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【摘 要】城市规划与土地储备可以使土地由经营性储备转向经营性与公益性土地储备相结合的模式。在新城区的建设中，用城市规划指导储备土地，可以实现新区城市功能的完整。在旧城区改造、城中村改造过程中，用城市规划指导储备土地可以调整城市的功能格局，弥补城市功能的不完善，实现城市发展利益的最大化。本文分析了城市规划与土地储备的相关问题。
【关键词】城市规划；土地储备；土地资源
1.城市规划与土地储备的关系
城市规划与城市土地储备既存在同一性，又存在差异性。城市规划为了节约和合理利用土地和空间资源，保证城市土地合理利用和开发。土地储备能够在土地供应过量或缺乏时调节土地市场，为城市建设筹集资金，保证城市规划和土地利用总体规划的实施。因此，两者内涵虽然不同，但在节约利用土地资源等方面是相辅相成的。同时，城市规划与城市土地储备在侧重点方面又存在差异。城市规划侧重于宏观地分析城市的发展条件，长远期兼顾发展，使经济效益、社会效益和环境效益达到统一，也没有明确的人格化代表。城市土地储备侧重于微观的考虑，注重短期的效果和所创造的经济效益，服务对象有明确的人格化代表。城市规划与城市土地储备之间联系密切。城市规划对土地储备具有指导和控制的作用，而土地储备对城市规划的发展、整合城市用地布局、聚集城市建设资金又有一定的促进作用。
2.城市规划与土地储备存在的问题
2.1城市规划弹性不足
控制性详细规划往往只重视城市形态，缺乏整体性分析和对该地区经济价值的策划，使得控制性详细规划中确定的各项指标要求与实际具备近期储备或拍卖条件的地块存在矛盾，影响整个地区的土地拍卖和改造。同时，控制性详细规划的用地分类划分到小类，小类对用地性质的规定太细，而土地拍卖的市场化要求土地性质有很强的兼容性，能够根据市场的需求进行适时地调整。由于控规不能被频繁地调整，因此用地规划管理往往发生滞后，无法及时有效地引导和控制土地储备和拍卖。
2.2土地储备数量与城市规划不一致
城市规划作为“终极蓝图”无法满足近期土地储备和拍卖的要求。城市规划试图通过对远期规划目标的确定来指导近期建设，造成近期储备拍卖土地的数量和方向与城市规划的要求不一致。储备土地时，往往出现具备上市条件的土地与城市规划确定的规划指标要求和房地产开发市场情况的差距太大，城市规划与土地拍卖面对两难的选择。
2.3城市规划受制于土地拍卖
城市经营性用地进行公开上市拍卖后，土地的价值得以充分显现，土地拍卖的收入在政府财政收入中的比重大大增加。因此，政府乐于用土地拍卖的方式来经营城市，影响城市规划，规划管理服从土地拍卖，用地规划管理无法发挥作用。由于土地拍卖的需要，城市规划不断进行调整和修编，造成城市的无序蔓延，小区发展缺乏公共设施配套。在市场经济条件下，人们对拍卖土地使用权属的概念逐渐增强，因此对小区的公共配套设施的使用权属会更加重视，公共设施无法按要求配套。
2.4城市规划和土地管理的用地分类不一致
在土地管理上通常采用的分类标准是《全国土地分类》，城市规划管理部门用地管理采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》。由于历史原因和管理体制，建设项目规划用地许可证上的用地性质与国有土地使用权证上的土地使用性质所采用的分类标准不一致。由于两者的用地性质确定上的不统一，城市规划用地性质的意图无法在土地拍卖中得到准确的体现，中标人常利用这一点来谋取不正当利益。
3.以城市规划为导向完善土地储备工作
3.1正确处理好两个“规划”的关系。
城市规划和土地利用总体规划各自的任务不同。城市规划是城市建设方面的综合性规划，土地利用总体规划是整个区域的规划，城市只是区域中的一个部分，因此，城市规划与土地利用总体规划是局部与整体、点与面的关系。土地利用总体规划的任务是在保证耕地稳定的前提下，综合协调各业用地的发展平衡，统筹安排各类用地的布局和规模，合理安排土地开发和整理，促进土地资源的高效利用，保证社会经济可持续发展。从土地利用的角度出发，城市规划应服从于土地利用总体规划对城市建设用地规模布局的安排。新的土地管理法中规定，城市总体规划不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。这表明土地利用总体规划批准后，其刚性大于城市总体规划，城市规划在用地规模上须服从土地利用总体规划。
3.2发挥城市规划的“龙头”作用
城市规划是城市发展建设的“龙头”，政府通过城市规划来指导城市开发。在各级政府争相追逐土地储备收益最大化的情况下，城市规划不仅需要对用地进行科学合理的布局，还要对商业开发和公共开发的时序进行引导和控制。规划管理部门应该对与土地储备相关密切的公共开发项目加以明确，在土地储备前期指导公共开发项目建设。城市用地分类不断完善。为了使土地储备和拍卖政策与土地使用性质的管理相适应，应结合城市的规划管理实践，把土地的使用功能作为土地分类的主导因素，同时考虑用地的使用目的、所有权属、出让方式等相关因素，并与相关标准和分类相衔接。在这方面，深圳市走在了其他城市的前列，取得了一定的成果。深圳市根据规划编制、地政管理、规划管理和规划研究的各个环节，充分考虑城市用地分类不同深度的要求，制定了《城市用地分类与标准》。该分类标准确定了大类、中类和小类的三级用地分类体系，基本满足了城市规划管理工作中对不同深度用地类型的要求。规划编制方式的转变。中国城市规划设计研究院将“四区”划定的模式应用到试点城市的城市总体规划中，从而指导和控制城市的用地规划管理。“四区”模式就是在城市中综合考虑自然地理限制条件和人文地理限制条件，科学地确定“建成区”、“适建区”、“限建区”和“禁建区”，综合评价土地资源开发建设的条件。 “四区”模式可以确定城市的极限容量和增长边界，在城市规划和土地利用规划中协调对各类用地的控制，并对土地储备提供限定条件，进而规划城镇空间的布局，提高城市规划编制的科学性。
3.3城市规划参与土地竞标
城市规划参与土地投标，可以保证规划基础性作用的发挥。国有土地使用权招拍挂出让时，出让地块的规划设计条件应严格准确。签订《国有土地使用权出让合同》时，规划设计条件与附图是合同的重要组成部分。要本着“价高者”与“信优者”并重的原则来确定中标人，要充分考察投标者的从业经验、资质、房地产开发的业绩、市场声誉、信用度及其对规划土地利用的能力，将规划设计条件切实应用到土地开发活动中，并得以充分实现。城市规划指导土地储备。在土地储备出让过程中，规划设计条件必须明确地块的面积、规划用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停车泊位、绿地率、必配的公共设施和市政基础设施等要求。宗地图中要明确标明地块的区位，道路红线的坐标、标高，地块的坐标、标高，建筑界线，出入口位置以及地块周边的环境和基础设施。若出让地块为经营性土地，招拍挂出让的规划设计条件不可以变更，严格保证土地使用权的公平、公开、公正。
4.结论
城市规划指导下的土地储备，可以促进城市规划的实施，保证城市功能的完整性，可以合理确定各类用地的空间区位，充分发挥基础设施的效益，可以更有效地完善基础设施与公共配套设施，有利于地方政府实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，保证城市健康、和谐发展。城市规划的任务是对城市的建设和发展进行综合部署和具体安排，保障社会经济的全面发展。 [科]
【参考文献】
[1]王亮.关于土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].华北国土资源，2008（01）.
【关键词】城市规划；土地储备；土地资源
1.城市规划与土地储备的关系
城市规划与城市土地储备既存在同一性，又存在差异性。城市规划为了节约和合理利用土地和空间资源，保证城市土地合理利用和开发。土地储备能够在土地供应过量或缺乏时调节土地市场，为城市建设筹集资金，保证城市规划和土地利用总体规划的实施。因此，两者内涵虽然不同，但在节约利用土地资源等方面是相辅相成的。同时，城市规划与城市土地储备在侧重点方面又存在差异。城市规划侧重于宏观地分析城市的发展条件，长远期兼顾发展，使经济效益、社会效益和环境效益达到统一，也没有明确的人格化代表。城市土地储备侧重于微观的考虑，注重短期的效果和所创造的经济效益，服务对象有明确的人格化代表。城市规划与城市土地储备之间联系密切。城市规划对土地储备具有指导和控制的作用，而土地储备对城市规划的发展、整合城市用地布局、聚集城市建设资金又有一定的促进作用。
2.城市规划与土地储备存在的问题
2.1城市规划弹性不足
控制性详细规划往往只重视城市形态，缺乏整体性分析和对该地区经济价值的策划，使得控制性详细规划中确定的各项指标要求与实际具备近期储备或拍卖条件的地块存在矛盾，影响整个地区的土地拍卖和改造。同时，控制性详细规划的用地分类划分到小类，小类对用地性质的规定太细，而土地拍卖的市场化要求土地性质有很强的兼容性，能够根据市场的需求进行适时地调整。由于控规不能被频繁地调整，因此用地规划管理往往发生滞后，无法及时有效地引导和控制土地储备和拍卖。
2.2土地储备数量与城市规划不一致
城市规划作为“终极蓝图”无法满足近期土地储备和拍卖的要求。城市规划试图通过对远期规划目标的确定来指导近期建设，造成近期储备拍卖土地的数量和方向与城市规划的要求不一致。储备土地时，往往出现具备上市条件的土地与城市规划确定的规划指标要求和房地产开发市场情况的差距太大，城市规划与土地拍卖面对两难的选择。
2.3城市规划受制于土地拍卖
城市经营性用地进行公开上市拍卖后，土地的价值得以充分显现，土地拍卖的收入在政府财政收入中的比重大大增加。因此，政府乐于用土地拍卖的方式来经营城市，影响城市规划，规划管理服从土地拍卖，用地规划管理无法发挥作用。由于土地拍卖的需要，城市规划不断进行调整和修编，造成城市的无序蔓延，小区发展缺乏公共设施配套。在市场经济条件下，人们对拍卖土地使用权属的概念逐渐增强，因此对小区的公共配套设施的使用权属会更加重视，公共设施无法按要求配套。
2.4城市规划和土地管理的用地分类不一致
在土地管理上通常采用的分类标准是《全国土地分类》，城市规划管理部门用地管理采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》。由于历史原因和管理体制，建设项目规划用地许可证上的用地性质与国有土地使用权证上的土地使用性质所采用的分类标准不一致。由于两者的用地性质确定上的不统一，城市规划用地性质的意图无法在土地拍卖中得到准确的体现，中标人常利用这一点来谋取不正当利益。
3.以城市规划为导向完善土地储备工作
3.1正确处理好两个“规划”的关系。
城市规划和土地利用总体规划各自的任务不同。城市规划是城市建设方面的综合性规划，土地利用总体规划是整个区域的规划，城市只是区域中的一个部分，因此，城市规划与土地利用总体规划是局部与整体、点与面的关系。土地利用总体规划的任务是在保证耕地稳定的前提下，综合协调各业用地的发展平衡，统筹安排各类用地的布局和规模，合理安排土地开发和整理，促进土地资源的高效利用，保证社会经济可持续发展。从土地利用的角度出发，城市规划应服从于土地利用总体规划对城市建设用地规模布局的安排。新的土地管理法中规定，城市总体规划不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。这表明土地利用总体规划批准后，其刚性大于城市总体规划，城市规划在用地规模上须服从土地利用总体规划。
3.2发挥城市规划的“龙头”作用
城市规划是城市发展建设的“龙头”，政府通过城市规划来指导城市开发。在各级政府争相追逐土地储备收益最大化的情况下，城市规划不仅需要对用地进行科学合理的布局，还要对商业开发和公共开发的时序进行引导和控制。规划管理部门应该对与土地储备相关密切的公共开发项目加以明确，在土地储备前期指导公共开发项目建设。城市用地分类不断完善。为了使土地储备和拍卖政策与土地使用性质的管理相适应，应结合城市的规划管理实践，把土地的使用功能作为土地分类的主导因素，同时考虑用地的使用目的、所有权属、出让方式等相关因素，并与相关标准和分类相衔接。在这方面，深圳市走在了其他城市的前列，取得了一定的成果。深圳市根据规划编制、地政管理、规划管理和规划研究的各个环节，充分考虑城市用地分类不同深度的要求，制定了《城市用地分类与标准》。该分类标准确定了大类、中类和小类的三级用地分类体系，基本满足了城市规划管理工作中对不同深度用地类型的要求。规划编制方式的转变。中国城市规划设计研究院将“四区”划定的模式应用到试点城市的城市总体规划中，从而指导和控制城市的用地规划管理。“四区”模式就是在城市中综合考虑自然地理限制条件和人文地理限制条件，科学地确定“建成区”、“适建区”、“限建区”和“禁建区”，综合评价土地资源开发建设的条件。 “四区”模式可以确定城市的极限容量和增长边界，在城市规划和土地利用规划中协调对各类用地的控制，并对土地储备提供限定条件，进而规划城镇空间的布局，提高城市规划编制的科学性。
3.3城市规划参与土地竞标
城市规划参与土地投标，可以保证规划基础性作用的发挥。国有土地使用权招拍挂出让时，出让地块的规划设计条件应严格准确。签订《国有土地使用权出让合同》时，规划设计条件与附图是合同的重要组成部分。要本着“价高者”与“信优者”并重的原则来确定中标人，要充分考察投标者的从业经验、资质、房地产开发的业绩、市场声誉、信用度及其对规划土地利用的能力，将规划设计条件切实应用到土地开发活动中，并得以充分实现。城市规划指导土地储备。在土地储备出让过程中，规划设计条件必须明确地块的面积、规划用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停车泊位、绿地率、必配的公共设施和市政基础设施等要求。宗地图中要明确标明地块的区位，道路红线的坐标、标高，地块的坐标、标高，建筑界线，出入口位置以及地块周边的环境和基础设施。若出让地块为经营性土地，招拍挂出让的规划设计条件不可以变更，严格保证土地使用权的公平、公开、公正。
4.结论
城市规划指导下的土地储备，可以促进城市规划的实施，保证城市功能的完整性，可以合理确定各类用地的空间区位，充分发挥基础设施的效益，可以更有效地完善基础设施与公共配套设施，有利于地方政府实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，保证城市健康、和谐发展。城市规划的任务是对城市的建设和发展进行综合部署和具体安排，保障社会经济的全面发展。 [科]
【参考文献】
[1]王亮.关于土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].华北国土资源，2008（01）.