能源合理利用改革更为重要的资源税、燃油税等财税改革，而是延续了以往强调的对弱势行业和公益行业的补贴制度。至于开征特别收益金的安排，更与价格改革搭不上边。
目前原油价格高涨，给石油企业带来超额收益，开征特别收益金，可在一定程度上对这部分收益进行调解，以便为补贴弱势群体提供资金。但是，特别收益金对于眼前的成品油价格体制改革，并没有太大意义。因为特别收益金是对上游采掘业务超额收益征收的费用，并不影响向炼化供应的油价，因此对成品油价格形成没有直接影响。
另一方面，尽管媒体舆论甚至发改委的文件中，均提到特别收益金的收入将用于成品油提价后补贴弱势群体和公益行业，但实际上，这笔收入的用途并不确定。按照财政部发出的文件，特别收益金将“纳入中央预算”。
按照常规，中央预算由财政部门提出预案，各个部门提出需求，然后安排资金；经国务院审议后由全国人大决定，方能确定用途。尽管用于成品油提价补贴的可能性依然存在，但可以肯定的是，特别收益金不是专项资金，并不一定指向成品油提价补贴。而如果不专门用于补贴，这项措施与成品油价格体制改革的间接关联亦不存在了。
据前述发改委提出的成品油价格改革《基本思路》，中国将调整资源税政策，包括提高资源税征税标准，以及将煤炭、石油等产品资源税由按量征收改为从价征收，或改按占有资源储量征收。这样做，将通过税收杠杆“对资源稀缺程度和禀赋差异”进行调节，以促进资源节约和合理开发。陈清泰亦指出，“在油价并轨的基础上，应将燃油税提到日程上来”，体现多使用者多负担的原则。这样，国内石油价格体制就与国际通行做法大体相当了。
征收特别收益金影响的主要是中国石油企业的收入，是在涉及成品油问题中牵涉面最小的一环。在业内人士看来，对资源税、燃油税等进行改革，从节能上考虑，比开征特别收益金更为重要。现实中，牵涉面越广、影响越大的改革措施，出台就越困难。成品油定价机制的改革如是，资源税、燃油税的推出更是如此。
本刊记者李其谚、楼夷对此文亦有贡献
3月底，中国刚刚为改善成品油与原油价格严重倒挂窘境，再次推出成品油调价之策；甫进4月，国际原油价格继续攀升，达到每桶70美元的水平，令这次酝酿已久的调价几乎又成为一次“无用功”。
自去年8月以来，国内成品油价格便在原油价格高涨的背景下被一直“冻结”，直到今年3月26日，国家发展改革委（下称发改委）发出2006年首次成品油调价通知后，才将汽油、柴油的出厂价格每吨分别提高300元和200元。
这次调价，是根据《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知》，亦即“国办发[2006]16号”文件执行的。调价同时，国家还同步出台了对部分“弱势群体”和公益性行业的补贴措施；并自调价之日起，对石油开采企业销售国产原油征收特别收益金。
这次综合配套调价方案，尤其是特别收益金的开征，被一些分析人士视为“标志国家石油价格机制改革迈出第一步”，甚至是“新的成品油定价机制已实质性出台”。一些业界人士认为，中国会在短期内逐步上调成品油价格，并在国内外价差缩小到合理水平时推出新的成品油定价机制；而特别收益金，则被“想当然”地视为补贴来源。
不过，从目前权威部门透露的种种迹象看，成品油定价机制的改革方案虽已有雏形，但仍未得到高层的正式批复，具体时间表更远未确定。
此次调价后国际油价的再次攀升更尴尬地显示，调价手段对于目前成品油定价方法的滞后并无实质性改变；无论补贴措施还是开征特别收益金，均未触及成品油定价机制改革的关键内容，更多地是在建立节约型社会的大政方针下推出的治标之策。
扭曲的价格
事实上，内外脱钩已久的成品油价格反映出的扭曲的价格信号，早已到了必须调整的时候。
1998年以前，中国的原油和成品油价格从出厂到零售均实行政府定价。1998年《原油成品油价格改革方案》出台，基本确立了原油价格与国际接轨，而成品油价格由政府监控国际油价的变化来确立的机制。与国际市场接轨原则是此后国内石油价格确定的基本准绳，但时间上略为滞后。
2002年以来，国际市场石油价格大幅度上涨，且变化多端。为减轻油价过快上涨对社会“弱势群体”和公益性行业的影响，国家放缓了成品油价格调整的力度和节奏。在“挂钩原则”确定之初，从2000年5月到2001年7月的14个月间，中国曾随国际油价变动，先后17次调整了国内成品油价。但此后五年中，国家仅进行过31次调价。在很大程度上，“成品油定价”再次被指为政府“关起门来自己造价”，与国际油价逐步脱钩。
根据国金证券的研究报告，到今年3月提价之前，国内外成品油（主要为汽油柴油）零售价差已经扩大到1500元/吨，而出厂价差为1000元/吨，差距约20％。
由于原油价格与国际市场接轨，原油价格与成品油价格出现倒挂，从2005年8月以来原油价格上扬近30％，国内成品油出厂中准价一直按兵不动。这一政策，导致国内炼油全行业亏损高达300亿元。作为补偿，财政部在2005年底决定，对占炼油业务市场70％的中石化补贴100亿元。但临时补贴不过如杯水车薪，大量中小炼油厂则连补贴都分享不到。
内外价差扩大导致国内成品油出口增加，加剧了国内成品油供应紧张的局势，更进一步产生了“批零倒挂”问题。因为按照目前的定价办法，政府对成品油零售价进行调整定界，但批发定价上，具有垄断地位的两大石油集团——中石油和中石化——却有较大的自主权，以至在不少地方，批发价甚至高于零售价。
有研究报告指出，目前国内零售市场方面，中石化汽油批发价普遍高于零售价100元/吨左右，零号柴油批发价格高于零售价250元-300元/吨左右。零售无利可图，后果是市场供应渠道中断，广东等去年出现“油荒”现象，便是成品油价格机制弊端的一次集中爆发。
“国际油价不断上涨，中国的油价还是这么低，这就给消费者一个印象——中国有的是油，还可以随便用。”今年3月“两会”期间，全国政协委员、原国务院发展研究中心副主任陈清泰向《财经》指出了成品油价格与国际市场脱节的严重后果。
经历了2005年“油荒”并意识到中国能源利用效率低下的事实之后，调价与成品油定价机制的改革，在去年下半年被重新提上了日程。
“一切在按原来的方法做”
调价已属刻不容缓，但怎么调却是一个大问题。
到2006年底，中国国内成品油领域批零业务将全部放开。届时，由于成品油价格存在国内外的价差而出现套利活动，将驱使国内成品油价格与国际被动接轨。业内普遍认为，中国政府应在此前更加主动地完成成品油价格机制的改革。
2005年10月，《财经》即从可靠渠道获悉，国家发改委正在组织其能源研究所以及国务院发展研究中心的有关专家，研究成品油价格机制的改革问题。然而迄今知情人士谈及这一方案时，仍有尽力回避之感。改革的步伐并不如人们预想的那么顺利。
去年年底，国家发改委价格司在全国物价局长会议上提出了《资源性产品价格改革的基本思路》（下称《基本思路》）。这一文件中已经明确提出，要以“有利于促进节约石油资源和提高资源利用效率，促进经济结构调整和增长方式转变”为基本原则，完善石油定价机制；同时提出了具体措施，包括将国内成品油价格与国际市场油价适度挂钩，调整成品油调价边界条件，改进采价期计算方法，允许社会加油站在国家规定的幅度范围之内自主定价，以及适当提高成品油价格的调控区间等。在建立相应的配套机制下，石油价格改革的最终目标是要实现“由市场形成价格”。
今年“两会”召开之前，一直有消息称，有关成品油价格机制改革的方案将提交讨论，但方案最终并没有出现。这也已从一个侧面反映了改革的难度。
随后出台的是“石油综合配套调价方案”。其中除了调高成品油价格，方案也提出了对部分弱势群体和公益性行业的补贴制度，并要求中石油、中石化集团公司适时启动上下游利益调节机制等。同时，向石油开采企业销售国产原油开征被视为“暴利税”的征收特别收益金。
这些配套的措施，与《基本思路》所提及的部分内容似不谋而合。但在一些业内专家看来，此次调价只是按照既定计划，逐步提价，逐步向国际价格接轨的方向发展。“一切还是按照原来的方法在做。”中国石化集团公司经济技术研究院副总工程师曹晓说。
此次提价，相当于将各类成品油的中准价提高了约5.0％-6.8％。如按前面所提到的国内外成品油价差规模，以及成品油与原油价格倒挂的严重程度，即使国际市场油价保持静止，要达到“接轨”亦还有相当的空间。实际上，此次期待已久的调价之后，国际原油价格再次上涨，达到每桶近70美元，基本抵消了提价的作用。
温和的调价，显然一如既往体现了对可能出现的各方矛盾的平衡，在定价机制上并没有发生实质性变化。在观察家看来，这表明实现价格接轨可能造成的“阵痛”，令决策层难下决心。政府对成品油价格形成机制改革依然采取谨慎保守的态度，也没有因对WTO承诺开放期限的到来，而为自己定下改革的最终期限。
陈清泰评价说，当前的成品油价格定价机制，以一个不真实的价格信号去引导企业或者消费者的行为，使之行为扭曲；回过头来，又用行政的办法来矫正他们的扭曲的行为。
这“绝对是一种事倍功半的做法，而且效果非常之差。”曹晓亦表示，从节能的角度，国家应该痛下决心，就改革定价机制立即采取措施。
费税倒置
应该选择怎样的手段，改善调价可能造成的各方矛盾？从这次方案看，并没有涉及对促进能源合理利用改革更为重要的资源税、燃油税等财税改革，而是延续了以往强调的对弱势行业和公益行业的补贴制度。至于开征特别收益金的安排，更与价格改革搭不上边。
目前原油价格高涨，给石油企业带来超额收益，开征特别收益金，可在一定程度上对这部分收益进行调解，以便为补贴弱势群体提供资金。但是，特别收益金对于眼前的成品油价格体制改革，并没有太大意义。因为特别收益金是对上游采掘业务超额收益征收的费用，并不影响向炼化供应的油价，因此对成品油价格形成没有直接影响。
另一方面，尽管媒体舆论甚至发改委的文件中，均提到特别收益金的收入将用于成品油提价后补贴弱势群体和公益行业，但实际上，这笔收入的用途并不确定。按照财政部发出的文件，特别收益金将“纳入中央预算”。
按照常规，中央预算由财政部门提出预案，各个部门提出需求，然后安排资金；经国务院审议后由全国人大决定，方能确定用途。尽管用于成品油提价补贴的可能性依然存在，但可以肯定的是，特别收益金不是专项资金，并不一定指向成品油提价补贴。而如果不专门用于补贴，这项措施与成品油价格体制改革的间接关联亦不存在了。
据前述发改委提出的成品油价格改革《基本思路》，中国将调整资源税政策，包括提高资源税征税标准，以及将煤炭、石油等产品资源税由按量征收改为从价征收，或改按占有资源储量征收。这样做，将通过税收杠杆“对资源稀缺程度和禀赋差异”进行调节，以促进资源节约和合理开发。陈清泰亦指出，“在油价并轨的基础上，应将燃油税提到日程上来”，体现多使用者多负担的原则。这样，国内石油价格体制就与国际通行做法大体相当了。
征收特别收益金影响的主要是中国石油企业的收入，是在涉及成品油问题中牵涉面最小的一环。在业内人士看来，对资源税、燃油税等进行改革，从节能上考虑，比开征特别收益金更为重要。现实中，牵涉面越广、影响越大的改革措施，出台就越困难。成品油定价机制的改革如是，资源税、燃油税的推出更是如此。
本刊记者李其谚、楼夷对此文亦有贡献