论文部分内容阅读
摘 要：政府向社会组织购买公共服务是一种政府与社会组织合作治理的模式，对于完善公共服务体系具有重大意义。王浦劬认为，政府向社会组织购买公共服务就是政府将原来直接提供的公共服务事项通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。政府购买公共服务始于19世纪的美国，经过了一个世纪的探索和发展，逐渐形成新公共管理浪潮中新的趋势。我国政府购买公共服务早在20世纪初的上海就已推行，当时主要是集中于养老服务方面，2000年以后，政府购买公共服务便在全国范围内展开。近年来各个省市也开始探索这种新的政府治理模式，这种新的共治模式对于政府缩减规模、节约成本、提升服务效率和服务意识等都具有明显的作用。
关键词：成都市；公共服务；政府购买；社会组织
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）08-0075-02
一、成都市政府向社会组织购买公共服务基本情况
成都市是四川省省会，是国家西南区域的中心城市，也是四川省的政治、经济、文化和教育中心。成都市共有九个区、四个市、六个县，城市面积约为12400平方公里，全市户籍人口1112.3万人，常住人口1404.76万人，是个多民族融合的城市。成都市社会结构不断变迁，社会问题复杂多样，自然灾害频发，灾后建设任务艰巨，市政府面临着许多新挑战。成都市从改革和发展的全局出发，积极转变思路，创新管理。近几年，政府相继出台关于政府购买公共服务的相关文件，积极推进政府向社会组织购买公共服务，如《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》、《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》的1号文件，锦江区制定了《规范政府向社会组织购买公共服务工作流程的意见》、青羊区出台了《关于加快培育发展社会组织的实施方案》、高新区颁布了《关于政府购买公共服务的实施意见》等。成都市政府积极推进这项改革，从制度、政策上予以保障。在推进这项改革过程中，成都市建立了目标考核的管理机制，在每年年初发布目标任务，年末由责任部门进行考核。从2012年起，购买服务的资金原则上不低于20%，这就保障了资金问题，使得购买服务无后顾之忧。这几年，成都市政府还积极培育能够承购公共服务的社会组织，据不完全统计，政府向社会组织购买的就业培训、文化卫生、社区法务、街区养老等公益项目59个，金额在1.6亿元左右。由此可见，在实践中，成都市以群众为导向，立足人民需求，真正为人民排忧解难。
二、购买过程中存在的主要问题
（一）政策制度滞后，购买程序难规范。政策制度如财政资金支持的不同程度倾斜，就会出现区别对待的不公正问题；政策制度的宽泛，会让下级执行部门权力膨胀、工作量增加；政策制度的细致，会使得下级执行部门不能因地制宜，大展拳脚。因此政策制度是一把双刃剑，必须要保持它的度，才会获得良好效果。？譹？訛制度具有相对稳定性，但社会事务总是在不断变化中，二者是一对矛盾体。政策的滞后，就必然使得购买程序不能明确规范。在成都市购买服务的过程中，在购买程序上会遇到问题。一是购买服务对象的问题，只能向特定组织购买；二是年限问题，由于社会服务是多样且复杂的，购买不能只按照财政预算的年度分次进行。这些问题要求政策具有灵活多变的特性，否则不能够适应多变的购买服务。
（二）承购主体资质差，购买责任难区分。购买服务是一种两方参与共同为第三方服务的模式，参与双方都有责任。既然是购买行为，购买主体就有比较选择的权力，因此会产生竞争。按理说，承购主体的竞争会发生优胜略汰，怎会出现资质差的问题呢？事实上，在实践中往往不存在竞争。目前，我国事业单位的分类改革并没有完全到位，一部分具有市场能力的单位还依附于其主管部门，行政部门还习惯性地把服务项目交付给这些单位，导致购买质量出现问题。？譺？訛同时，社会组织大都不够成熟，资质较差，而且政府事务很大一部分是面向百姓的，市场上公益性的社会组织数量有限，数量、质量都不达标，又怎能让政府放心地选择呢？种种弱点都是政府购买的制约因素。
（三）评估机制不健全，购买行为难执行。任何管理行为都需要评估，评估机制是否健全关系到政府购买服务能否如期达到目标。然而现阶段，评估方法和评估机制都是不健全的，不确定的评估机制不仅影响购买行为，也会影响购买的服务质量。当前我国有关POSC（政府向社会组织购买公共服务）的绩效评估体系存在较大的随意性，在评估内容的确定、评估主体的选择、评估指标的遴选、评估方法的应用等方面有待完善。？譻？訛成都市目前只针对购买对象进行评估，而较少有对购买方即政府部门进行评估，评估机制是单向的。购买是双方参与的行为，双方都应负有责任，单向评估显然是不合理的。而且评估方式略显单一，多以政府官员和学者作为评估主体，代表性较差，评估机制的公正与否屡受质疑。同时作为被服务的对象——人民，他们很少参与评估机制的制定，也使评估机制的有效性大打折扣。
（四）监督管理不全面，购买风险难降低。监督管理是购买服务中必不可少的环节，倘若监督流为形式，不仅会影响购买服务的质量，还会影响服务结果。在监督过程中，会遇到各种各样的问题，其中监督人员不能够做到公平公正是主要问题所在。面子问题、官官相护、官商勾结，这些都会出现在监督中。就成都市而言，监督机制还不完善。其中对于购买主客体的监督十分有限，对于质量和效果的监督也模糊不清，监督体系存在缺陷，监督程序存在漏洞。
三、购买行为存在问题的原因分析
政府向社会组织购买公共服务是公共管理服务机制的改革，其制度设计和运行都不成熟，存在着很多漏洞和风险。首先，国家法律体系不完备，政策制度不完整，没有可以指导整个过程的明确规范，理论研究也不深入，因而购买行为出现问题在所难免。当然，购买服务在我国是新尝试，许多方面需要在改革中完善。其次，购买双方角色模糊，政府作为购买者并没有把自己摆在购买者位置上，因为政府掌握着权力，不想放弃自己的权力，这必然导致购买的不公平、不合理。社会组织并不把购买服务单纯的看成购买行为，更多的认为是与政府合作，这种心理的存在，购买服务的质量就不言而喻了。最后，政府对向社会组织购买公共服务所存在的风险估计不足，对于购买服务的预期过于乐观。就算制度完整、法律健全，官商合作所存在的风险也是很高的，很难避免机会主义、官商勾结、寻租等问题。 四、政府购买公共服务的相关建议
（一）健全相关政策制度，规范购买程序。就成都市来看，2009年出台了相关文件，2011年制定了2011年到2015年的规划。如今，需要根据这几年遇到的问题进行总结分析，据此制定未来短期和长期的政策制度。政策的制定要因地制宜，符合当地的实际情况。对于成果比较卓著的区县，可以总结其经验，进行借鉴和创新。对于不理想的区县，要找出问题出现的原因，并从制度、政策上予以解决。由于四川省是一个地震等自然灾害频发的地区，又是少数民族聚居区，因此要充分考虑政策的时效性、灵活性和预见性。当出现紧急情况时，要有完备的解决方案。政策制度的完善关键是购买程序的完善，如对购买服务对象和年限应明确界定，健全的购买程序会大大增加购买的公正性与成效。
（二）培育孵化优质社会组织，明确资质标准。社会组织的品质是影响购买服务质量的主要因素。然而现阶段的社会组织所提供的服务质量参差不齐，这与公益性的社会组织发展、政府向社会组织购买公共服务时间短有关，存在问题在所难免，因此要培育和孵化优质的社会组织。首先，设置合理的准入门槛，让更多的社会组织参与进来。其次加强对社会组织的引导和支持。政府可以对其进行人力、物力、财力的支持，请相关进行专家指导，进行专业培训，帮助社会组织提升自身档次。另外，政府要严把质量关，对社会组织在资质进行审查，对不达标的要排除在购买行列之外，这样才能减小政府服务购买的风险。
（三）建立科学、公正、多元的评估体系对购买机制的健全十分必要，包括评估主体、内容、方式、标准和结果等，任何方面的不合理、不科学都会影响评估的质量。在评估主体方面，包括监察、审计、财政等政府相关部门，同时还包括第三方评估主体。通常的评估都忽略了第三方，积极的探索和引入第三方评估，有利于评估结果的公正。第三方评估包括专业评估机构和社会公众，这会使评估更客观。在购买行为中，社会公众是服务对象，他们的参与更有助于保证评估质量。在评估过程中，要严格按照评估标准操作，不仅对承购主体的资质进行评估，还要对事后的实施效果进行评估。另外还要有相应的奖惩措施，对优质的社会组织给予相应的奖励，比如延长年限、增加种类等；对于严重不合标准的，给予惩罚，如缩短限期、终止购买、取消资格等。
（四）完善监督体系，提高管理质量。监督是否能够落到实处，对购买行为来说是十分重要的。在现实中，很多监督都流于形式，并未起到真正的作用。监督人员大都没有认识到自己职责的重要性，更有很多监督人员和被监督人员沆瀣一气，互相勾结，因此引入第三方监督就尤为重要。为了便于第三方监督，对购买信息要完全公开，购买程序要透明公正。对于购买主体和承购主体双方的监督也同样必不可少，目前对政府的监督体系有待完善，政府购买过程要全程公开，避免暗箱操作，其标准、流程、评估机制等均要透明，便于监督。对于承购主体的社会组织，其资质、购买内容、服务内容、服务方式及标准等均需一一公开，以便监督。另外，需要建立责任制，也就是一旦购买双方中出现违法、违纪的问题，要追究责任。只有将责任明确化，才能确保监督落到实处。
注 释：
①王浦劬，（美）L.M.萨拉蒙奇，等.政府向社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析[M.北京大学出版社，2010.
②李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院报，2011，（05）.
③刘震国，廖明，王一鸣.关于成都市政府向社会组织购买服务工作调研报告[J].社团管理研究，2012，（10）.
④王从虎.把政府购买公共服务纳入法制轨道[J].中国社会科学报，2014，（B02）.
⑤杨柯.政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择[J].社会经纬理论月刊，2013，（01）.
（责任编辑 徐阳）
关键词：成都市；公共服务；政府购买；社会组织
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）08-0075-02
一、成都市政府向社会组织购买公共服务基本情况
成都市是四川省省会，是国家西南区域的中心城市，也是四川省的政治、经济、文化和教育中心。成都市共有九个区、四个市、六个县，城市面积约为12400平方公里，全市户籍人口1112.3万人，常住人口1404.76万人，是个多民族融合的城市。成都市社会结构不断变迁，社会问题复杂多样，自然灾害频发，灾后建设任务艰巨，市政府面临着许多新挑战。成都市从改革和发展的全局出发，积极转变思路，创新管理。近几年，政府相继出台关于政府购买公共服务的相关文件，积极推进政府向社会组织购买公共服务，如《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》、《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》的1号文件，锦江区制定了《规范政府向社会组织购买公共服务工作流程的意见》、青羊区出台了《关于加快培育发展社会组织的实施方案》、高新区颁布了《关于政府购买公共服务的实施意见》等。成都市政府积极推进这项改革，从制度、政策上予以保障。在推进这项改革过程中，成都市建立了目标考核的管理机制，在每年年初发布目标任务，年末由责任部门进行考核。从2012年起，购买服务的资金原则上不低于20%，这就保障了资金问题，使得购买服务无后顾之忧。这几年，成都市政府还积极培育能够承购公共服务的社会组织，据不完全统计，政府向社会组织购买的就业培训、文化卫生、社区法务、街区养老等公益项目59个，金额在1.6亿元左右。由此可见，在实践中，成都市以群众为导向，立足人民需求，真正为人民排忧解难。
二、购买过程中存在的主要问题
（一）政策制度滞后，购买程序难规范。政策制度如财政资金支持的不同程度倾斜，就会出现区别对待的不公正问题；政策制度的宽泛，会让下级执行部门权力膨胀、工作量增加；政策制度的细致，会使得下级执行部门不能因地制宜，大展拳脚。因此政策制度是一把双刃剑，必须要保持它的度，才会获得良好效果。？譹？訛制度具有相对稳定性，但社会事务总是在不断变化中，二者是一对矛盾体。政策的滞后，就必然使得购买程序不能明确规范。在成都市购买服务的过程中，在购买程序上会遇到问题。一是购买服务对象的问题，只能向特定组织购买；二是年限问题，由于社会服务是多样且复杂的，购买不能只按照财政预算的年度分次进行。这些问题要求政策具有灵活多变的特性，否则不能够适应多变的购买服务。
（二）承购主体资质差，购买责任难区分。购买服务是一种两方参与共同为第三方服务的模式，参与双方都有责任。既然是购买行为，购买主体就有比较选择的权力，因此会产生竞争。按理说，承购主体的竞争会发生优胜略汰，怎会出现资质差的问题呢？事实上，在实践中往往不存在竞争。目前，我国事业单位的分类改革并没有完全到位，一部分具有市场能力的单位还依附于其主管部门，行政部门还习惯性地把服务项目交付给这些单位，导致购买质量出现问题。？譺？訛同时，社会组织大都不够成熟，资质较差，而且政府事务很大一部分是面向百姓的，市场上公益性的社会组织数量有限，数量、质量都不达标，又怎能让政府放心地选择呢？种种弱点都是政府购买的制约因素。
（三）评估机制不健全，购买行为难执行。任何管理行为都需要评估，评估机制是否健全关系到政府购买服务能否如期达到目标。然而现阶段，评估方法和评估机制都是不健全的，不确定的评估机制不仅影响购买行为，也会影响购买的服务质量。当前我国有关POSC（政府向社会组织购买公共服务）的绩效评估体系存在较大的随意性，在评估内容的确定、评估主体的选择、评估指标的遴选、评估方法的应用等方面有待完善。？譻？訛成都市目前只针对购买对象进行评估，而较少有对购买方即政府部门进行评估，评估机制是单向的。购买是双方参与的行为，双方都应负有责任，单向评估显然是不合理的。而且评估方式略显单一，多以政府官员和学者作为评估主体，代表性较差，评估机制的公正与否屡受质疑。同时作为被服务的对象——人民，他们很少参与评估机制的制定，也使评估机制的有效性大打折扣。
（四）监督管理不全面，购买风险难降低。监督管理是购买服务中必不可少的环节，倘若监督流为形式，不仅会影响购买服务的质量，还会影响服务结果。在监督过程中，会遇到各种各样的问题，其中监督人员不能够做到公平公正是主要问题所在。面子问题、官官相护、官商勾结，这些都会出现在监督中。就成都市而言，监督机制还不完善。其中对于购买主客体的监督十分有限，对于质量和效果的监督也模糊不清，监督体系存在缺陷，监督程序存在漏洞。
三、购买行为存在问题的原因分析
政府向社会组织购买公共服务是公共管理服务机制的改革，其制度设计和运行都不成熟，存在着很多漏洞和风险。首先，国家法律体系不完备，政策制度不完整，没有可以指导整个过程的明确规范，理论研究也不深入，因而购买行为出现问题在所难免。当然，购买服务在我国是新尝试，许多方面需要在改革中完善。其次，购买双方角色模糊，政府作为购买者并没有把自己摆在购买者位置上，因为政府掌握着权力，不想放弃自己的权力，这必然导致购买的不公平、不合理。社会组织并不把购买服务单纯的看成购买行为，更多的认为是与政府合作，这种心理的存在，购买服务的质量就不言而喻了。最后，政府对向社会组织购买公共服务所存在的风险估计不足，对于购买服务的预期过于乐观。就算制度完整、法律健全，官商合作所存在的风险也是很高的，很难避免机会主义、官商勾结、寻租等问题。 四、政府购买公共服务的相关建议
（一）健全相关政策制度，规范购买程序。就成都市来看，2009年出台了相关文件，2011年制定了2011年到2015年的规划。如今，需要根据这几年遇到的问题进行总结分析，据此制定未来短期和长期的政策制度。政策的制定要因地制宜，符合当地的实际情况。对于成果比较卓著的区县，可以总结其经验，进行借鉴和创新。对于不理想的区县，要找出问题出现的原因，并从制度、政策上予以解决。由于四川省是一个地震等自然灾害频发的地区，又是少数民族聚居区，因此要充分考虑政策的时效性、灵活性和预见性。当出现紧急情况时，要有完备的解决方案。政策制度的完善关键是购买程序的完善，如对购买服务对象和年限应明确界定，健全的购买程序会大大增加购买的公正性与成效。
（二）培育孵化优质社会组织，明确资质标准。社会组织的品质是影响购买服务质量的主要因素。然而现阶段的社会组织所提供的服务质量参差不齐，这与公益性的社会组织发展、政府向社会组织购买公共服务时间短有关，存在问题在所难免，因此要培育和孵化优质的社会组织。首先，设置合理的准入门槛，让更多的社会组织参与进来。其次加强对社会组织的引导和支持。政府可以对其进行人力、物力、财力的支持，请相关进行专家指导，进行专业培训，帮助社会组织提升自身档次。另外，政府要严把质量关，对社会组织在资质进行审查，对不达标的要排除在购买行列之外，这样才能减小政府服务购买的风险。
（三）建立科学、公正、多元的评估体系对购买机制的健全十分必要，包括评估主体、内容、方式、标准和结果等，任何方面的不合理、不科学都会影响评估的质量。在评估主体方面，包括监察、审计、财政等政府相关部门，同时还包括第三方评估主体。通常的评估都忽略了第三方，积极的探索和引入第三方评估，有利于评估结果的公正。第三方评估包括专业评估机构和社会公众，这会使评估更客观。在购买行为中，社会公众是服务对象，他们的参与更有助于保证评估质量。在评估过程中，要严格按照评估标准操作，不仅对承购主体的资质进行评估，还要对事后的实施效果进行评估。另外还要有相应的奖惩措施，对优质的社会组织给予相应的奖励，比如延长年限、增加种类等；对于严重不合标准的，给予惩罚，如缩短限期、终止购买、取消资格等。
（四）完善监督体系，提高管理质量。监督是否能够落到实处，对购买行为来说是十分重要的。在现实中，很多监督都流于形式，并未起到真正的作用。监督人员大都没有认识到自己职责的重要性，更有很多监督人员和被监督人员沆瀣一气，互相勾结，因此引入第三方监督就尤为重要。为了便于第三方监督，对购买信息要完全公开，购买程序要透明公正。对于购买主体和承购主体双方的监督也同样必不可少，目前对政府的监督体系有待完善，政府购买过程要全程公开，避免暗箱操作，其标准、流程、评估机制等均要透明，便于监督。对于承购主体的社会组织，其资质、购买内容、服务内容、服务方式及标准等均需一一公开，以便监督。另外，需要建立责任制，也就是一旦购买双方中出现违法、违纪的问题，要追究责任。只有将责任明确化，才能确保监督落到实处。
注 释：
①王浦劬，（美）L.M.萨拉蒙奇，等.政府向社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析[M.北京大学出版社，2010.
②李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院报，2011，（05）.
③刘震国，廖明，王一鸣.关于成都市政府向社会组织购买服务工作调研报告[J].社团管理研究，2012，（10）.
④王从虎.把政府购买公共服务纳入法制轨道[J].中国社会科学报，2014，（B02）.
⑤杨柯.政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择[J].社会经纬理论月刊，2013，（01）.
（责任编辑 徐阳）