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[编者按]广播电视作为大众传媒，兼具政治和经济的双重属性。在新技术革命的大趋势面前，广播电视的体制创新与产业转型注定异常复杂，充满了尖锐的矛盾。但我们必须注意到，从传统广播电视的典型公共产品属性，到模拟有线电视的一定排他性，再到数字电视时代精确的排他性，从而使电视服务有可能成为私人消费品、使整个行业适合产业化发展。
在本期专栏中，苏俊斌先生从某市整体转换失利案例引申开来，精辟而深刻地论述了有线电视网络双重属性对其产业化发展设置的障碍与主要矛盾，并提出了解决建议。欢迎广大读者共同探讨，稿件请发bao_ran@ccw.com.cn。
笔者曾于2007年9月撰文谈到Z市有线电视整体转换的做法，即“让用户承担机顶盒成本模拟欠费和数字电视收视费一次缴付”，这个做法不符合广电总局提倡的“免费提供机顶盒”的整转方式而且在周边经济更发达地市暂不收费的情况下展开，其艰难程度可以想象。正当Z市整体转换步履艰难地推进时由于群众意见强烈市领导一声令下，停止分片区关闭模拟信号——场逆势而上艰苦推进的整体转换工作 即刻面临用户退还机顶盒的危机变局。
在全国283个地市中个别地区整体转换失败无须大惊小怪，然而Z市整体转换变局折射出来的则是广播电视网络本身固有的双重属性在面对新技术的机遇和挑战时所绕不开的困难与问题。
地方广电产业头顶“三重天”
本文所讨论的“地方”，乃相对中央而言，包括省、地／市、县等层次。就其政策许可的功能完备性来说，地方广电主要在于省市两级广播电视传媒。在沿袭至今的“条块结合、以块为主”的制度安排下，地方广电产业头上顶着“三重天”：第一重天，是最高行业管理机构国家广播电影电视总局；第二重天，是广播电视的服务对象，狭义上为广告客户和受众群体，广义则包括所有的公众；第三重天，是地方政府。
由于地方广播电视官员的人事任免权隶属地方政府，广电总局在行业管理和宏观指导上的作用始终不如其他垂直管理的行业系统。而在一些重视事业属性、轻视产业属性的地方，第二重天的影响力也常常被束之高阁。因此，对地方广电产业最直接的影响力来自地方政府。
王永庆(2007)提出，在非完全市场经济体制条件下，兼顾政治属性和经济属性，政府、电视媒体以及公众构成了所谓“中间模式”的相互关系。笔者改进了这种中间模式，对中央与地方政府进行了区分，用以说明三重主体影响下的地方广电产业。
如图1所示，地方广电产业直接面对的主体是地方政府和地方公众，而国家最高行业管理部门的影响则若隐若现。地方有线电视网络运营商作为地方广电产业的组成部分，其行为受到上述关系模型的制约。
在Z市整体转换的案例当中，广电总局建议免费提供机顶盒，而地方政府则给出了“机顶盒可以收费”的暂时宽松政策，以换取对有线电视基本收视维护费的长远限制。一些公众的不满情绪，又通过地方政府传递回地方广电部门，迫使Z市广电网络运营商暂时放弃推进整体转换的一些做法。上述关系格局之所以能影响当地整体转换行为，根本原因在于地方广电网络内在的双重属性。
地方广电网络的双重性
广播电视作为大众传媒，兼具政治和经济的双重属性。近年来．韩国和欧洲一些IPTV产业争论的案例，都反映出电视媒体双重属性在面对新技术革命时的复杂情况。而处在地方广电产业关系格局当中，有线电视网络的双重属性体现在以下几个方面。
1、网络互联的技术要求与区域分隔的管辖体制之间的矛盾。
在广播电视归属地方的制度下。广电网络从建设之初，就是小局域网络的观念。同一个城区可能出现数个归属不同地方行政管辖的网络，这些网络之间不仅彼此无法联通，而且在相邻和交叉的片区，会出现磨擦甚至冲突。有线电视网络分散割据的状况，在技术上缺乏全局性的长远规划，不能适应未来三网融合的发展趋势。有线电视网络在技术上要求统一，而在管理上却坚持割据一这种矛盾制约事业发展的一个典型例子，就是各地统一有线电视机顶盒标准的困难。
如果在全国范围内统一机顶盒标准，无论从软硬件的研发、生产再到升级、维护等环节都可以大幅度降低成本。但是由于各地广电部门的数字电视系统各不相同，因此对数字终端的技术要求也无法统一。造成这个问题的原因之一，是地方广电部门担心技术上的统一会导致其自主运营权的丧失，甚至担心区域网络被上级部门收并。
因此，一个经济上具有巨大利益的统一标准工作，在实践上首先遇到的障碍却不是技术困难而是管理体制。在有线电视网络领域，再次重演了20世纪初山西窄轨铁路的历史。虽然国家广电总局在2007年4月发布《有线数字电视系统用户接收解码器(机顶盒)技术要求和测量方法》，对单向传输标准清晰度数字电视机顶盒的入网基本技术要求．测量方法和功能检查方法进行了规定，但并没有涉及机顶盒中间件及高级应用和个性需求，没有从根本上解决单向传输的数字电视机顶盒标准问题，更不用说解决双向传输、高清晰度等即将面临的标准问题。
其实，在《“十一五”期间广播影视科技发展规划》中已清楚写明：“传统模拟技术体制所形成的专业、封闭、单向、单一的生产方式，与信息时代兼容、开放、共享、多样、对等、通用的内在要求产生了巨大的冲突，与国家、社会、人民在新时期对广播影视发展提出的新要求形成了很大反差，模拟技术体制已经成为制约我国广播影视发展的瓶颈”。
2、公共事业与市场竞争。
一般认为，有线电视网络具有自然垄断的属性，要建设多个相互竞争的网络对社会而言是资源浪费。为了保护公共利益，许多国家和地区都采取了管制政策，例如在美国，就经历过从特许经营权到基本服务费率管制的阶段。然而，历史证明这种管制并没达到预期效果，因为地方有线电视公司总有逃避的办法，而且管制也导致企业缺乏技术进步的动力。因此．许多国家和地区都放松或取消了有线电视行业管制，鼓励跨行业整合并购。
我国有线电视属于公共事业，既不允许其他对手参与竞争，也不鼓励其过度发展，对基本收视维护费进行听证就是典型例子。然而，保护和限制双面措施产生的结果，使得地方有线电视网络缺乏技术进步的动力，不仅不能刺激地方有线电视网络提高电视服务的质量，而且使其丧失把握机遇和面对竞争的能力。
3、无线电视与有线网络。
由于无线广播电视起步较早，而且承担着宣传舆论导向的意识形态功能，因而政治地位高于有线电视。这不仅表现在地方有线网络必须无条件传输当地电视台的节目，而且许多地方由于广电局长兼任无线电视台台长， 而出现无线电视台管有线网络的情况，这就有可能导致地方利益凌驾于国家利益之上的情况。
美国在1972年通过的“必须传输准则”(Must-carry rule)，规定地方有线网络必须传输当地电视台和公共电视台节目。该准则于1987年被美国联邦上诉法院判定违宪之后，有线电视网络被赋予更宽松的节目选择权。虽然1992年传播法案以及1996年电信法案，再次提出“必须传输准则”，然而并未改变这项管制政策一直以来受业界质疑和反对的状况。因为“必须传输当地电视节目”的要求，虽然主观上是为了保护当地广播电视业者的利益，但客观上却使其丧失改进节目的积极性，而且也降低了有线电视网络的频道资源利用率，其最终结果是公共福利的损失。
几点讨论
一般认为，传统广播电视具有非排他性和非竞争性等公共产品属性，有线电视相对增强了收看电视的排他性；而发展到数字电视，技术上已经能够实现更精确的排他性，从而使电视服务有可能成为私人消费品。这个时候，数字电视已经成为非常适合产业发展的服务。然而在有线电视数字化整体转换过程中遭遇困难与问题，实质上是在行业管理、地方政府和受众三重约束下产生的传统观念与新技术要求之间、政治属性与经济属性之间的错位和矛盾。
如何协调和解决这个矛盾，直接影响有线电视网络的可持续发展，笔者提出是否可以从以下两个方面展开深入探讨——
1、强化行业监管和网络控制。
目前地方广电部门混合产业属性和政治属性的现状，既不利于行业监管，也不利于产业发展。地方广播电视管理机关与地方电视台关系过于紧密，往往使行业监管无法真正落实一一违规广告屡禁不止就是典型例子。为此，国家应该成立从中央到地方垂直管理的内容监管部门和信号检测部门，专门审查把关广播电视节目内容和信号传输情况。从宣传和技术上确保公共渠道传播的内容符合社会公德和政治导向。与此同时，取消有线电视网络的行业准入壁垒，允许跨行业跨地区兼并，实现有线电视网络跨越地域的整合，最终形成若干个由国家控制或控股的、实力强大的全国性跨地域有线电视网络，以加强面向未来技术趋势的数字电视网络建设、运营和管理力度。
2、取消对地市电视台的保护，将其推向市场。
除了中央台和省台公共频道必须无条件完整传输之外，其他频道都要根据第三方的收视率调查数据，决定是否被允许进入有线电视网络。确保广播电视安全播出、建立广播电视安全保障体系是广电行业“十一五”时期的首要任务。事实证明，分散在各地的实力薄弱而且管理落后的地方电视台常常是安全播出的薄弱环节。将地方电视台推向市场，采取适者生存的选择机制淘汰弱者，既是提高和加强舆论宣传水平的要求，也是优化资源配置的有效措施。
简言之，就是实行监管权和经营权分置，国家强化内容监管，控制有线电视网络和地方转播发射机构，而将内容生产完全推向市场自由竞争。这样的话，地方广电产业将能够得到更具活力的发展。
在本期专栏中，苏俊斌先生从某市整体转换失利案例引申开来，精辟而深刻地论述了有线电视网络双重属性对其产业化发展设置的障碍与主要矛盾，并提出了解决建议。欢迎广大读者共同探讨，稿件请发bao_ran@ccw.com.cn。
笔者曾于2007年9月撰文谈到Z市有线电视整体转换的做法，即“让用户承担机顶盒成本模拟欠费和数字电视收视费一次缴付”，这个做法不符合广电总局提倡的“免费提供机顶盒”的整转方式而且在周边经济更发达地市暂不收费的情况下展开，其艰难程度可以想象。正当Z市整体转换步履艰难地推进时由于群众意见强烈市领导一声令下，停止分片区关闭模拟信号——场逆势而上艰苦推进的整体转换工作 即刻面临用户退还机顶盒的危机变局。
在全国283个地市中个别地区整体转换失败无须大惊小怪，然而Z市整体转换变局折射出来的则是广播电视网络本身固有的双重属性在面对新技术的机遇和挑战时所绕不开的困难与问题。
地方广电产业头顶“三重天”
本文所讨论的“地方”，乃相对中央而言，包括省、地／市、县等层次。就其政策许可的功能完备性来说，地方广电主要在于省市两级广播电视传媒。在沿袭至今的“条块结合、以块为主”的制度安排下，地方广电产业头上顶着“三重天”：第一重天，是最高行业管理机构国家广播电影电视总局；第二重天，是广播电视的服务对象，狭义上为广告客户和受众群体，广义则包括所有的公众；第三重天，是地方政府。
由于地方广播电视官员的人事任免权隶属地方政府，广电总局在行业管理和宏观指导上的作用始终不如其他垂直管理的行业系统。而在一些重视事业属性、轻视产业属性的地方，第二重天的影响力也常常被束之高阁。因此，对地方广电产业最直接的影响力来自地方政府。
王永庆(2007)提出，在非完全市场经济体制条件下，兼顾政治属性和经济属性，政府、电视媒体以及公众构成了所谓“中间模式”的相互关系。笔者改进了这种中间模式，对中央与地方政府进行了区分，用以说明三重主体影响下的地方广电产业。
如图1所示，地方广电产业直接面对的主体是地方政府和地方公众，而国家最高行业管理部门的影响则若隐若现。地方有线电视网络运营商作为地方广电产业的组成部分，其行为受到上述关系模型的制约。
在Z市整体转换的案例当中，广电总局建议免费提供机顶盒，而地方政府则给出了“机顶盒可以收费”的暂时宽松政策，以换取对有线电视基本收视维护费的长远限制。一些公众的不满情绪，又通过地方政府传递回地方广电部门，迫使Z市广电网络运营商暂时放弃推进整体转换的一些做法。上述关系格局之所以能影响当地整体转换行为，根本原因在于地方广电网络内在的双重属性。
地方广电网络的双重性
广播电视作为大众传媒，兼具政治和经济的双重属性。近年来．韩国和欧洲一些IPTV产业争论的案例，都反映出电视媒体双重属性在面对新技术革命时的复杂情况。而处在地方广电产业关系格局当中，有线电视网络的双重属性体现在以下几个方面。
1、网络互联的技术要求与区域分隔的管辖体制之间的矛盾。
在广播电视归属地方的制度下。广电网络从建设之初，就是小局域网络的观念。同一个城区可能出现数个归属不同地方行政管辖的网络，这些网络之间不仅彼此无法联通，而且在相邻和交叉的片区，会出现磨擦甚至冲突。有线电视网络分散割据的状况，在技术上缺乏全局性的长远规划，不能适应未来三网融合的发展趋势。有线电视网络在技术上要求统一，而在管理上却坚持割据一这种矛盾制约事业发展的一个典型例子，就是各地统一有线电视机顶盒标准的困难。
如果在全国范围内统一机顶盒标准，无论从软硬件的研发、生产再到升级、维护等环节都可以大幅度降低成本。但是由于各地广电部门的数字电视系统各不相同，因此对数字终端的技术要求也无法统一。造成这个问题的原因之一，是地方广电部门担心技术上的统一会导致其自主运营权的丧失，甚至担心区域网络被上级部门收并。
因此，一个经济上具有巨大利益的统一标准工作，在实践上首先遇到的障碍却不是技术困难而是管理体制。在有线电视网络领域，再次重演了20世纪初山西窄轨铁路的历史。虽然国家广电总局在2007年4月发布《有线数字电视系统用户接收解码器(机顶盒)技术要求和测量方法》，对单向传输标准清晰度数字电视机顶盒的入网基本技术要求．测量方法和功能检查方法进行了规定，但并没有涉及机顶盒中间件及高级应用和个性需求，没有从根本上解决单向传输的数字电视机顶盒标准问题，更不用说解决双向传输、高清晰度等即将面临的标准问题。
其实，在《“十一五”期间广播影视科技发展规划》中已清楚写明：“传统模拟技术体制所形成的专业、封闭、单向、单一的生产方式，与信息时代兼容、开放、共享、多样、对等、通用的内在要求产生了巨大的冲突，与国家、社会、人民在新时期对广播影视发展提出的新要求形成了很大反差，模拟技术体制已经成为制约我国广播影视发展的瓶颈”。
2、公共事业与市场竞争。
一般认为，有线电视网络具有自然垄断的属性，要建设多个相互竞争的网络对社会而言是资源浪费。为了保护公共利益，许多国家和地区都采取了管制政策，例如在美国，就经历过从特许经营权到基本服务费率管制的阶段。然而，历史证明这种管制并没达到预期效果，因为地方有线电视公司总有逃避的办法，而且管制也导致企业缺乏技术进步的动力。因此．许多国家和地区都放松或取消了有线电视行业管制，鼓励跨行业整合并购。
我国有线电视属于公共事业，既不允许其他对手参与竞争，也不鼓励其过度发展，对基本收视维护费进行听证就是典型例子。然而，保护和限制双面措施产生的结果，使得地方有线电视网络缺乏技术进步的动力，不仅不能刺激地方有线电视网络提高电视服务的质量，而且使其丧失把握机遇和面对竞争的能力。
3、无线电视与有线网络。
由于无线广播电视起步较早，而且承担着宣传舆论导向的意识形态功能，因而政治地位高于有线电视。这不仅表现在地方有线网络必须无条件传输当地电视台的节目，而且许多地方由于广电局长兼任无线电视台台长， 而出现无线电视台管有线网络的情况，这就有可能导致地方利益凌驾于国家利益之上的情况。
美国在1972年通过的“必须传输准则”(Must-carry rule)，规定地方有线网络必须传输当地电视台和公共电视台节目。该准则于1987年被美国联邦上诉法院判定违宪之后，有线电视网络被赋予更宽松的节目选择权。虽然1992年传播法案以及1996年电信法案，再次提出“必须传输准则”，然而并未改变这项管制政策一直以来受业界质疑和反对的状况。因为“必须传输当地电视节目”的要求，虽然主观上是为了保护当地广播电视业者的利益，但客观上却使其丧失改进节目的积极性，而且也降低了有线电视网络的频道资源利用率，其最终结果是公共福利的损失。
几点讨论
一般认为，传统广播电视具有非排他性和非竞争性等公共产品属性，有线电视相对增强了收看电视的排他性；而发展到数字电视，技术上已经能够实现更精确的排他性，从而使电视服务有可能成为私人消费品。这个时候，数字电视已经成为非常适合产业发展的服务。然而在有线电视数字化整体转换过程中遭遇困难与问题，实质上是在行业管理、地方政府和受众三重约束下产生的传统观念与新技术要求之间、政治属性与经济属性之间的错位和矛盾。
如何协调和解决这个矛盾，直接影响有线电视网络的可持续发展，笔者提出是否可以从以下两个方面展开深入探讨——
1、强化行业监管和网络控制。
目前地方广电部门混合产业属性和政治属性的现状，既不利于行业监管，也不利于产业发展。地方广播电视管理机关与地方电视台关系过于紧密，往往使行业监管无法真正落实一一违规广告屡禁不止就是典型例子。为此，国家应该成立从中央到地方垂直管理的内容监管部门和信号检测部门，专门审查把关广播电视节目内容和信号传输情况。从宣传和技术上确保公共渠道传播的内容符合社会公德和政治导向。与此同时，取消有线电视网络的行业准入壁垒，允许跨行业跨地区兼并，实现有线电视网络跨越地域的整合，最终形成若干个由国家控制或控股的、实力强大的全国性跨地域有线电视网络，以加强面向未来技术趋势的数字电视网络建设、运营和管理力度。
2、取消对地市电视台的保护，将其推向市场。
除了中央台和省台公共频道必须无条件完整传输之外，其他频道都要根据第三方的收视率调查数据，决定是否被允许进入有线电视网络。确保广播电视安全播出、建立广播电视安全保障体系是广电行业“十一五”时期的首要任务。事实证明，分散在各地的实力薄弱而且管理落后的地方电视台常常是安全播出的薄弱环节。将地方电视台推向市场，采取适者生存的选择机制淘汰弱者，既是提高和加强舆论宣传水平的要求，也是优化资源配置的有效措施。
简言之，就是实行监管权和经营权分置，国家强化内容监管，控制有线电视网络和地方转播发射机构，而将内容生产完全推向市场自由竞争。这样的话，地方广电产业将能够得到更具活力的发展。