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走出试点
可以自由处理自己生产的粮食，同时还能直接领到国家发的补贴——这正是自去年4月以来正在扩大的安徽直补改革试点的核心内容
“发钱了，领钱去！”
8月23日，安徽省怀远县朱町乡的村民们奔走相告，政府的征税大厅里人头攒动，气氛热烈。不过此番热闹却不是交钱纳税。这些天，各乡的村民以村为单位，各自携带“三证”（农业税完税证、身份证、粮食补贴通知书），前来排队等候领取政府早已宣传多时的“粮食补贴”。
当地一位农民告诉记者，全乡一共9000多户，人均可领到补贴20来元，亩均也有10元左右，一般每户可领百十来元。
此时，距离秋收卖粮还有一个多月，田间地头片片碧绿金黄，正是水稻渐次吐穗扬花的时节。“水稻长势不错，今年无论把粮卖给谁，都能拿到国家补贴。”朱町乡财政所赵所长对记者说。
可以自由处置自己生产的粮食，同时还能直接领到国家发的补贴——这正是自去年4月以来安徽直补改革试点的核心内容。
多年来，国家在市场价较低时以高于市场价的保护价向农民敞开收购粮食，保护价与市场价的差价作为给予农民的政策性补贴。过去，这个补贴由国有粮食企业在粮食收购过程中间接给予农民。而今，粮价随行就市，国有粮食部门不再“一家独大”，农民不必非要把粮卖给粮食部门，财政部门则将补贴直接发放给农民。
在调整粮食补贴方式的同时，放开粮食的收购价格和购销市场——从理论上讲，如此便可为粮食购销的“市场化”铺平道路。
此项改革的局部试点在一年前业已展开。2001年，国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，也就是著名的28号文。这份长达九页纸的文件不仅提出“放开销区”，在粮食主销区实行购销市场化，还首次提出要在实行农村税费改革的地区，选择一两个县（市）进行将补贴直接补给农民的试点，并认真总结试点经验。
2002年4月，安徽发文落实国务院28号文，提出从2002年度起，在滁州下辖的天长市、来安县进行改革试点，实行放开粮食市场，将粮食风险基金直接补贴给农民。当年9月，这两个试点地区开始实施直补改革并取得初步成功。
两县市的局部试点之后，安徽省委省政府决定，自今年6月1日起，作为粮食主产区的安徽在全省范围内扩大试点。目前，安徽各市、县的具体实施方案正在省里陆续报批。8月中旬以来，省财政向方案已经获得批准的县市先后划拨第一批发放的粮食补贴，怀远县即在此之列。
对于安徽的改革，最高决策层高度关注。记者了解到，就在6月初，国务院有关领导要求财政部尽快拿出结合农村税费改革推行直补农民的粮改可操作方案。目前，财政部的粮改方案已经上报。如获批准，粮食直补改革今年有望在多个粮食主产省全面推开，并在三年内扩大到全国范围。
根据设想，全国粮食主产区将拿出粮食风险基金的一半直接补贴农民，约相当于每年农业税降低了三个百分点。此举不但使农民直接获益，也意味着我国粮食流通体制改革又向市场化的目标大大迈进。
然而，全国性改革和局部试点毕竟不同。在以往多年来粮食流通体制市场化改革的进程中，由于政策目标在保护农民与维护粮食安全等多重利益之间反复徘徊，加之国有粮食企业的体制沉疴，形成了巨大的历史包袱，其中包括多年积累的3000多亿元的购粮款银行挂账，主产省的3000多亿斤库存老粮和主产省粮食购销企业的62万富余人员。
老账、老粮、老人，合称为“三老问题”。老账，每年要吞噬巨额利息；老粮，一旦处理，潜亏将变成明亏，若不予处理，占用大量管理费用不说，最终只能腐烂变质一钱不值；老人，若一起推向社会又将造成极大的社会压力。
“三老问题”无法回避。能否在背负沉重历史包袱的同时完成所费不菲的“直补”转变，在走向市场化的同时真正保护农民的利益，是此项正在推向全国的改革的最大的悬念。
被逼出来的改革
对于以往封闭性的粮食流通体制造成的政策性亏损，政府只得从粮食风险基金中给予粮食企业巨额补贴。长此以往，恶性循环，财政不堪重负
正在安徽全省推开的直补改革，脱胎于滁州下辖的来安和天长两地的试点经验。
滁州与江苏接壤，盛产稻谷和小麦，是远近闻名的鱼米之乡。每年安徽全省生产的商品粮当中，有四分之一就来自滁州。然而，仓廪殷实不仅没有给百姓带来富裕，反而令财政背上极为沉重的债务。新一轮粮改直补试点选择此地，无论对于安徽还是全国，均极具代表性。
自1998年5月以来，滁州市国有粮食企业严格执行国务院有关粮食政策，以保护价敞开收购农民交售的粮食，然后顺价销售。一般每年稻谷收购量占总产量的一半甚至更多。据了解，当地农民生产的粮食除自食以外，基本上由国有粮食企业收购。
近几年，滁州的粮食保护价一般每斤高于市场价5分钱。按照这个比例，每收购100万吨粮食，农民可获得补贴上亿元。但是，据安徽省财政厅有关人士介绍，在安徽省平均每年支付给粮食企业40亿元左右的补贴资金中，农民真正得到的仅为十分之一。
知情人告诉记者，这部分补贴主要是在中间环节大量流失。一个普遍的例子是，由于保护价的存在，各地粮食企业往往内外勾结，以库容不够等各种借口和“办法”拒收、少收农民粮食，然后再通过“内线”将私人低价向农民收购的粮食以保护价倒卖给国家。
政策更难以控制的是，以保护价收进的粮食，由于其偏离持续低迷的市场价，顺价销售情况难如人意。除1999年和2000年销售情况还算不错，其余年份销售比例仅平均为56％到73％之间。记者跑遍滁州粮库，只见仓库中密密麻麻堆积了大量陈粮，最紧张时，还有相当多的粮食不得不露天堆放。据了解，滁州市2001年库存水平最高时曾经达到200多万吨，相当于两年的收购量。
由于销售不畅，用以收购粮食的大量农发行贷款也无法及时归还。企业负担贷款利息和仓储费用不说，且若粮食存放时间超过三年，就变成无法食用的陈化粮，一旦作陈化处理，损失更加严重。
长期以来，财政对农民补贴在流通环节，导致了粮食企业的依赖性，“收粮靠贷款、储存有补贴、亏损就挂账”，粮食企业连年亏损，叫苦不迭，财政则不堪重负。
国务院发展研究中心研究员于保平曾对滁州粮食部门做过深入调研。他指出，当地粮食企业的亏损额其实远高于农民因保护价而得到的好处。据滁州市有关方面提供的数据，滁州市国有粮食企业1997年出现亏损，1998年亏损比1997年增加一倍多，2001年的亏损相当于1997年的三倍，数额高达19亿元。
类似于滁州市的情况在全国是普遍现象。对于这种政策性亏损，政府只得从粮食风险基金当中给予粮食企业巨额补贴，如来安县每年获得的补贴额高达2000多万元。
粮食风险基金是中央与地方各级财政共同构建一笔常年稳定的资金，用于支付国家对粮食价格进行宏观调控的成本。然而，巨大的补贴仍不能扭转亏损的事实。随着时间推移，新的老粮和挂账还在政策的执行过程中不断形成。以来安县为例，1998年～2002年9月仍累计亏损超过1.2亿元。同样，天长市每年向粮食部门投入粮食风险基金6100万元，而粮食部门每年仍发生亏损5743万元，这还不包括库存中高价位粮食和陈化粮的潜在亏损。
以安徽全省来看，同一时期，在累计投入粮食风险基金达72亿元的情况下，仍累计发生粮食经营亏损29亿元，陈化粮差价亏损26亿元；按库存综合成本和市价测算，现有库存粮食潜在差价亏损达48亿元。
安徽省财政厅在一份报告上这样指出：“财政在粮食补贴上的沉重负担，严重影响到全省的经济建设健康发展，部分县(市、区)的正常运转也受到影响。”
而就全国而言，每年共支出粮食风险基金302亿元，此外还要新增100多亿元挂账和600多亿元的政策性亏损。农业部农村经济研究中心主任柯炳生指出，每年粮棉流通环节的补贴与农业税大抵相当。这是一个不能小视的数字。
“财政难受、粮食企业难受、农民也难受。”在采访中，记者不止一次听到这样的说法。
“绕过国有粮食企业，将补贴直接发放给农民，这个改革思路是被逼出来的！”采访中，一位农业问题专家直言不讳地对记者说。他认为，这样做，粮食企业就不会形成新的老粮挂账，既可为财政解除包袱，也有利于保护农民的利益，可谓一举两得。
细节中藏着奥秘
来安县一共10多万农户，平均每户大约只得到150元。虽然如此，毕竟是头一次从政府直接领到钱，农民们还算满意
2002年初，安徽省根据财政部的思路提出的在滁州进行直补改革试点的设想，得到国务院的批准。当年5月，安徽省制订了《安徽省粮食补贴方式改革试点实施方案》，随后改革在来安、天长两地推开。
具体而言，改革的主要内容就是所谓“两放开，一调整”。即在放开粮食收购价格，放开粮食收购市场的前提下，将国家按保护价敞开收购农民余粮而补到流通环节的粮食补贴，调整为补到生产环节，即直接补贴给农民，改“暗补”为“明补”，取消收购新粮的风险基金补贴。同时，按照“以销定贷、以效定贷”的原则，农发行提供收购贷款，资金实行封闭运行。
在具体操作上，首先要以当地以往享受保护价粮食品种的商品量为依据，确定接受补贴的范围。然后再确定试点县享受补贴的商品粮总量。根据方案，这一数字须根据近四年试点县的粮食保护价收购量为基础确定。
总量明确后，还要细分为每户农民所享受补贴的商品粮数量。天长市在核定各乡镇享受补贴的商品粮总量时，计税农田面积和计税常产因素各占50％，但在核定每户农民享受补贴商品粮数量时，仍以二轮土地承包面积为依据。来安县则以计税粮食常产作为对农民分配享受补贴商品粮数量的依据。
差价补贴标准的高低是影响到补贴额的另一个重要指标。保护价减去市场价，即为补贴差价。据记者了解，来安县以近四年全县保护价粮食平均收购量为基础，确定享受补贴的商品粮总量为1.6189亿公斤。保护价减去市场价为补贴差价，经安徽省确定差价为每公斤0.11元，这样全县由省财政获得的补贴总额是1780.79万元。
在农村税费改革中，来安县核定的全县计税粮食常产为3.4674亿公斤，商品粮率为45.5％。各乡、村、组、户分别按税费改革中确定的计税常产与全县统一的商品粮率之积，再乘以全县统一的补贴率（每公斤粮食给予农民的补贴为0.11元），就得到各自享受的补贴数额。
对农民来说，最激动人心的无非是“发钱”的环节。事关利益的最后兑现，“发钱”手续十分严密。县政府统一印制《粮食补贴分户清册》、《粮食补贴花名册》和《粮食补贴通知书》。各乡镇根据方案编制分户清册，张榜公布到村民组，接受群众监督，没有异议后在上报县财政局审批备案。乡财政所根据分户清册填制《粮食补贴通知书》和《粮食补贴花名册》。领取补贴时，由农户在《粮食补贴花名册》上签字盖章。
据来安县财政局一副局长向记者介绍，农民可以在征收农业税时，按粮食补贴数额抵交农业税税金及附加，超过部分可到乡(镇)财政所兑现现金。也可以征补两条线，农民在完成农业税及附加以后，凭税禁票和补贴凭证兑现现金。他介绍说，县财政在农发行设立了专户，对农民的直补资金实行专户管理，专款专用，保证兑现。根据规定，除农业税外，补贴资金不得抵交其他费用。而用于抵交农业税的补贴资金将直接划入国库，禁止挤占、截留和挪用。
来安县一共10多万农户，平均计算每户大约只得到150元。虽然如此，毕竟是头一次从政府直接领到钱，农民们还算满意。
当地粮商告诉记者，直补试点后，来安县2002年秋季粮食价格适中，市场比较平稳。普通杂交稻每斤四毛五，“丰两优”等优质稻价格每斤五毛，再加上补贴，综合粮价接近和超过保护价，农民明显得到了实惠。由于周边相邻地区仍实行保护价，还有粮商利用当地市场价与周边地区的差价牟利。
“两放开”之后，农民反映，国有粮食企业服务态度要比以前好得多。国有粮食企业收购量虽然大大减少，仍能占据当地粮食购销主要份额。从2002年1月1日起，安徽省实行粮食收购许可证管理，具体由粮食行政主管部门向私营和个体粮商核发粮食收购许可证后，再向工商部门申办营业执照等。这意味着私商粮贩从此便可名正言顺，但毕竟短时间内难成气候。
改革资金如此拼凑
局部试点之所以比较顺利，正是由于试点改革明确了对国有粮食购销企业老库存继续给予粮食风险基金补贴等，从而没有从根本上触动粮食企业的利益
回顾一年的试点，总体上是顺利的。经过多年的反复，改革的大方向已无异议，决定改革进程的最关键的环节是筹措资金。
直补资金的来源，主要是粮食风险基金。但是，在改革试点启动阶段，还有大量库存粮食有待处理，试点地区包干的粮食风险基金不仅要对老库存继续给予补贴，同时支付新老挂账利息，还要支付直补资金。如此一来，粮食风险基金捉襟见肘。
方案规定，对农民补贴资金暂时腾不出来，省里将给予适当补助。省里的补助采取随着老库存粮食的减少逐年递减的办法，即第一年按对农民每斤差价补贴标准补助80％，第二年补助60％，第三年补助30％。试点地区第一年自身承担对农民补贴资金如确有困难，省财政可给予借款帮助解决，今后由试点地区逐步归还。
根据安徽省批复的试点方案，来安和天长两县市分别确定1780万元和2215万元补贴资金，其来源由省财政和县财政在粮食风险基金中开支。三年之后，所有补贴资金通过两县市各自的粮食风险基金解决。
据记者从安徽省财政厅了解，实行直补后的三年中，试点县累计需要多投入粮食风险基金约6000万元。财政厅有关人士表示，根据方案及其配套措施，至少从此之后，对国有粮食购销企业新发生的亏损，试点地区的政府不再需要承担责任了，库存中高价位粮食和陈化粮的潜在亏损也可以就此锁定。三年后，粮食风险基金会有节余，可用于逐步消化历史挂账。
安徽省财政厅经济建设处徐文卿指出，安徽省的设想是通过这一“增量逐年递减，存量逐年调整”的办法，在三年后将用于流通领域的粮食风险基金完全转为用于生产领域，且只用于农民补贴，以达到“财政减负”的目的。
有专家指出，局部试点之所以比较顺利，正是由于试点改革明确了对国有粮食购销企业老库存继续给予粮食风险基金补贴，以及农发行继续做好国有粮食购销企业收购资金供应工作的两项配套政策，从而没有从根本上触动粮食企业的利益。
但是，“三老问题”毕竟横亘于前。一个十分关键的问题是，能否将库存老粮如期处理完毕，从而腾出资金进行直补并消化挂账。
农业部农村经济研究中心学者张照新认为，如果粮食企业的“老库存”不能按照计划处理，那么三年之后，财政将难以全部落实粮食补贴资金，改革也将难以为继。尽管两个试点县市都锁定了粮食库存，提出在三年之内解决“老库存”问题，但由于库存粮食品质较差，处理后亏损幅度较大，如果没有更多的资金支持，恐怕难以解决。他还指出，粮食企业原有的老挂账和老职工问题都比较严重，如果没有政策扶持，也无法令粮食企业真正走向市场。
这并不是杞人忧天。据记者了解，就是以上这个方案，到目前为止实际并没有完全落实。由于县市强调财政困难，为了推动改革试点，其实是省财政全额拨付了2002年两县市的农民补贴资金。不过，省有关部门表示必须执行原方案，坚持让县市财政部门“打了欠条”。
资金缺口谁填？
安徽省要增加粮食风险基金投入，省财政拿不出这笔钱，只能向中央财政借款，等老粮处理完毕，资金压力才会减轻
如此看来，若要在安徽全省推开直补改革，必定要产生巨大的资金缺口。
去年安徽省全省的粮食风险基金共17亿元，其中中央政府出资10亿元，省财政出资7亿元。“今年的粮食风险基金会异常紧张，而改革头几年所需资金肯定要远远超过17亿元。”安徽省财政厅经济建设处徐长卿对记者说。他表示，今年要增加粮食风险基金投入，省财政拿不出这笔钱，只能向中央财政借款，等老粮处理完毕，资金压力才会减轻。
安徽省今年5月底出台了新一轮直补试点方案。为应付即将到来的资金压力，该方案在去年试点的基础上作出了明显的调整。以往粮食风险基金采取包干方式，具体由省财政根据各县市库存老粮的数量分配到各个市县。由于各地处理老粮力度不一，这笔钱在部分市县有所节余，而在另一些市县却又存在缺口。考虑到这种情况，安徽省今年在方案中取消了粮食风险基金包干政策，将这笔钱全部上收省财政，由省财政统筹安排使用。据记者了解，安徽省财政今年将根据各地往年的平均定购粮收购数量决定当地的补贴额，此外根据实际需要确定“老粮”补贴。
这其实是个拆东墙补西墙的办法。安徽省此举无疑需要承担一定的压力。记者在安徽采访时，便听到部分县市抱怨“吃亏了”。
此外，根据安徽省今年的方案，从5月31日起，国有粮食购销企业按定购价和保护价收购的老粮食库存，经审计确认后，锁定库存数量和成本，并按计划销售和处理，力争在两年到三年之内将老库存粮食基本销售和处理完。
对销售或处理老库存粮食发生价差亏损占用的农发行贷款，先实行挂账，挂账利息用粮食风险基金支付。而对由于差价亏损的挂账本金，方案只规定“按国家有关政策处理”，其实也没有给出十分明确的解决方案。
改革的拮据和拮据的改革
粮食风险基金支付现有挂账利息和库存粮食费用尚且捉襟见肘，哪有余钱再补给农民？一旦在全国主产区全面实行直补，资金缺口还要远远大于目前安徽的数字
在采访中，无论是市、县、省，还是中央财政部门，只要问及还在不断形成的老粮和挂账，有关人士都会不约而同地提到这样一句话——“不堪重负”。
就全国而言，每年的粮食风险基金总量已由最初的70多亿元增加为目前的302亿元，其中有173亿元由中央财政出资。事实上，恰如我国为数不少的其他改革一样，正在以往政策对于各级财政承受极限的一次次考验当中，为了摆脱“财政包袱”，才酝酿出此番改革的契机。
在1998年之后的几年当中，全国粮食企业如雪球般迅速滚出了1000多亿元的亏损挂账。此外，还有1998年以前形成的2000多亿元亏损挂账。作为一个农业大省，安徽省、市、县的有关部门都不讳言当地“吃饭财政”的现状。因此，偌大个包袱，实在是“再也背不动了”。其他地区也莫不如此。以吉林为例，全省粮食风险基金已达38亿元，其中中央财政承担20多亿元。不改革，这个数字还要增加，至今吉林为此已连续两年向中央借款。
几乎所有有关学者都指出，解决“三老问题”是粮食市场化的前提，否则就无法成功地完成这项市场化改革。
但是，解决“三老问题”，谈何容易。国务院发展研究中心农村部部长韩俊因而指出，在消化“三老”的同时还要补贴农民，势必大大增加财政压力。他分析，这样很有可能导致对农民的补贴不足，农民实际获益到底多大，关键看财政部门能拿出多少资金。
财政部不久前在一份向国务院总理详细阐释其改革思路的文件当中这样写道：“粮食市场化改革成败的关键在于农民的利益是否保护住了。”然而此番改革究竟如何在财政减负和保护农民这两个政策目标之间取得平衡？
对此，财政部官员反复强调，改革的一个重要前提是不能减少给予农民的粮食补贴，要考虑如何使资金得到有效的利用，如何不浪费财政资金。“不能因为财政要‘甩包袱’，原来要补给农民的钱就不补了。”
然而，在财政约束和市场变化下，我国近几年来保护价粮食的收购门槛不断提高。部分粮食的保护价有所下调，保护价粮食的质量标准更加严格，一些产品相继退出保护价。目前实行保护价的粮食主要也不过是长江中下游地区的中晚稻谷、东北地区的优质稻谷、黄淮海地区的小麦，东北地区和内蒙古东部的玉米。实际上，农民所能得到的保护已经十分有限。
即便如此，在财政减负和保护农民这两个政策目标之间仍难以平衡。有专家分析，直补农民是此轮改革的关键性措施，粮食风险基金支付现有挂账利息和库存粮食费用尚且捉襟见肘，又哪里有钱再补给农民？一旦在全国主产区全面实行直补，资金缺口还要远远大于目前安徽的数字。
中国农科院农经所研究员黄季火昆认为，改革的过程中还要防止保护价消失后，农民的收入受到过大的冲击，一旦农民受到损失，改革又有可能倒退。
根据财政部的初步设想，应合理确定对农民直接补贴的资金额度，现阶段，粮食主产省（区）对农民直接补贴的资金原则上占本省粮食风险基金总额的一半。其余部分用于处理遗留问题。
按此规模，预计在改革的起步阶段，由于同时给予补贴农民和处理老粮、老账，主产省将出现大量资金缺口。问题接踵而至。有的省份于是认为，不应在粮食风险基金当中抽资进行直补，而应该由中央财政另外筹措补贴资金。据财政部有关人士透露，有的主产大省对改革抱抵触情绪，借此向财政部“狮子大开口”。
财政部的态度则十分坚决。根据其设想，对粮食风险基金不足的一些省区，中央财政给予适当支持。
但中央财政的借款是有前提的：省级人民政府必须向财政部作出书面承诺，同意加大国有粮食购销企业的改革力度，在二至三年内解决好库存销售、富余人员分流、机制转换等问题，使粮食风险基金收支实现良性循环。其他省、自治区、直辖市对农民直接补贴资金从粮食风险基金中安排，金额不足的，由省级人民政府自行解决。
此外，财政部有关人士指出，为保护国家和农民的利益，改革必须分步实施，先易后难，区域推进。如果改革一步到位，各省都想尽快甩掉包袱，大量抛售老粮，势必导致挂账增加，新粮价跌，体制可能反弹。
根据测算，老粮和老人问题可在两到三年内处理完，而老账，也许要十年左右才能够处理完。然而，一切只是计划，未来的改革仍存在大量未知数。但财政部经济建设司司长虞列贵对记者表达了信心：“只要粮改建立了新机制，至少就有希望了。”
可以自由处理自己生产的粮食，同时还能直接领到国家发的补贴——这正是自去年4月以来正在扩大的安徽直补改革试点的核心内容
“发钱了，领钱去！”
8月23日，安徽省怀远县朱町乡的村民们奔走相告，政府的征税大厅里人头攒动，气氛热烈。不过此番热闹却不是交钱纳税。这些天，各乡的村民以村为单位，各自携带“三证”（农业税完税证、身份证、粮食补贴通知书），前来排队等候领取政府早已宣传多时的“粮食补贴”。
当地一位农民告诉记者，全乡一共9000多户，人均可领到补贴20来元，亩均也有10元左右，一般每户可领百十来元。
此时，距离秋收卖粮还有一个多月，田间地头片片碧绿金黄，正是水稻渐次吐穗扬花的时节。“水稻长势不错，今年无论把粮卖给谁，都能拿到国家补贴。”朱町乡财政所赵所长对记者说。
可以自由处置自己生产的粮食，同时还能直接领到国家发的补贴——这正是自去年4月以来安徽直补改革试点的核心内容。
多年来，国家在市场价较低时以高于市场价的保护价向农民敞开收购粮食，保护价与市场价的差价作为给予农民的政策性补贴。过去，这个补贴由国有粮食企业在粮食收购过程中间接给予农民。而今，粮价随行就市，国有粮食部门不再“一家独大”，农民不必非要把粮卖给粮食部门，财政部门则将补贴直接发放给农民。
在调整粮食补贴方式的同时，放开粮食的收购价格和购销市场——从理论上讲，如此便可为粮食购销的“市场化”铺平道路。
此项改革的局部试点在一年前业已展开。2001年，国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，也就是著名的28号文。这份长达九页纸的文件不仅提出“放开销区”，在粮食主销区实行购销市场化，还首次提出要在实行农村税费改革的地区，选择一两个县（市）进行将补贴直接补给农民的试点，并认真总结试点经验。
2002年4月，安徽发文落实国务院28号文，提出从2002年度起，在滁州下辖的天长市、来安县进行改革试点，实行放开粮食市场，将粮食风险基金直接补贴给农民。当年9月，这两个试点地区开始实施直补改革并取得初步成功。
两县市的局部试点之后，安徽省委省政府决定，自今年6月1日起，作为粮食主产区的安徽在全省范围内扩大试点。目前，安徽各市、县的具体实施方案正在省里陆续报批。8月中旬以来，省财政向方案已经获得批准的县市先后划拨第一批发放的粮食补贴，怀远县即在此之列。
对于安徽的改革，最高决策层高度关注。记者了解到，就在6月初，国务院有关领导要求财政部尽快拿出结合农村税费改革推行直补农民的粮改可操作方案。目前，财政部的粮改方案已经上报。如获批准，粮食直补改革今年有望在多个粮食主产省全面推开，并在三年内扩大到全国范围。
根据设想，全国粮食主产区将拿出粮食风险基金的一半直接补贴农民，约相当于每年农业税降低了三个百分点。此举不但使农民直接获益，也意味着我国粮食流通体制改革又向市场化的目标大大迈进。
然而，全国性改革和局部试点毕竟不同。在以往多年来粮食流通体制市场化改革的进程中，由于政策目标在保护农民与维护粮食安全等多重利益之间反复徘徊，加之国有粮食企业的体制沉疴，形成了巨大的历史包袱，其中包括多年积累的3000多亿元的购粮款银行挂账，主产省的3000多亿斤库存老粮和主产省粮食购销企业的62万富余人员。
老账、老粮、老人，合称为“三老问题”。老账，每年要吞噬巨额利息；老粮，一旦处理，潜亏将变成明亏，若不予处理，占用大量管理费用不说，最终只能腐烂变质一钱不值；老人，若一起推向社会又将造成极大的社会压力。
“三老问题”无法回避。能否在背负沉重历史包袱的同时完成所费不菲的“直补”转变，在走向市场化的同时真正保护农民的利益，是此项正在推向全国的改革的最大的悬念。
被逼出来的改革
对于以往封闭性的粮食流通体制造成的政策性亏损，政府只得从粮食风险基金中给予粮食企业巨额补贴。长此以往，恶性循环，财政不堪重负
正在安徽全省推开的直补改革，脱胎于滁州下辖的来安和天长两地的试点经验。
滁州与江苏接壤，盛产稻谷和小麦，是远近闻名的鱼米之乡。每年安徽全省生产的商品粮当中，有四分之一就来自滁州。然而，仓廪殷实不仅没有给百姓带来富裕，反而令财政背上极为沉重的债务。新一轮粮改直补试点选择此地，无论对于安徽还是全国，均极具代表性。
自1998年5月以来，滁州市国有粮食企业严格执行国务院有关粮食政策，以保护价敞开收购农民交售的粮食，然后顺价销售。一般每年稻谷收购量占总产量的一半甚至更多。据了解，当地农民生产的粮食除自食以外，基本上由国有粮食企业收购。
近几年，滁州的粮食保护价一般每斤高于市场价5分钱。按照这个比例，每收购100万吨粮食，农民可获得补贴上亿元。但是，据安徽省财政厅有关人士介绍，在安徽省平均每年支付给粮食企业40亿元左右的补贴资金中，农民真正得到的仅为十分之一。
知情人告诉记者，这部分补贴主要是在中间环节大量流失。一个普遍的例子是，由于保护价的存在，各地粮食企业往往内外勾结，以库容不够等各种借口和“办法”拒收、少收农民粮食，然后再通过“内线”将私人低价向农民收购的粮食以保护价倒卖给国家。
政策更难以控制的是，以保护价收进的粮食，由于其偏离持续低迷的市场价，顺价销售情况难如人意。除1999年和2000年销售情况还算不错，其余年份销售比例仅平均为56％到73％之间。记者跑遍滁州粮库，只见仓库中密密麻麻堆积了大量陈粮，最紧张时，还有相当多的粮食不得不露天堆放。据了解，滁州市2001年库存水平最高时曾经达到200多万吨，相当于两年的收购量。
由于销售不畅，用以收购粮食的大量农发行贷款也无法及时归还。企业负担贷款利息和仓储费用不说，且若粮食存放时间超过三年，就变成无法食用的陈化粮，一旦作陈化处理，损失更加严重。
长期以来，财政对农民补贴在流通环节，导致了粮食企业的依赖性，“收粮靠贷款、储存有补贴、亏损就挂账”，粮食企业连年亏损，叫苦不迭，财政则不堪重负。
国务院发展研究中心研究员于保平曾对滁州粮食部门做过深入调研。他指出，当地粮食企业的亏损额其实远高于农民因保护价而得到的好处。据滁州市有关方面提供的数据，滁州市国有粮食企业1997年出现亏损，1998年亏损比1997年增加一倍多，2001年的亏损相当于1997年的三倍，数额高达19亿元。
类似于滁州市的情况在全国是普遍现象。对于这种政策性亏损，政府只得从粮食风险基金当中给予粮食企业巨额补贴，如来安县每年获得的补贴额高达2000多万元。
粮食风险基金是中央与地方各级财政共同构建一笔常年稳定的资金，用于支付国家对粮食价格进行宏观调控的成本。然而，巨大的补贴仍不能扭转亏损的事实。随着时间推移，新的老粮和挂账还在政策的执行过程中不断形成。以来安县为例，1998年～2002年9月仍累计亏损超过1.2亿元。同样，天长市每年向粮食部门投入粮食风险基金6100万元，而粮食部门每年仍发生亏损5743万元，这还不包括库存中高价位粮食和陈化粮的潜在亏损。
以安徽全省来看，同一时期，在累计投入粮食风险基金达72亿元的情况下，仍累计发生粮食经营亏损29亿元，陈化粮差价亏损26亿元；按库存综合成本和市价测算，现有库存粮食潜在差价亏损达48亿元。
安徽省财政厅在一份报告上这样指出：“财政在粮食补贴上的沉重负担，严重影响到全省的经济建设健康发展，部分县(市、区)的正常运转也受到影响。”
而就全国而言，每年共支出粮食风险基金302亿元，此外还要新增100多亿元挂账和600多亿元的政策性亏损。农业部农村经济研究中心主任柯炳生指出，每年粮棉流通环节的补贴与农业税大抵相当。这是一个不能小视的数字。
“财政难受、粮食企业难受、农民也难受。”在采访中，记者不止一次听到这样的说法。
“绕过国有粮食企业，将补贴直接发放给农民，这个改革思路是被逼出来的！”采访中，一位农业问题专家直言不讳地对记者说。他认为，这样做，粮食企业就不会形成新的老粮挂账，既可为财政解除包袱，也有利于保护农民的利益，可谓一举两得。
细节中藏着奥秘
来安县一共10多万农户，平均每户大约只得到150元。虽然如此，毕竟是头一次从政府直接领到钱，农民们还算满意
2002年初，安徽省根据财政部的思路提出的在滁州进行直补改革试点的设想，得到国务院的批准。当年5月，安徽省制订了《安徽省粮食补贴方式改革试点实施方案》，随后改革在来安、天长两地推开。
具体而言，改革的主要内容就是所谓“两放开，一调整”。即在放开粮食收购价格，放开粮食收购市场的前提下，将国家按保护价敞开收购农民余粮而补到流通环节的粮食补贴，调整为补到生产环节，即直接补贴给农民，改“暗补”为“明补”，取消收购新粮的风险基金补贴。同时，按照“以销定贷、以效定贷”的原则，农发行提供收购贷款，资金实行封闭运行。
在具体操作上，首先要以当地以往享受保护价粮食品种的商品量为依据，确定接受补贴的范围。然后再确定试点县享受补贴的商品粮总量。根据方案，这一数字须根据近四年试点县的粮食保护价收购量为基础确定。
总量明确后，还要细分为每户农民所享受补贴的商品粮数量。天长市在核定各乡镇享受补贴的商品粮总量时，计税农田面积和计税常产因素各占50％，但在核定每户农民享受补贴商品粮数量时，仍以二轮土地承包面积为依据。来安县则以计税粮食常产作为对农民分配享受补贴商品粮数量的依据。
差价补贴标准的高低是影响到补贴额的另一个重要指标。保护价减去市场价，即为补贴差价。据记者了解，来安县以近四年全县保护价粮食平均收购量为基础，确定享受补贴的商品粮总量为1.6189亿公斤。保护价减去市场价为补贴差价，经安徽省确定差价为每公斤0.11元，这样全县由省财政获得的补贴总额是1780.79万元。
在农村税费改革中，来安县核定的全县计税粮食常产为3.4674亿公斤，商品粮率为45.5％。各乡、村、组、户分别按税费改革中确定的计税常产与全县统一的商品粮率之积，再乘以全县统一的补贴率（每公斤粮食给予农民的补贴为0.11元），就得到各自享受的补贴数额。
对农民来说，最激动人心的无非是“发钱”的环节。事关利益的最后兑现，“发钱”手续十分严密。县政府统一印制《粮食补贴分户清册》、《粮食补贴花名册》和《粮食补贴通知书》。各乡镇根据方案编制分户清册，张榜公布到村民组，接受群众监督，没有异议后在上报县财政局审批备案。乡财政所根据分户清册填制《粮食补贴通知书》和《粮食补贴花名册》。领取补贴时，由农户在《粮食补贴花名册》上签字盖章。
据来安县财政局一副局长向记者介绍，农民可以在征收农业税时，按粮食补贴数额抵交农业税税金及附加，超过部分可到乡(镇)财政所兑现现金。也可以征补两条线，农民在完成农业税及附加以后，凭税禁票和补贴凭证兑现现金。他介绍说，县财政在农发行设立了专户，对农民的直补资金实行专户管理，专款专用，保证兑现。根据规定，除农业税外，补贴资金不得抵交其他费用。而用于抵交农业税的补贴资金将直接划入国库，禁止挤占、截留和挪用。
来安县一共10多万农户，平均计算每户大约只得到150元。虽然如此，毕竟是头一次从政府直接领到钱，农民们还算满意。
当地粮商告诉记者，直补试点后，来安县2002年秋季粮食价格适中，市场比较平稳。普通杂交稻每斤四毛五，“丰两优”等优质稻价格每斤五毛，再加上补贴，综合粮价接近和超过保护价，农民明显得到了实惠。由于周边相邻地区仍实行保护价，还有粮商利用当地市场价与周边地区的差价牟利。
“两放开”之后，农民反映，国有粮食企业服务态度要比以前好得多。国有粮食企业收购量虽然大大减少，仍能占据当地粮食购销主要份额。从2002年1月1日起，安徽省实行粮食收购许可证管理，具体由粮食行政主管部门向私营和个体粮商核发粮食收购许可证后，再向工商部门申办营业执照等。这意味着私商粮贩从此便可名正言顺，但毕竟短时间内难成气候。
改革资金如此拼凑
局部试点之所以比较顺利，正是由于试点改革明确了对国有粮食购销企业老库存继续给予粮食风险基金补贴等，从而没有从根本上触动粮食企业的利益
回顾一年的试点，总体上是顺利的。经过多年的反复，改革的大方向已无异议，决定改革进程的最关键的环节是筹措资金。
直补资金的来源，主要是粮食风险基金。但是，在改革试点启动阶段，还有大量库存粮食有待处理，试点地区包干的粮食风险基金不仅要对老库存继续给予补贴，同时支付新老挂账利息，还要支付直补资金。如此一来，粮食风险基金捉襟见肘。
方案规定，对农民补贴资金暂时腾不出来，省里将给予适当补助。省里的补助采取随着老库存粮食的减少逐年递减的办法，即第一年按对农民每斤差价补贴标准补助80％，第二年补助60％，第三年补助30％。试点地区第一年自身承担对农民补贴资金如确有困难，省财政可给予借款帮助解决，今后由试点地区逐步归还。
根据安徽省批复的试点方案，来安和天长两县市分别确定1780万元和2215万元补贴资金，其来源由省财政和县财政在粮食风险基金中开支。三年之后，所有补贴资金通过两县市各自的粮食风险基金解决。
据记者从安徽省财政厅了解，实行直补后的三年中，试点县累计需要多投入粮食风险基金约6000万元。财政厅有关人士表示，根据方案及其配套措施，至少从此之后，对国有粮食购销企业新发生的亏损，试点地区的政府不再需要承担责任了，库存中高价位粮食和陈化粮的潜在亏损也可以就此锁定。三年后，粮食风险基金会有节余，可用于逐步消化历史挂账。
安徽省财政厅经济建设处徐文卿指出，安徽省的设想是通过这一“增量逐年递减，存量逐年调整”的办法，在三年后将用于流通领域的粮食风险基金完全转为用于生产领域，且只用于农民补贴，以达到“财政减负”的目的。
有专家指出，局部试点之所以比较顺利，正是由于试点改革明确了对国有粮食购销企业老库存继续给予粮食风险基金补贴，以及农发行继续做好国有粮食购销企业收购资金供应工作的两项配套政策，从而没有从根本上触动粮食企业的利益。
但是，“三老问题”毕竟横亘于前。一个十分关键的问题是，能否将库存老粮如期处理完毕，从而腾出资金进行直补并消化挂账。
农业部农村经济研究中心学者张照新认为，如果粮食企业的“老库存”不能按照计划处理，那么三年之后，财政将难以全部落实粮食补贴资金，改革也将难以为继。尽管两个试点县市都锁定了粮食库存，提出在三年之内解决“老库存”问题，但由于库存粮食品质较差，处理后亏损幅度较大，如果没有更多的资金支持，恐怕难以解决。他还指出，粮食企业原有的老挂账和老职工问题都比较严重，如果没有政策扶持，也无法令粮食企业真正走向市场。
这并不是杞人忧天。据记者了解，就是以上这个方案，到目前为止实际并没有完全落实。由于县市强调财政困难，为了推动改革试点，其实是省财政全额拨付了2002年两县市的农民补贴资金。不过，省有关部门表示必须执行原方案，坚持让县市财政部门“打了欠条”。
资金缺口谁填？
安徽省要增加粮食风险基金投入，省财政拿不出这笔钱，只能向中央财政借款，等老粮处理完毕，资金压力才会减轻
如此看来，若要在安徽全省推开直补改革，必定要产生巨大的资金缺口。
去年安徽省全省的粮食风险基金共17亿元，其中中央政府出资10亿元，省财政出资7亿元。“今年的粮食风险基金会异常紧张，而改革头几年所需资金肯定要远远超过17亿元。”安徽省财政厅经济建设处徐长卿对记者说。他表示，今年要增加粮食风险基金投入，省财政拿不出这笔钱，只能向中央财政借款，等老粮处理完毕，资金压力才会减轻。
安徽省今年5月底出台了新一轮直补试点方案。为应付即将到来的资金压力，该方案在去年试点的基础上作出了明显的调整。以往粮食风险基金采取包干方式，具体由省财政根据各县市库存老粮的数量分配到各个市县。由于各地处理老粮力度不一，这笔钱在部分市县有所节余，而在另一些市县却又存在缺口。考虑到这种情况，安徽省今年在方案中取消了粮食风险基金包干政策，将这笔钱全部上收省财政，由省财政统筹安排使用。据记者了解，安徽省财政今年将根据各地往年的平均定购粮收购数量决定当地的补贴额，此外根据实际需要确定“老粮”补贴。
这其实是个拆东墙补西墙的办法。安徽省此举无疑需要承担一定的压力。记者在安徽采访时，便听到部分县市抱怨“吃亏了”。
此外，根据安徽省今年的方案，从5月31日起，国有粮食购销企业按定购价和保护价收购的老粮食库存，经审计确认后，锁定库存数量和成本，并按计划销售和处理，力争在两年到三年之内将老库存粮食基本销售和处理完。
对销售或处理老库存粮食发生价差亏损占用的农发行贷款，先实行挂账，挂账利息用粮食风险基金支付。而对由于差价亏损的挂账本金，方案只规定“按国家有关政策处理”，其实也没有给出十分明确的解决方案。
改革的拮据和拮据的改革
粮食风险基金支付现有挂账利息和库存粮食费用尚且捉襟见肘，哪有余钱再补给农民？一旦在全国主产区全面实行直补，资金缺口还要远远大于目前安徽的数字
在采访中，无论是市、县、省，还是中央财政部门，只要问及还在不断形成的老粮和挂账，有关人士都会不约而同地提到这样一句话——“不堪重负”。
就全国而言，每年的粮食风险基金总量已由最初的70多亿元增加为目前的302亿元，其中有173亿元由中央财政出资。事实上，恰如我国为数不少的其他改革一样，正在以往政策对于各级财政承受极限的一次次考验当中，为了摆脱“财政包袱”，才酝酿出此番改革的契机。
在1998年之后的几年当中，全国粮食企业如雪球般迅速滚出了1000多亿元的亏损挂账。此外，还有1998年以前形成的2000多亿元亏损挂账。作为一个农业大省，安徽省、市、县的有关部门都不讳言当地“吃饭财政”的现状。因此，偌大个包袱，实在是“再也背不动了”。其他地区也莫不如此。以吉林为例，全省粮食风险基金已达38亿元，其中中央财政承担20多亿元。不改革，这个数字还要增加，至今吉林为此已连续两年向中央借款。
几乎所有有关学者都指出，解决“三老问题”是粮食市场化的前提，否则就无法成功地完成这项市场化改革。
但是，解决“三老问题”，谈何容易。国务院发展研究中心农村部部长韩俊因而指出，在消化“三老”的同时还要补贴农民，势必大大增加财政压力。他分析，这样很有可能导致对农民的补贴不足，农民实际获益到底多大，关键看财政部门能拿出多少资金。
财政部不久前在一份向国务院总理详细阐释其改革思路的文件当中这样写道：“粮食市场化改革成败的关键在于农民的利益是否保护住了。”然而此番改革究竟如何在财政减负和保护农民这两个政策目标之间取得平衡？
对此，财政部官员反复强调，改革的一个重要前提是不能减少给予农民的粮食补贴，要考虑如何使资金得到有效的利用，如何不浪费财政资金。“不能因为财政要‘甩包袱’，原来要补给农民的钱就不补了。”
然而，在财政约束和市场变化下，我国近几年来保护价粮食的收购门槛不断提高。部分粮食的保护价有所下调，保护价粮食的质量标准更加严格，一些产品相继退出保护价。目前实行保护价的粮食主要也不过是长江中下游地区的中晚稻谷、东北地区的优质稻谷、黄淮海地区的小麦，东北地区和内蒙古东部的玉米。实际上，农民所能得到的保护已经十分有限。
即便如此，在财政减负和保护农民这两个政策目标之间仍难以平衡。有专家分析，直补农民是此轮改革的关键性措施，粮食风险基金支付现有挂账利息和库存粮食费用尚且捉襟见肘，又哪里有钱再补给农民？一旦在全国主产区全面实行直补，资金缺口还要远远大于目前安徽的数字。
中国农科院农经所研究员黄季火昆认为，改革的过程中还要防止保护价消失后，农民的收入受到过大的冲击，一旦农民受到损失，改革又有可能倒退。
根据财政部的初步设想，应合理确定对农民直接补贴的资金额度，现阶段，粮食主产省（区）对农民直接补贴的资金原则上占本省粮食风险基金总额的一半。其余部分用于处理遗留问题。
按此规模，预计在改革的起步阶段，由于同时给予补贴农民和处理老粮、老账，主产省将出现大量资金缺口。问题接踵而至。有的省份于是认为，不应在粮食风险基金当中抽资进行直补，而应该由中央财政另外筹措补贴资金。据财政部有关人士透露，有的主产大省对改革抱抵触情绪，借此向财政部“狮子大开口”。
财政部的态度则十分坚决。根据其设想，对粮食风险基金不足的一些省区，中央财政给予适当支持。
但中央财政的借款是有前提的：省级人民政府必须向财政部作出书面承诺，同意加大国有粮食购销企业的改革力度，在二至三年内解决好库存销售、富余人员分流、机制转换等问题，使粮食风险基金收支实现良性循环。其他省、自治区、直辖市对农民直接补贴资金从粮食风险基金中安排，金额不足的，由省级人民政府自行解决。
此外，财政部有关人士指出，为保护国家和农民的利益，改革必须分步实施，先易后难，区域推进。如果改革一步到位，各省都想尽快甩掉包袱，大量抛售老粮，势必导致挂账增加，新粮价跌，体制可能反弹。
根据测算，老粮和老人问题可在两到三年内处理完，而老账，也许要十年左右才能够处理完。然而，一切只是计划，未来的改革仍存在大量未知数。但财政部经济建设司司长虞列贵对记者表达了信心：“只要粮改建立了新机制，至少就有希望了。”