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“小金库”是经济运行中的毒瘤，是滋生腐败、诱发犯罪的温床。因此，从中央到地方，各级组织三令五申，严禁设立。中纪委出台了《设立“小金库”和使用“小金库”款项适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，电力系统也多次组织专项清理，并做了刚性规定禁止设立“小金库”，成效比较明显，但在风险分析时，仍然将设立“小金库”和使用“小金库”款项列为“高风险点”，是依法制企的“出血点”。
电力企业的“小金库”问题若能得到比较彻底的治理，不仅能切断腐败的一个财源，抑制腐败的动机，更能确保依法治企能够扎扎实实推进、能够切实取得实效。因此，本文拟从“小金库”久治不绝的原因剖析、“小金库”的集中表现形式以及如何根据电力企业当前的实际情况，采取切实有效的措施预防和治理“小金库”等方面对电力企业“小金库”的预防和治理进行较为深入的探析。
一、“小金库”存在的原因
“小金库”问题之所以仍然是企业的“高风险点”，有以下原因：
（一）认识上存在偏差是导致“小金库”问题成为电力企业“高风险点”的“暖床”。
第一是个别领导干部不重视自身学习，政策水平和法律知识比较差，对政策、法规视而不见，对“小金库”危害的认识不到位。由于目前对领导干部的业绩考核和能力考察侧重在完成各项工作目标，特别体现在能够量化的经济指标方面，只要工作完成好就可受到领导重视或器重，个人廉政考察也仅停留在民主测评、干部职工座谈、民主生活会、领导干部述职述廉等公开形式。而“小金库”的设置并不是公开的，一般只有部门、单位少数个别人知道，因此，一些单位尤其是单位主要领导把“小金库”当成“小事”看待，主要错误观点有：一是“需要”论，开展工作要内外协调，离不开迎来送往、上下左右联系，而这些接待和联系费用很多无法从正常开支渠道解决，只能通过“小金库”来处理。二是“福利”论，认为要调动干部员工的积极性、赢得群众的拥护，只有通过设立“小金库”来解决，并觉得是为员工谋利益。三是“法不责众”论，认为设立“小金库”的单位不是少数，法不责众，存在观望、攀比情绪。四是“侥幸”论，认为“小金库”形式隐蔽难以被发现，其资金只要没有装入个人腰包，用于公务接待或给干部职工发福利，就不算大错误，即使被查出来问题也不大，因此思想上不够重视，行动上敷衍了事。
第二是部分关键岗位人员片面认为单位领导交办的事必须完成，对什么是应该做的，什么是不应该做的，不能正确判断，导致对领导盲目顺从、是非不分；部分财务人员未能认真履行“一岗双责”，对有悖法律法规、制度要求的命令不能坚持原则，不能坚决抵制；少数财务人员存在侥幸心理，认为账务处理已十分严密，相关手续也比较完备，只要不说就发现不了。
第三是员工普遍认为发钱的领导是好领导，不发钱的领导就不好，发钱越多领导的水平越高，哪怕领导利用违法违纪途径来发钱也好，反正就算出了事情也和他们没什么关系。
二、内部管理机制不健全是导致“小金库”问题成为电力企业“高风险点”的“通道”。
随着企业改革的深化，现有管理制度已跟不上企业发展的要求，但没有及时修订，致使管理上出现了真空。
一是工程管理把关不严。电力投资和交通建设类似，规模大，资金投入多，项目管理部门对项目审查存在随意性，大量依靠基层单位上报资料结合经验审查项目。工程竣工验收把关不严，未认真对项目实施的真实情况进行核实和掌握，造成虚大、虚列项目的情况。
二是财务审核把关不严，没有对原始凭证的合法合规性、真实性、逻辑性进行审核，对专项成本没有按要求建立明细台帐，且入账附件资料缺乏，有的没有概预算书、工程结算书、项目竣工验收报告、财务决算书等。
三是资金管理制度不严，没有严格按施工进度拨付施工费，对容易造成资金走路及滋生“小金库”且监管难度大的外部劳务费、青苗赔偿费的管理不完善，支出依据不充分。
四是废旧物资管理存在漏洞，大修、技改等产生的废旧物资没有进行监管，造成违规处置大修废旧物资和大量技改废旧物资流失。
（三）监督的实效性不高是导致“小金库”问题成为电力企业“高风险点”的“温室”。
一是对主要领导的监督软弱。对“一把手”同级监督管不了、群众监督管不着、上级监督“山高皇帝远”。虽然有二级纪委、纪检、审计等职能部门作为监督的资源，但部分业务部门只注重技术方面的监督，在廉政建设方面没有发挥事前预防和事中控制的作用，导致对重点岗位人员和重要环节监管不到位。部分员工对“一岗双责”的认识不到位，理解不深，监督没有全方位覆盖，个别员工面对领导的违规违纪行为,由于怕失去领导的信任，既不抵制,又不及时向上级报告。
二是业务监督未充分发挥作用。业务部门重业务，轻监督，存在“只是做好本职工作”的错误思想，发现不了问题。
三是专业监督不力。纪检、审计等专业监督部门缺乏独立监督地位，对重点部位、关键环节监督不力，失之于空，不能及时有效发现问题。
二、治理“小金库”的主要对策
“小金库”具有隐蔽性、顽固性的特点，中央从1986年便开始清理和禁止私设“小金库”，但到目前仍屡禁不止。可见，铲除“小金库”是一个长期艰巨的过程。要想从根本上治理“小金库”，必须坚持标本兼治的方针，从认识上、机制上、管理上、监督和惩处上多管齐下，建立长效机制，常抓不懈。
（一）从思想认识入手，消除“小金库”滋生根源
思想认识问题是设立“小金库”的根源，思想认识不到位，“小金库”滋生的根源就始终无法清除。
一是加大教育力度。一方面要广泛运用各种平台宣传“小金库”的危害，通过编辑“廉政手机报”、电子杂志，网站建设等流动“廉政课堂”，拓展教育平台，扩大教育受众面，提升教育效果。另一方面要以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党性党风党纪教育读本》、《从政提醒—领导干部必修的25课》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》和《镜鉴》等为重点内容，分层次组织干部员工进行党纪廉规的学习教育。第三要建立廉规考试制度，利用反腐倡廉网络平台，组织党员干部、关键岗位人员参加反腐倡廉制度知识考试。第四认真抓好“五项谈话”制度（诫勉谈话、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话、领导干部任前谈话、提醒谈话和警示谈话），针对工作中发现的苗头性、倾向性问题，运用谈话机会进行思想交流，做到各类问题早发现、早提醒、早纠正，切实增强教育的针对性和实效性。第五是与检察机关联合教学，开展流动讲堂，广泛开展廉洁教育，让“风清气正、修德律己、干事干净、奉公敬业”的廉洁理念不断深入人心。
二是树立反腐倡廉工作与安全生产同等重要的观念。要认识到反腐倡廉违章不除，腐败终究会發生；管理制度隐患不除，腐败终究会发生。各业务部门要认识到反腐倡廉工作与业务工作的同等重要性，切实把“一岗双责”履行到位。
（二）从惩防体系建设入手，减少“小金库”设立途径
惩防体系的漏洞，使设立“小金库”的人员有机可趁，加强惩防体系建设，构建协同监督机制，按照用制度管权、管事、管人的要求，做到用制度建设推动工作，靠制度创新解决问题，以制度规范加强管理，可以有效堵塞漏洞，减少“小金库”设立途径。
一是针对财务管控的薄弱环节，完善《预算管理办法》、《备用金管理办法》、《资金结算管理细则》、《城市附加手续费管理办法》等各项内部控制制度；严肃财经纪律、强化财务管理，强化财务专业人员及相关人员对财务制度的培训，要求各级管理人员严格执行制度，切实提高制度的执行力；增设总稽核岗位，提高适时监控能力，通过财务信息化管理平台，积极开展在线适时稽核工作，密切关注各单位经济活动的异常，并结合现场稽核，及时发现问题，防范财务风险；按照“三集五大”的要求，优化机构，增强对经济业务的监控力度，减少会计核算主体，进一步加强控制；加强资金结算管理，严格按工程竣工决算管理办法进行决算管理，按现场工程实际完成情况进行决算；积极配合审计部门做好对项目的审计工作，通过对审计发现问题的分析整改，举一反三，提高主动管控的系统性和约束力。
二是針对工程管理存在的薄弱环节，完善生产大修项目管理办法、营销工程项目建设管理办法、工程竣工决算工作实施细则等业务管理制度；严格把控工程前期立项环节，杜绝虚列工程项目套取工程资金，加大对大修、技改、基建等全部工程类别项目执行“项目前期评估”审查工作；严格控制项目的过程管理，加强对大修、技改、基建等项目的管理力度，实行项目管理责任制，并按工程进度进行监理，经监理人员签字后按工程进度进行资金支付，严把项目资金入口关；对项目中产生的青苗赔偿费、协调费等，积极与政府相关部门沟通，通过政府相关结算中心进行支付，严把资金出口关。
三是针对物资管理的薄弱环节，加强需求预测和物资统计信息管理，提高物资集约化管理水平，严格执行统一的物资采购和设备分类标准体系，促进物资供应集中管控；严格按照ERP进行物资的采购管理，加强对物资的监管工作，完善进出库制度，做好废旧材料回收计划，做到物资实物数量与财务数量一致，规范废旧材料回收计划管理，实现实物与价值监管；完善移交手续及相关台帐记录。
四是针对内部监督存在的薄弱环节，完善基层单位纪委书记定期工作报告制度和二级纪委实行五项谈话制度两项反腐倡廉基础制度，并严格执行，定期汇报，及时反映二级纪委书记监督过程中发现的问题，强化对决策环节的监督。
（三）从监督检查入手，缩小“小金库”生存空间
监督检查是推进制度执行的有效手段，监督检查的力度直接决定了“小金库”的生存空间。
一是运用协同监督机制推进“小金库”的监督检查。通过业务部门的协调配合，形成合力，运用业务部门专业优势，针对“小金库”形成纵向贯通，横向协同，覆盖全面的监督检查网络。
二是改进检查方式。在做好常规检查的同时，开展突击“彻查”，组织业务部门的专家针对一项工程或者一个单位进行财务、工程、物资等方面的彻查，严肃检查要求，力求查深、查透，把隐藏在深处的问题“挖”出来进行整改，完善管理流程。
三是畅通监督渠道。从提高员工民主参与程度入手，运用网络平台，宣传橱窗等让员工进一步参与监督，并能及时将苗头性、倾向性的问题进行反馈。
（四）从严肃惩处入手，彻底铲除“小金库”
始终对设立“小金库”行为保持高压态势，做到违纪必究，执纪必严，是彻底铲除“小金库”的最终手段。
一是加大信访查办力度。针对反映财务、工程方面的问题要引起高度重视，对于引起信访举报背后的原因要追根溯源，及时查补管理中的漏洞，特别是对干部群众反映领导干部的问题决不能听之任之，必须认真核实；对于反映多而且强烈但在短时间内又无法查实的，要及时采取组织措施；对于确有问题的必须果断查处。
二是加大责任追究力度。“小金库”治理重在“严”，加大对领导干部违纪问题责任追究，要按照法律法规和政策规定，对设置“小金库”的单位按照违纪问题性质，将党政主要负责人和负直接责任的领导以及相关直接人员要依法依规给予组织处理和党纪处分，触犯法律的移送司法机关追究法律责任，绝不能轻描淡写，更不能不了了之。
电力企业的“小金库”问题若能得到比较彻底的治理，不仅能切断腐败的一个财源，抑制腐败的动机，更能确保依法治企能够扎扎实实推进、能够切实取得实效。因此，本文拟从“小金库”久治不绝的原因剖析、“小金库”的集中表现形式以及如何根据电力企业当前的实际情况，采取切实有效的措施预防和治理“小金库”等方面对电力企业“小金库”的预防和治理进行较为深入的探析。
一、“小金库”存在的原因
“小金库”问题之所以仍然是企业的“高风险点”，有以下原因：
（一）认识上存在偏差是导致“小金库”问题成为电力企业“高风险点”的“暖床”。
第一是个别领导干部不重视自身学习，政策水平和法律知识比较差，对政策、法规视而不见，对“小金库”危害的认识不到位。由于目前对领导干部的业绩考核和能力考察侧重在完成各项工作目标，特别体现在能够量化的经济指标方面，只要工作完成好就可受到领导重视或器重，个人廉政考察也仅停留在民主测评、干部职工座谈、民主生活会、领导干部述职述廉等公开形式。而“小金库”的设置并不是公开的，一般只有部门、单位少数个别人知道，因此，一些单位尤其是单位主要领导把“小金库”当成“小事”看待，主要错误观点有：一是“需要”论，开展工作要内外协调，离不开迎来送往、上下左右联系，而这些接待和联系费用很多无法从正常开支渠道解决，只能通过“小金库”来处理。二是“福利”论，认为要调动干部员工的积极性、赢得群众的拥护，只有通过设立“小金库”来解决，并觉得是为员工谋利益。三是“法不责众”论，认为设立“小金库”的单位不是少数，法不责众，存在观望、攀比情绪。四是“侥幸”论，认为“小金库”形式隐蔽难以被发现，其资金只要没有装入个人腰包，用于公务接待或给干部职工发福利，就不算大错误，即使被查出来问题也不大，因此思想上不够重视，行动上敷衍了事。
第二是部分关键岗位人员片面认为单位领导交办的事必须完成，对什么是应该做的，什么是不应该做的，不能正确判断，导致对领导盲目顺从、是非不分；部分财务人员未能认真履行“一岗双责”，对有悖法律法规、制度要求的命令不能坚持原则，不能坚决抵制；少数财务人员存在侥幸心理，认为账务处理已十分严密，相关手续也比较完备，只要不说就发现不了。
第三是员工普遍认为发钱的领导是好领导，不发钱的领导就不好，发钱越多领导的水平越高，哪怕领导利用违法违纪途径来发钱也好，反正就算出了事情也和他们没什么关系。
二、内部管理机制不健全是导致“小金库”问题成为电力企业“高风险点”的“通道”。
随着企业改革的深化，现有管理制度已跟不上企业发展的要求，但没有及时修订，致使管理上出现了真空。
一是工程管理把关不严。电力投资和交通建设类似，规模大，资金投入多，项目管理部门对项目审查存在随意性，大量依靠基层单位上报资料结合经验审查项目。工程竣工验收把关不严，未认真对项目实施的真实情况进行核实和掌握，造成虚大、虚列项目的情况。
二是财务审核把关不严，没有对原始凭证的合法合规性、真实性、逻辑性进行审核，对专项成本没有按要求建立明细台帐，且入账附件资料缺乏，有的没有概预算书、工程结算书、项目竣工验收报告、财务决算书等。
三是资金管理制度不严，没有严格按施工进度拨付施工费，对容易造成资金走路及滋生“小金库”且监管难度大的外部劳务费、青苗赔偿费的管理不完善，支出依据不充分。
四是废旧物资管理存在漏洞，大修、技改等产生的废旧物资没有进行监管，造成违规处置大修废旧物资和大量技改废旧物资流失。
（三）监督的实效性不高是导致“小金库”问题成为电力企业“高风险点”的“温室”。
一是对主要领导的监督软弱。对“一把手”同级监督管不了、群众监督管不着、上级监督“山高皇帝远”。虽然有二级纪委、纪检、审计等职能部门作为监督的资源，但部分业务部门只注重技术方面的监督，在廉政建设方面没有发挥事前预防和事中控制的作用，导致对重点岗位人员和重要环节监管不到位。部分员工对“一岗双责”的认识不到位，理解不深，监督没有全方位覆盖，个别员工面对领导的违规违纪行为,由于怕失去领导的信任，既不抵制,又不及时向上级报告。
二是业务监督未充分发挥作用。业务部门重业务，轻监督，存在“只是做好本职工作”的错误思想，发现不了问题。
三是专业监督不力。纪检、审计等专业监督部门缺乏独立监督地位，对重点部位、关键环节监督不力，失之于空，不能及时有效发现问题。
二、治理“小金库”的主要对策
“小金库”具有隐蔽性、顽固性的特点，中央从1986年便开始清理和禁止私设“小金库”，但到目前仍屡禁不止。可见，铲除“小金库”是一个长期艰巨的过程。要想从根本上治理“小金库”，必须坚持标本兼治的方针，从认识上、机制上、管理上、监督和惩处上多管齐下，建立长效机制，常抓不懈。
（一）从思想认识入手，消除“小金库”滋生根源
思想认识问题是设立“小金库”的根源，思想认识不到位，“小金库”滋生的根源就始终无法清除。
一是加大教育力度。一方面要广泛运用各种平台宣传“小金库”的危害，通过编辑“廉政手机报”、电子杂志，网站建设等流动“廉政课堂”，拓展教育平台，扩大教育受众面，提升教育效果。另一方面要以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党性党风党纪教育读本》、《从政提醒—领导干部必修的25课》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》和《镜鉴》等为重点内容，分层次组织干部员工进行党纪廉规的学习教育。第三要建立廉规考试制度，利用反腐倡廉网络平台，组织党员干部、关键岗位人员参加反腐倡廉制度知识考试。第四认真抓好“五项谈话”制度（诫勉谈话、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话、领导干部任前谈话、提醒谈话和警示谈话），针对工作中发现的苗头性、倾向性问题，运用谈话机会进行思想交流，做到各类问题早发现、早提醒、早纠正，切实增强教育的针对性和实效性。第五是与检察机关联合教学，开展流动讲堂，广泛开展廉洁教育，让“风清气正、修德律己、干事干净、奉公敬业”的廉洁理念不断深入人心。
二是树立反腐倡廉工作与安全生产同等重要的观念。要认识到反腐倡廉违章不除，腐败终究会發生；管理制度隐患不除，腐败终究会发生。各业务部门要认识到反腐倡廉工作与业务工作的同等重要性，切实把“一岗双责”履行到位。
（二）从惩防体系建设入手，减少“小金库”设立途径
惩防体系的漏洞，使设立“小金库”的人员有机可趁，加强惩防体系建设，构建协同监督机制，按照用制度管权、管事、管人的要求，做到用制度建设推动工作，靠制度创新解决问题，以制度规范加强管理，可以有效堵塞漏洞，减少“小金库”设立途径。
一是针对财务管控的薄弱环节，完善《预算管理办法》、《备用金管理办法》、《资金结算管理细则》、《城市附加手续费管理办法》等各项内部控制制度；严肃财经纪律、强化财务管理，强化财务专业人员及相关人员对财务制度的培训，要求各级管理人员严格执行制度，切实提高制度的执行力；增设总稽核岗位，提高适时监控能力，通过财务信息化管理平台，积极开展在线适时稽核工作，密切关注各单位经济活动的异常，并结合现场稽核，及时发现问题，防范财务风险；按照“三集五大”的要求，优化机构，增强对经济业务的监控力度，减少会计核算主体，进一步加强控制；加强资金结算管理，严格按工程竣工决算管理办法进行决算管理，按现场工程实际完成情况进行决算；积极配合审计部门做好对项目的审计工作，通过对审计发现问题的分析整改，举一反三，提高主动管控的系统性和约束力。
二是針对工程管理存在的薄弱环节，完善生产大修项目管理办法、营销工程项目建设管理办法、工程竣工决算工作实施细则等业务管理制度；严格把控工程前期立项环节，杜绝虚列工程项目套取工程资金，加大对大修、技改、基建等全部工程类别项目执行“项目前期评估”审查工作；严格控制项目的过程管理，加强对大修、技改、基建等项目的管理力度，实行项目管理责任制，并按工程进度进行监理，经监理人员签字后按工程进度进行资金支付，严把项目资金入口关；对项目中产生的青苗赔偿费、协调费等，积极与政府相关部门沟通，通过政府相关结算中心进行支付，严把资金出口关。
三是针对物资管理的薄弱环节，加强需求预测和物资统计信息管理，提高物资集约化管理水平，严格执行统一的物资采购和设备分类标准体系，促进物资供应集中管控；严格按照ERP进行物资的采购管理，加强对物资的监管工作，完善进出库制度，做好废旧材料回收计划，做到物资实物数量与财务数量一致，规范废旧材料回收计划管理，实现实物与价值监管；完善移交手续及相关台帐记录。
四是针对内部监督存在的薄弱环节，完善基层单位纪委书记定期工作报告制度和二级纪委实行五项谈话制度两项反腐倡廉基础制度，并严格执行，定期汇报，及时反映二级纪委书记监督过程中发现的问题，强化对决策环节的监督。
（三）从监督检查入手，缩小“小金库”生存空间
监督检查是推进制度执行的有效手段，监督检查的力度直接决定了“小金库”的生存空间。
一是运用协同监督机制推进“小金库”的监督检查。通过业务部门的协调配合，形成合力，运用业务部门专业优势，针对“小金库”形成纵向贯通，横向协同，覆盖全面的监督检查网络。
二是改进检查方式。在做好常规检查的同时，开展突击“彻查”，组织业务部门的专家针对一项工程或者一个单位进行财务、工程、物资等方面的彻查，严肃检查要求，力求查深、查透，把隐藏在深处的问题“挖”出来进行整改，完善管理流程。
三是畅通监督渠道。从提高员工民主参与程度入手，运用网络平台，宣传橱窗等让员工进一步参与监督，并能及时将苗头性、倾向性的问题进行反馈。
（四）从严肃惩处入手，彻底铲除“小金库”
始终对设立“小金库”行为保持高压态势，做到违纪必究，执纪必严，是彻底铲除“小金库”的最终手段。
一是加大信访查办力度。针对反映财务、工程方面的问题要引起高度重视，对于引起信访举报背后的原因要追根溯源，及时查补管理中的漏洞，特别是对干部群众反映领导干部的问题决不能听之任之，必须认真核实；对于反映多而且强烈但在短时间内又无法查实的，要及时采取组织措施；对于确有问题的必须果断查处。
二是加大责任追究力度。“小金库”治理重在“严”，加大对领导干部违纪问题责任追究，要按照法律法规和政策规定，对设置“小金库”的单位按照违纪问题性质，将党政主要负责人和负直接责任的领导以及相关直接人员要依法依规给予组织处理和党纪处分，触犯法律的移送司法机关追究法律责任，绝不能轻描淡写，更不能不了了之。