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【摘要】在区域经济一体化发展的过程中，不可避免地会产生地方立法冲突，探寻省际立法合作模式成为区域发展的必然要求。就我国现行宪法和立法法而言，已存在的省际联合立法、行政协议等方式均缺乏合法依据。文章指出，作为间接解决法律冲突的示范法应当是一种比较合适的模式。
【关键词】中原经济区 省际立法合作 示范法
国家发改委2012年11月17日正式发布了《中原经济区规划》，这是继国家2011年9月出台《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》后，推进中原经济区建设的又一重大举措。根据该规划，中原经济区包括了“河南省全境，河北省邢台市、邯郸市，山西省长治市、晋城市、运城市，安徽省宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，山东省聊城市、菏泽市和泰安市东平县。”中原经济区已经成为全国重点开发区域。
同一个经济区域内的经济活动往往具有相同的性质，经济发展的基础和条件具有统一性，同一区域追求共同的经济目标，共同享受国家赋予的特殊优惠政策，而且还会面临相同的发展障碍或问题等。同一个经济区域的发展需要多方面的一体化，一体化的趋势要求地方政府间相互配合与协调，消除地方壁垒，建立一体化空间，而建立一体空间的关键在于立法。我国地方立法权是以行政区划为标准，各省、自治区、直辖市及国务院批准的较大市的人民代表大会、人民政府具有制定地方性法规和地方规章的权力。所以地方立法冲突的范围主要在于省际立法之间。中原经济区内部包括了九个地方立法主体。这种按行政区划分块的地方立法体制，与一体化的经济区域并不重合，这种“地方化”的立法对中原经济区的一体化发展具有不利影响。所以地方立法合作研究是我国当今区域经济一体化发展的必然要求，也是一国立法制度自身发展的要求。
在中原经济区成立之前已经存在的有“长三角”、“东三省”、“泛珠三角”和“京津冀”等经济区域。各区域在经济一体化发展的过程中已经暴露出很多问题。作为刚刚起步的中原经济区，在区域经济一体化发展的进程中为了避免出现以往经济区域内因不同地方法律冲突而导致的众多问题，研究省际立法合作非常必要。综合各区域内部立法合作模式，主要有两种：紧密型和松散型。紧密型包括了省际联合立法和签订行政协议，松散型是指各自立法，仅在省际之间建立立法信息平台、交流研讨机制、交叉备案制度等。显然，松散型地方立法合作模式对于区域经济一体化的发展是必要的，但同时又是远远不够的。在此，我们主要探讨紧密型省际立法合作模式。
省际联合立法
我国《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”但没有规定省级人大或政府可以联合立法。
《立法法》中有关于部门规章的联合立法规定仅体现在第七十二条中“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”但该法没有涉及地方联合立法的问题，没有明确相邻省份可以就共同立法事项进行联合立法的权力。所以省际之间要联合立法，其立法的主体、立法原则、立法权限、立法程序及所制定的法律效力就目前国家立法来看均没有法律依据。随着区域经济一体化发展的进程，这已不符合实际的需要。省际联合立法的成就依赖于国家立法回应。所以《东北三省政府立法协作框架协议》规定的省际联合立法模式及有关学者倡导制定中原经济区“区域共同章程”①的做法，笔者认为就现在而言是缺乏法律依据的。
行政协议
行政协议尽管在实践中已被大量采用，但在理论上还没有形成统一的定论。区域合作协议是指在区域经济形成、发展的过程中，为促进本区域经济社会的共同发展，各地方政府及其职能部门在其职权范围内，就其在特定领域履行行政管理职能时进行合作所达成的各种协议。②有学者认为，在我国目前尚没有规范地方立法合作的法律框架，“多区域、多主体的法制建设和法律实施活动欲实现共同目标，就只能靠协调，建立行政契约制度和磋商沟通机制是必然选择。”③
实践中，行政协议的确已经成为区域合作的重要协调机制。行政协议的具体表现为宣言、协定、协议、意向书、纲要、备忘录、共识等形式。在实践中其法律性质是模糊不清的，既不同于私人之间订立的私法契约，又不同于行政机关与相对人之间订立的外部行政合同。行政协议虽然不是行政规章等行政立法行为，但是具有立法的某种属性，是一种准立法行为。因为，区域合作协议的适用对象不仅包括协议双方，还包括与协议相关的行政相对人，协议的实现也不是表现为一次性地适用于某一特定对象，而是反复适用于某一类对象。行政协议既具有准立法性，就需要宪法和法律对其合法性基础、法律效力及争端解决机制进行明确规定。除此外，行政协议在实践中还存在着内容过于原则性、意向性和宣言性，缺乏明晰的权利义务规定，执行方式基本是采取联系会议和沟通联络这样的松散模式，缺乏执行力等问题。
示范法
示范法是国际私法中的一个概念，用来作为调整法律冲突的一种途径。采用示范法协调地方立法，应属于半松紧性立法合作模式。目前，实践中适用的不多。示范法最早是美国等国家国内私法统一化的重要方法，在美国《布莱克法律词典》中示范法被解释为：“是由美国统一州法全国委员会制定的法案，推荐给各州作为立法时的指南，由其借鉴或采纳。”所以，示范法不当然地具有法律效力，而是只有各州通过自己的立法程序采纳后才在该州产生相应的法律效力。
所以，笔者认为，就我国目前的立法框架而言，在地方政府既没有联合立法的合法依据，也没有签订政府协议的合法依据的状态下，采用示范法来解决同一经济区域内不同省际之间法律冲突，协调省际之间立法合作是比较可行的。 示范法的立法主体。借鉴国际做法，示范法的立法机构可以是民间的，也可以是政府间的。民间的包括法学会、法官学会、律师学会等，政府间的可以由地方负责人、职能部门的负责人及工作人员等组成。在中原经济区内可以联合设立中原经济区法学会、中原经济区律师协会、中原经济区省际立法合作委员会等。这些机构不仅可以进行示范法的立法研究，还可以进行司法、行政执法等领域的交流、合作等活动。鉴于示范法的复杂性，笔者不建议由专家、学者个人来制定。
示范法的制定程序。示范法虽然不具有当然的法律效力，但其适用往往会超越一省的范围，作用关系到一个区域的经济一体化发展，其立法程序同样应当受到重视。首先由各地方政府对于区域内需要统一立法的项目、范围进行共同商讨、界定，再以某种形式交由各种示范法立法团体或机构予以承担。立法团体或机构要对立法内容进行全面、深入的调研，并在此基础上，组织开展草拟工作。草拟工作中可以分为若干问题小组，各个小组负责示范法的某个部分，然后再统一进行整合和修改，并在起草人员的全体会议上讨论、确定，随后向中原经济区内所有地方进行预公布。在广泛征求各方面意见的基础上再次修改、确定。最后，提交起草人员全体会议讨论通过，正式予以公布。
示范法的性质、效力及作用。示范法是由民间组织或地方政府间的联合机构来制定，因立法主体均不具有立法权力，所以其性质不是国家或地方的正式法律，当然也不具有法律效力。示范法是由学者、专家、政府官员组成的职业团体、学术团体或其他专门机构草拟的法律文本，用以推荐给各省份在立法时予以借鉴或采纳。示范法本身不具有拘束力，只有各省立法者通过本省的立法程序全部采纳或是部门采纳，才使其具有在该省内的法律效力。当然，省立法也可以不采纳。示范法的主要作用体现在不同法域之间的法律协调或统一化过程中，通过制定示范法，由各法域借鉴或采纳同样的法律文本的方式来逐渐地推动法律的统一化。
比较上述三种地方立法合作模式，联合立法及行政协议均需国家完善宪法、立法法给予合法的依据。就目前立法状态下，示范法应是最为合适的。但是，示范法较之联合立法、行政协议又具有立法程序繁琐、复杂，且统一化不够彻底的缺陷。比较联合立法与行政协议两种模式，联合立法具有法律效力高、比较正式的优势，但同时它又具有程序复杂、不够灵活的缺陷。所以每种合作立法方式需根据立法内容的重要性、紧迫性、特殊性而选择采用。但无论如何，区域经济一体化的发展促使地方立法合作已成必然，所以，笔者在此呼吁国家立法应尽快给予省际立法合作问题相应规定。
【作者单位：安阳师范学院；本文系2012年河南省政府决策研究招标课题“加强河南省和周边省份的立法合作研究”阶段性研究成果，项目编号：2012B011】
【注释】
①高军东：“法治视角下的中原经济区”，《法制与经济》，2011年第9期。
②喻少如：“域经济合作中的行政协议”，《求索》，2007年第10期。
③叶必丰：“长三角经济一体化背景下的法制协调”，《上海交通大学学报》（哲学社会版），2004年第6期。
责编/王坤娜
【关键词】中原经济区 省际立法合作 示范法
国家发改委2012年11月17日正式发布了《中原经济区规划》，这是继国家2011年9月出台《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》后，推进中原经济区建设的又一重大举措。根据该规划，中原经济区包括了“河南省全境，河北省邢台市、邯郸市，山西省长治市、晋城市、运城市，安徽省宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，山东省聊城市、菏泽市和泰安市东平县。”中原经济区已经成为全国重点开发区域。
同一个经济区域内的经济活动往往具有相同的性质，经济发展的基础和条件具有统一性，同一区域追求共同的经济目标，共同享受国家赋予的特殊优惠政策，而且还会面临相同的发展障碍或问题等。同一个经济区域的发展需要多方面的一体化，一体化的趋势要求地方政府间相互配合与协调，消除地方壁垒，建立一体化空间，而建立一体空间的关键在于立法。我国地方立法权是以行政区划为标准，各省、自治区、直辖市及国务院批准的较大市的人民代表大会、人民政府具有制定地方性法规和地方规章的权力。所以地方立法冲突的范围主要在于省际立法之间。中原经济区内部包括了九个地方立法主体。这种按行政区划分块的地方立法体制，与一体化的经济区域并不重合，这种“地方化”的立法对中原经济区的一体化发展具有不利影响。所以地方立法合作研究是我国当今区域经济一体化发展的必然要求，也是一国立法制度自身发展的要求。
在中原经济区成立之前已经存在的有“长三角”、“东三省”、“泛珠三角”和“京津冀”等经济区域。各区域在经济一体化发展的过程中已经暴露出很多问题。作为刚刚起步的中原经济区，在区域经济一体化发展的进程中为了避免出现以往经济区域内因不同地方法律冲突而导致的众多问题，研究省际立法合作非常必要。综合各区域内部立法合作模式，主要有两种：紧密型和松散型。紧密型包括了省际联合立法和签订行政协议，松散型是指各自立法，仅在省际之间建立立法信息平台、交流研讨机制、交叉备案制度等。显然，松散型地方立法合作模式对于区域经济一体化的发展是必要的，但同时又是远远不够的。在此，我们主要探讨紧密型省际立法合作模式。
省际联合立法
我国《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”但没有规定省级人大或政府可以联合立法。
《立法法》中有关于部门规章的联合立法规定仅体现在第七十二条中“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”但该法没有涉及地方联合立法的问题，没有明确相邻省份可以就共同立法事项进行联合立法的权力。所以省际之间要联合立法，其立法的主体、立法原则、立法权限、立法程序及所制定的法律效力就目前国家立法来看均没有法律依据。随着区域经济一体化发展的进程，这已不符合实际的需要。省际联合立法的成就依赖于国家立法回应。所以《东北三省政府立法协作框架协议》规定的省际联合立法模式及有关学者倡导制定中原经济区“区域共同章程”①的做法，笔者认为就现在而言是缺乏法律依据的。
行政协议
行政协议尽管在实践中已被大量采用，但在理论上还没有形成统一的定论。区域合作协议是指在区域经济形成、发展的过程中，为促进本区域经济社会的共同发展，各地方政府及其职能部门在其职权范围内，就其在特定领域履行行政管理职能时进行合作所达成的各种协议。②有学者认为，在我国目前尚没有规范地方立法合作的法律框架，“多区域、多主体的法制建设和法律实施活动欲实现共同目标，就只能靠协调，建立行政契约制度和磋商沟通机制是必然选择。”③
实践中，行政协议的确已经成为区域合作的重要协调机制。行政协议的具体表现为宣言、协定、协议、意向书、纲要、备忘录、共识等形式。在实践中其法律性质是模糊不清的，既不同于私人之间订立的私法契约，又不同于行政机关与相对人之间订立的外部行政合同。行政协议虽然不是行政规章等行政立法行为，但是具有立法的某种属性，是一种准立法行为。因为，区域合作协议的适用对象不仅包括协议双方，还包括与协议相关的行政相对人，协议的实现也不是表现为一次性地适用于某一特定对象，而是反复适用于某一类对象。行政协议既具有准立法性，就需要宪法和法律对其合法性基础、法律效力及争端解决机制进行明确规定。除此外，行政协议在实践中还存在着内容过于原则性、意向性和宣言性，缺乏明晰的权利义务规定，执行方式基本是采取联系会议和沟通联络这样的松散模式，缺乏执行力等问题。
示范法
示范法是国际私法中的一个概念，用来作为调整法律冲突的一种途径。采用示范法协调地方立法，应属于半松紧性立法合作模式。目前，实践中适用的不多。示范法最早是美国等国家国内私法统一化的重要方法，在美国《布莱克法律词典》中示范法被解释为：“是由美国统一州法全国委员会制定的法案，推荐给各州作为立法时的指南，由其借鉴或采纳。”所以，示范法不当然地具有法律效力，而是只有各州通过自己的立法程序采纳后才在该州产生相应的法律效力。
所以，笔者认为，就我国目前的立法框架而言，在地方政府既没有联合立法的合法依据，也没有签订政府协议的合法依据的状态下，采用示范法来解决同一经济区域内不同省际之间法律冲突，协调省际之间立法合作是比较可行的。 示范法的立法主体。借鉴国际做法，示范法的立法机构可以是民间的，也可以是政府间的。民间的包括法学会、法官学会、律师学会等，政府间的可以由地方负责人、职能部门的负责人及工作人员等组成。在中原经济区内可以联合设立中原经济区法学会、中原经济区律师协会、中原经济区省际立法合作委员会等。这些机构不仅可以进行示范法的立法研究，还可以进行司法、行政执法等领域的交流、合作等活动。鉴于示范法的复杂性，笔者不建议由专家、学者个人来制定。
示范法的制定程序。示范法虽然不具有当然的法律效力，但其适用往往会超越一省的范围，作用关系到一个区域的经济一体化发展，其立法程序同样应当受到重视。首先由各地方政府对于区域内需要统一立法的项目、范围进行共同商讨、界定，再以某种形式交由各种示范法立法团体或机构予以承担。立法团体或机构要对立法内容进行全面、深入的调研，并在此基础上，组织开展草拟工作。草拟工作中可以分为若干问题小组，各个小组负责示范法的某个部分，然后再统一进行整合和修改，并在起草人员的全体会议上讨论、确定，随后向中原经济区内所有地方进行预公布。在广泛征求各方面意见的基础上再次修改、确定。最后，提交起草人员全体会议讨论通过，正式予以公布。
示范法的性质、效力及作用。示范法是由民间组织或地方政府间的联合机构来制定，因立法主体均不具有立法权力，所以其性质不是国家或地方的正式法律，当然也不具有法律效力。示范法是由学者、专家、政府官员组成的职业团体、学术团体或其他专门机构草拟的法律文本，用以推荐给各省份在立法时予以借鉴或采纳。示范法本身不具有拘束力，只有各省立法者通过本省的立法程序全部采纳或是部门采纳，才使其具有在该省内的法律效力。当然，省立法也可以不采纳。示范法的主要作用体现在不同法域之间的法律协调或统一化过程中，通过制定示范法，由各法域借鉴或采纳同样的法律文本的方式来逐渐地推动法律的统一化。
比较上述三种地方立法合作模式，联合立法及行政协议均需国家完善宪法、立法法给予合法的依据。就目前立法状态下，示范法应是最为合适的。但是，示范法较之联合立法、行政协议又具有立法程序繁琐、复杂，且统一化不够彻底的缺陷。比较联合立法与行政协议两种模式，联合立法具有法律效力高、比较正式的优势，但同时它又具有程序复杂、不够灵活的缺陷。所以每种合作立法方式需根据立法内容的重要性、紧迫性、特殊性而选择采用。但无论如何，区域经济一体化的发展促使地方立法合作已成必然，所以，笔者在此呼吁国家立法应尽快给予省际立法合作问题相应规定。
【作者单位：安阳师范学院；本文系2012年河南省政府决策研究招标课题“加强河南省和周边省份的立法合作研究”阶段性研究成果，项目编号：2012B011】
【注释】
①高军东：“法治视角下的中原经济区”，《法制与经济》，2011年第9期。
②喻少如：“域经济合作中的行政协议”，《求索》，2007年第10期。
③叶必丰：“长三角经济一体化背景下的法制协调”，《上海交通大学学报》（哲学社会版），2004年第6期。
责编/王坤娜