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摘要：随着市场经济在我国的探索和发展的深入，一方面对我国总体经济水平的增长人民生活质量的提高有显著的促进作用，另一方面也对我们社会的方方面面提出了一些严峻的挑战，特别是在生态平衡，环境保护，食品安全，药品安全，国有资产保护，国有土地出让方面受到了较为严重的负面影响。一些地区的政府唯GDP論，片面考虑经济增长，以这些公共利益为牺牲品。在党和国家提出“让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”的司法运行的背景下，如何保护公共利益，如何提起行政公益诉讼，由谁提起，是摆在我们面前并亟待解决的问题，检察机关提起行政公益诉讼，是发生在当公共利益受到侵害，找不到适格的原告主体，检察机关作为起诉的主体，对不作为乱作为的行政机关进行监督。在证实有违反行政规则确有危害结果发生的情况下，对行政机关提出检察建议。如果该行政机关不予回复，且拒不履行职责，检察机关按照诉讼程序向法院提起诉讼。由检察机关作为主体提起行政公益诉讼，符合司法权对行政权监督得基本原理，是维护国家利益和社会公共利益的“最佳人选”能有效解决行政公益诉讼案件“原告无解”的问题，并在司法环节中具有其他主体不可比拟的实践优势，是行政公益诉讼制度设计和构建的不二之选。
关键词：检察机关;国家公共利益;行政公益诉讼;合理性;优势
一、行政公益诉讼概述
古罗马法谚“没有原告就没有法官”形象的阐明了司法权运作的根本特点。因此，建立行政公益诉讼制度首先必须解决好起诉人即原告资格问题。行政诉讼制度不断发展的实质就在于原告资格的不断拓展。行政公益诉讼是与被诉行政行为无直接利益关系的主体，为了保护国家利益和公共利益，对行政机关等公共权力机关的作为和不作为乱作为提起诉讼。3月12日，最高人民检察院检察长张军作最高检工作报告时晒出2018年公益诉讼成绩单：全年检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，全国县级检察院办理公益诉讼案件已做到全覆盖。
张军说，检察机关立案办理的公益诉讼案件中涉及生态环境和资源保护59312件、食品药品安全41118件、国有财产保护10025件、国有土地使用权出让2648件、英烈权益保护57件。通过办案，督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩，督促清理固体废物、生活垃圾2000万吨;督促查处、回收假冒伪劣食品40万公斤，假药和走私药品9606公斤;督促追收国有财产257亿元;追偿修复生态、治理环境费用30亿元。
随着我国法制建设不断取得阶段性的成果，公民的法律意识和维权意识都有了显著提高，当危害国家利益和公共利益的行为发生后，此种危害行为与普通公民没有直接的利害关系，无法作为适格原告向法院提起诉讼，却又间接危害到自身权利时，检察机关作为行政公益诉讼的起诉人应运而生。
二、检察机关具有法律监督的特殊身份和独立的法律地位
原告地位是具有原告资格的人的诉权获得法院认同后，在行政诉讼过程中所具备的法律上的地位。原告资格从受到具体行政行为侵害时就已经取得，而原告地位则是提起诉讼并为法院受理时方可获得。我国宪法第一百三十四条明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。从分权制衡原理的角度审视检察行政公益诉讼制度的宪法功能属性，我们可以发现检察行政公益诉讼的根本立足点是在人民主权原则的前提下，通过行政诉讼的途径和方式，与审判权、行政权形成分工、制约与平衡的宪法法律关系，从而防止暴政和腐败对公民自由的侵害。一百三十六条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。从宪法明确的条文中，我们不难发现，检察机关作为专门的法律监督机关，有权力对行政机关的不作为乱作为提出建议，有责任对危害国家利益，公共利益的具体行政行为和抽象行政行为进行监督。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护，食品药品安全，国有财产保护，国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履职的，人民检察院依法向人名法院提起诉讼。不同于民事公益诉讼，有关机关和组织都可以的“双轨制”检察机关是唯一主体。
2018年3月两高发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》其中第四条规定：人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民诉，刑诉享有的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律司法解释另有规定的除外。明确了检察机关在行政公益诉讼中公益诉讼起诉人的身份，该身份符合检察机关行使法律监督职能本身应尽的客观义务。
检察机关所拥有的法律监督职权，在司法机关和行政机关中都有其特殊的法律地位和司法资源，与人民群众和有关团体相比属于较强的行政机关。一方面，在中国的司法传统影响下“耻讼，厌讼”，多一事不如少一事的思想观念在偏远地区的人民群众中并未消除。另一方面，扩大公益诉讼起诉人的资格，又可能会造成“滥诉”，人民群众，抱着“路见不平一声吼，该出声时就出手”的态度，随意诉讼。就能力方面的对比，普通群众的法律知识水平明显不如检察院的工作人员，也不具有他们的诉讼经验。就地域分布来看，与检察机关在每个基层单位都有设立相比，公益组织并不具有地域的广泛性，它并不是均匀的散布在每个地区。其次，公益组织的成立比较复杂，根本的目的可能不单纯的是为了保护国家利益和社会公共利益，而且在人力，物力，财力这些必须应有的资源上，检察机关显得更加有力度。在调查取证的侦查过程中，当检察机关发现行政机关有违法行为出现，便可以搜集和查阅相关材料，进行数据和资料各个方面得调查。在行使侦查权的过程中，不会受到地方政府和同级行政部门的干扰和支配，具有其他主体不可比拟的优势，在调查取证提起诉讼的过程中的生活费，交通费，司法鉴定费都会有雄厚的国家财政作为支撑和保障，而且，在2015年发布的相关文件中明确说明：由检察机关作为公益诉讼起诉人，诉讼费用可以免交。 三、检察机关启动诉前检察建议的适恰性
通过行政诉讼的途径来寻求公共利益的维护充其量是一种不得已而为之的方式，且往往是一种危害已经发生之后的补救之举，其现实意义自然要大打折扣。与其他主体提起行政公益诉讼相较而言，检察机关在提起诉讼前可以启动前置程序——检察建議。一方面，检察建议是检察机关作为法律监督机关的职责，另一方面，此程序可以快速有效的停止危害结果的继续发生。以影响范围较广，危害后果严重的生态环境和资源保护为例，环境生态问题之治理作为现代社会典型公共议题，其具有动态性、复杂性、跨区域性、不确定性等特点。当危害环境的行为正在发生，直接启动诉讼会受到程序的限制，从起诉到判决结果的执行，需要经历一个较为漫长的时间跨度，但是在这段时间内，危害行为并没有停止。而此时，检察机关则可以向环保局，药监局，提出检察建议，责令主管部门依照法律规定进行监管，该停产停产，该整改整改，尽量保证了国家与人民群众的利益受到更小程度的损失。这就避免了损失不断扩大和原状的难以恢复。再者说，检察官机关直接对行政机关提出行政公益诉讼似乎并没有给相关机关一个“改过自新”的机会，也不利于行政机关积极依法履行职责，甚至会出现反感和抵触情绪，对实现保护公共利益的根本目的并不有利。
荣昌区古昌镇政府对辖区畜禽养殖污染怠于履行监管职责，2017年12月21日，荣昌区检察院向江津区法院提起行政公益诉讼。2018年5月29日，由荣昌区检察院提起的重庆首例行政公益诉讼案件公开宣判。一审判决确认古昌镇政府对辖区畜禽养殖污染怠于履行监管职责违法;责令古昌镇政府于判决生效之日起2月内继续履行行政监管职责，对辖区畜禽养殖污染进行有效治理。目前，包括古昌镇政府在内，该区已完成河岸纵深200米内陆域禁养区286家养殖场（户）关闭、搬迁工作，河流水质得到改善。这起经最高检批准，市检察院挂牌督办的案件完美落幕。
行政公益诉讼制度对于促进行政机关依法行政、勤政廉政有着非常重要的理论和实践意义。在司法资源本就紧张的情况下，此举成功的提高了此类案件的处理效率，节省了大量的司法资源。可见，检察机关运用检察建议这一看似简单却并不简单的诉前程序，在司法实践中取得了“三赢”的效果，不仅及时高效的保护了国家公共利益，而且节省了法院检察院大量的人力物力财力，进而还能有效提高行政部门认真配合工作，履行职责的积极性。
四、其他主体作为行政公益诉讼起诉人的局限性
有学者认为：由检察机关提起行政公益诉讼有其优势，但是普通公民和其他社会组织同样也可以作为公益诉讼的原告提起诉讼，甚至举出一些域外法治发达国家的模式来反思由检察机关作为起诉人的不足和缺陷。对国外法律制度的理解绝不能局限于其纸面的规定。相反，必须深入考察法律制度形成的时代背景和社会基础，唯有如此，才有可能准确洞悉国外法律制度的真实面相。
我们固然应该全面深入研究和探讨域外法治发达国家的行政公益诉讼起诉结构，也必然要考虑中国法制的本土资源，结合我国的法制发展现状。环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段。与检察机关工作人员相比，普通公民确实缺乏相应的法律法规知识，不熟悉诉讼程序的规范流程，也会因此耽误自己的正常工作和生活，只是凭着自己的“一腔热血”或者“满腔悲愤”来诉讼，在事实上并不是因为行政机关消极怠工，越权滥用所直接造成的情况下，会造成公民与行政机关的正面冲突，不利于构建官民一家亲地法治社会，和文明和谐的社会主义新中国。而且，社会组织向人民法院提起诉讼的资格相当严苛：对环境污染，人民……法院应当受理。一般的民间公益组织想同时具备这两个条件其实相当不容易，没有固定的收入和经费来源，很难持续存在。特别是在新疆等部分经济欠发达地区，社会公益组织发展缓慢，依靠社会公益组织来达到保护国家利益和社会公共利益的效果，在实践中是很难实现的。
有学者指出，检察机关作为行政公益诉讼的起诉人，使得检察机关作为法律监督机关又承担起起诉人得角色，会影响我国司法制度的平衡，这种观点有待进一步考证。国家于2018年3月20日第13届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国监察法》总则第一条述明：为深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖……根据宪法，制定本法。监察委的出现承担了法律监督的部分职能，但并没有造成我过原有司法体制的混乱，恰恰帮助检察机关工作的压力，也提高了国家反贪反腐的工作效率。经济基础决定上层建筑，法律结构也必然会随着经济水平，社会变化而不断更新发展，检察机关作为行政公益诉讼起诉人也必然会实现他预期的成果。我们有理由相信在社会主义法制建设如火如荼的当代中国，行政公益诉讼的理论与实践一定能够获得跨越性的改进和发展。
参考文献
伯纳德.施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。
李湘刚：《和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建》中国书籍出版社，第140页。
https：//news.sina.cn/intercept.d.html/？chname=news×=1
马怀德：《行政诉讼原理》法律出版社第二版，第193页。
高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
张祥伟：《环境公益诉讼司法运行理论与实践研究》中国政法大学出版社，第193页
张祥伟：《环境公益诉讼司法运行理论与实践研究》中国政法大学出版社，第192页。
2019年《中华人民共和国最高人民检察院》工作报告
黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》中国政法大学出版社，第230页。
章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第一期。
张祥伟：《环境公益诉讼司法运行理论与实践研究》中国政法大学出版社，第193页。
关键词：检察机关;国家公共利益;行政公益诉讼;合理性;优势
一、行政公益诉讼概述
古罗马法谚“没有原告就没有法官”形象的阐明了司法权运作的根本特点。因此，建立行政公益诉讼制度首先必须解决好起诉人即原告资格问题。行政诉讼制度不断发展的实质就在于原告资格的不断拓展。行政公益诉讼是与被诉行政行为无直接利益关系的主体，为了保护国家利益和公共利益，对行政机关等公共权力机关的作为和不作为乱作为提起诉讼。3月12日，最高人民检察院检察长张军作最高检工作报告时晒出2018年公益诉讼成绩单：全年检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，全国县级检察院办理公益诉讼案件已做到全覆盖。
张军说，检察机关立案办理的公益诉讼案件中涉及生态环境和资源保护59312件、食品药品安全41118件、国有财产保护10025件、国有土地使用权出让2648件、英烈权益保护57件。通过办案，督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩，督促清理固体废物、生活垃圾2000万吨;督促查处、回收假冒伪劣食品40万公斤，假药和走私药品9606公斤;督促追收国有财产257亿元;追偿修复生态、治理环境费用30亿元。
随着我国法制建设不断取得阶段性的成果，公民的法律意识和维权意识都有了显著提高，当危害国家利益和公共利益的行为发生后，此种危害行为与普通公民没有直接的利害关系，无法作为适格原告向法院提起诉讼，却又间接危害到自身权利时，检察机关作为行政公益诉讼的起诉人应运而生。
二、检察机关具有法律监督的特殊身份和独立的法律地位
原告地位是具有原告资格的人的诉权获得法院认同后，在行政诉讼过程中所具备的法律上的地位。原告资格从受到具体行政行为侵害时就已经取得，而原告地位则是提起诉讼并为法院受理时方可获得。我国宪法第一百三十四条明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。从分权制衡原理的角度审视检察行政公益诉讼制度的宪法功能属性，我们可以发现检察行政公益诉讼的根本立足点是在人民主权原则的前提下，通过行政诉讼的途径和方式，与审判权、行政权形成分工、制约与平衡的宪法法律关系，从而防止暴政和腐败对公民自由的侵害。一百三十六条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。从宪法明确的条文中，我们不难发现，检察机关作为专门的法律监督机关，有权力对行政机关的不作为乱作为提出建议，有责任对危害国家利益，公共利益的具体行政行为和抽象行政行为进行监督。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护，食品药品安全，国有财产保护，国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履职的，人民检察院依法向人名法院提起诉讼。不同于民事公益诉讼，有关机关和组织都可以的“双轨制”检察机关是唯一主体。
2018年3月两高发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》其中第四条规定：人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民诉，刑诉享有的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律司法解释另有规定的除外。明确了检察机关在行政公益诉讼中公益诉讼起诉人的身份，该身份符合检察机关行使法律监督职能本身应尽的客观义务。
检察机关所拥有的法律监督职权，在司法机关和行政机关中都有其特殊的法律地位和司法资源，与人民群众和有关团体相比属于较强的行政机关。一方面，在中国的司法传统影响下“耻讼，厌讼”，多一事不如少一事的思想观念在偏远地区的人民群众中并未消除。另一方面，扩大公益诉讼起诉人的资格，又可能会造成“滥诉”，人民群众，抱着“路见不平一声吼，该出声时就出手”的态度，随意诉讼。就能力方面的对比，普通群众的法律知识水平明显不如检察院的工作人员，也不具有他们的诉讼经验。就地域分布来看，与检察机关在每个基层单位都有设立相比，公益组织并不具有地域的广泛性，它并不是均匀的散布在每个地区。其次，公益组织的成立比较复杂，根本的目的可能不单纯的是为了保护国家利益和社会公共利益，而且在人力，物力，财力这些必须应有的资源上，检察机关显得更加有力度。在调查取证的侦查过程中，当检察机关发现行政机关有违法行为出现，便可以搜集和查阅相关材料，进行数据和资料各个方面得调查。在行使侦查权的过程中，不会受到地方政府和同级行政部门的干扰和支配，具有其他主体不可比拟的优势，在调查取证提起诉讼的过程中的生活费，交通费，司法鉴定费都会有雄厚的国家财政作为支撑和保障，而且，在2015年发布的相关文件中明确说明：由检察机关作为公益诉讼起诉人，诉讼费用可以免交。 三、检察机关启动诉前检察建议的适恰性
通过行政诉讼的途径来寻求公共利益的维护充其量是一种不得已而为之的方式，且往往是一种危害已经发生之后的补救之举，其现实意义自然要大打折扣。与其他主体提起行政公益诉讼相较而言，检察机关在提起诉讼前可以启动前置程序——检察建議。一方面，检察建议是检察机关作为法律监督机关的职责，另一方面，此程序可以快速有效的停止危害结果的继续发生。以影响范围较广，危害后果严重的生态环境和资源保护为例，环境生态问题之治理作为现代社会典型公共议题，其具有动态性、复杂性、跨区域性、不确定性等特点。当危害环境的行为正在发生，直接启动诉讼会受到程序的限制，从起诉到判决结果的执行，需要经历一个较为漫长的时间跨度，但是在这段时间内，危害行为并没有停止。而此时，检察机关则可以向环保局，药监局，提出检察建议，责令主管部门依照法律规定进行监管，该停产停产，该整改整改，尽量保证了国家与人民群众的利益受到更小程度的损失。这就避免了损失不断扩大和原状的难以恢复。再者说，检察官机关直接对行政机关提出行政公益诉讼似乎并没有给相关机关一个“改过自新”的机会，也不利于行政机关积极依法履行职责，甚至会出现反感和抵触情绪，对实现保护公共利益的根本目的并不有利。
荣昌区古昌镇政府对辖区畜禽养殖污染怠于履行监管职责，2017年12月21日，荣昌区检察院向江津区法院提起行政公益诉讼。2018年5月29日，由荣昌区检察院提起的重庆首例行政公益诉讼案件公开宣判。一审判决确认古昌镇政府对辖区畜禽养殖污染怠于履行监管职责违法;责令古昌镇政府于判决生效之日起2月内继续履行行政监管职责，对辖区畜禽养殖污染进行有效治理。目前，包括古昌镇政府在内，该区已完成河岸纵深200米内陆域禁养区286家养殖场（户）关闭、搬迁工作，河流水质得到改善。这起经最高检批准，市检察院挂牌督办的案件完美落幕。
行政公益诉讼制度对于促进行政机关依法行政、勤政廉政有着非常重要的理论和实践意义。在司法资源本就紧张的情况下，此举成功的提高了此类案件的处理效率，节省了大量的司法资源。可见，检察机关运用检察建议这一看似简单却并不简单的诉前程序，在司法实践中取得了“三赢”的效果，不仅及时高效的保护了国家公共利益，而且节省了法院检察院大量的人力物力财力，进而还能有效提高行政部门认真配合工作，履行职责的积极性。
四、其他主体作为行政公益诉讼起诉人的局限性
有学者认为：由检察机关提起行政公益诉讼有其优势，但是普通公民和其他社会组织同样也可以作为公益诉讼的原告提起诉讼，甚至举出一些域外法治发达国家的模式来反思由检察机关作为起诉人的不足和缺陷。对国外法律制度的理解绝不能局限于其纸面的规定。相反，必须深入考察法律制度形成的时代背景和社会基础，唯有如此，才有可能准确洞悉国外法律制度的真实面相。
我们固然应该全面深入研究和探讨域外法治发达国家的行政公益诉讼起诉结构，也必然要考虑中国法制的本土资源，结合我国的法制发展现状。环境纠纷中包含了大量的科技因素，需要采用专门的证据收集方法和技术手段。与检察机关工作人员相比，普通公民确实缺乏相应的法律法规知识，不熟悉诉讼程序的规范流程，也会因此耽误自己的正常工作和生活，只是凭着自己的“一腔热血”或者“满腔悲愤”来诉讼，在事实上并不是因为行政机关消极怠工，越权滥用所直接造成的情况下，会造成公民与行政机关的正面冲突，不利于构建官民一家亲地法治社会，和文明和谐的社会主义新中国。而且，社会组织向人民法院提起诉讼的资格相当严苛：对环境污染，人民……法院应当受理。一般的民间公益组织想同时具备这两个条件其实相当不容易，没有固定的收入和经费来源，很难持续存在。特别是在新疆等部分经济欠发达地区，社会公益组织发展缓慢，依靠社会公益组织来达到保护国家利益和社会公共利益的效果，在实践中是很难实现的。
有学者指出，检察机关作为行政公益诉讼的起诉人，使得检察机关作为法律监督机关又承担起起诉人得角色，会影响我国司法制度的平衡，这种观点有待进一步考证。国家于2018年3月20日第13届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国监察法》总则第一条述明：为深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖……根据宪法，制定本法。监察委的出现承担了法律监督的部分职能，但并没有造成我过原有司法体制的混乱，恰恰帮助检察机关工作的压力，也提高了国家反贪反腐的工作效率。经济基础决定上层建筑，法律结构也必然会随着经济水平，社会变化而不断更新发展，检察机关作为行政公益诉讼起诉人也必然会实现他预期的成果。我们有理由相信在社会主义法制建设如火如荼的当代中国，行政公益诉讼的理论与实践一定能够获得跨越性的改进和发展。
参考文献
伯纳德.施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。
李湘刚：《和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建》中国书籍出版社，第140页。
https：//news.sina.cn/intercept.d.html/？chname=news×=1
马怀德：《行政诉讼原理》法律出版社第二版，第193页。
高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
张祥伟：《环境公益诉讼司法运行理论与实践研究》中国政法大学出版社，第193页
张祥伟：《环境公益诉讼司法运行理论与实践研究》中国政法大学出版社，第192页。
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