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摘要:政务公开是建设服务型政府的基础,是实现行政法治、行政民主的前提。本文从行政学视角、以四川省巴中市白庙乡为例,分析了目前我国基层政府政务公开中存在的问题。在此基础上,提出了建立上下互动机制、健全法律制度保障、完善监督体系、培育公民社会等政府政务公开完善途径。
关键词:政务公开;实现机制;白庙乡;财务公开
中图分类号:D 035.1文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)04-0089-03
2008年5月,在“公共预算观察志愿者”这一民间组织的推动下,深圳市人民政府首次向普通公民公开财政预算;2009年10月,基于该组织的申请,广州市人民政府向社会公开了114个行政部门2009年的财政预算;2010年3月,政府财政公开成为两会焦点,全国人大常委会预算工委主任高强在两会新闻中心表示,“全国人大今年强力推进预算公开,要求经过人大批准的政府预算,都要公开。” 政府财务公开的动力由依靠民间外力转向政府与社会二者合力推动。 两会过后,国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、科技部等中央部委相继在各自官方网站上公开了“2010年部门预算”。2010年3月,四川省巴中市巴州区白庙乡政府在网上公示了2010年1月份及2月份的公务开支明细表,白庙乡政府由此获得了“中国第一全裸乡政府”的称号。本文以四川省白庙乡财务公开为例,对我国政府政务公开的实现机制进行了一定的思考,希望对热心于此问题研究的同志们能够有所启迪。
一、行政学视角下的政务公开
政务公开是现代行政的基础和前提,是我国政府由管制型向服务型转变的必然要求。它不仅是建设透明政府的必要条件,也是政府问责的基础、依法行政的前提和实现行政高效的助推器。政务公开的实质是让公共权力在阳光下运作,避免由暗箱操作滋生腐败。政府的“人事”和“财务”历来是政府管理的核心秘密。随着我国干部人事制度改革的发展,政府的“人事”已不再是“国家秘密”,选拔干部需要得到人民群众的公认。但是政府财务信息仍然作为“国家秘密”,没有普遍公开。政府的收入主要来源于税收,作为政府收入提供者的纳税人完全有权利了解政府的财务情况。“公仆”向“主人”报告财务状况并接受监督是天经地义的事。政务公开程度是一个社会民主程度的反映。19世纪法国学者托克维尔的“以社会制约权力”理论指出,社会制约权力的关键在于社会直接拥有的资源多少。社会资源越多,社会成员对国家的依附性就越小,享有的自由度就越大,从而社会制约国家权力的力量就越大。以社会制约权力的缺陷在于,一旦雙方信息不对称,政府拥有信息多而社会拥有信息少,社会对权力的制约就将显得苍白无力。政务公开取决于社会民主发展,也促进着民主的进步。政府政务公开减少了社会与政府之间的信息不对称,将宪法中属于人民的“一切权力”进一步交还给人民,能够进一步发挥社会制约政府权力的作用,有利于建构有限政府、服务型政府。
二、白庙乡经验及公开困境
2010年3月12日,四川省巴中市巴州区白庙乡在政府网站上公示了2010年1月份及2月份的公务开支明细表,由此获得了“中国第一全裸乡政府”的称号。网上公布的白庙乡政府经费支出项目详细、内容翔实,从上级部门考察招待费、在职人员工资收入到1.5元的会议信纸费,都一一公开了其发生时间、消费地点、事由、总经办人、审批人、安排人等具体内容。2009年10月份广州市政府财政预算公开中备受质疑的“三公消费”,在白庙乡政府此次公布的《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》、《白庙乡政府机关2010年1月业务费开支公示栏》等多份表格和财务运作情况说明中得到了彻底公开。为防止网上公示的财政内容与政府实际花费不符合的情况发生,白庙乡政府在财务报销中对此作出了限制:只有接受了公示并经纪委书记签字的开支才能报销。这样一来, 政府部门做假账的行为就得到了有效监督。在此之前,2010年1月24日,该乡还召开了一次民主议事会,来自全乡社会各阶层的72位代表讨论了乡政府2010年财政预算草案,票决出了2010年群众急盼兴办的乡道路硬化、农网改造、农村安全饮水三项公益事业。社会各阶层代表票选政府资金用途,使白庙乡群众对政府财务不仅有了知情权,还有了决策权。白庙乡政府公业务费公开由此成为继广州市政府财政预算公开后,我国政府政务公开的又一里程碑[1][2]。
白庙乡政府财务公开作为中国首例政府“全裸”公开,为继续在全国范围内推进和完善政府政务公开提供了实践经验。从中我们也可以看到我国基层政府政务公开实践中存在的现实问题。
(一)两难困境
在白庙乡政府2010年一月份的财务公示中,上级机关招待费用为5425元,占总开支的65%以上。招待上级机关的支出增加了基层政府财政压力的同时,也使基层政府陷入了财务公开的困境。财务公开要求政府必须将每一分钱的去向告知群众、接受群众监督。沉重的招待费用不公开则违背政府财务公开的基本要求,公开则容易得罪上级政府,基层政府由此陷入了两难境地。
(二)渠道问题
白庙乡政府的财务公开很好地运用了互联网平台,但能够通过互联网获取信息的基层群众并不多。“世界互联网项目”(The World Internet Project)最新调查报告显示,在其重点研究的10个国家和地区中,仅有5个国家和地区网民数量比率超过了总人口的50%,仅有3个国家和地区网民数量比率超过了60%,分别为瑞典(80%)、美国(78%)和中国澳门(61%)[3]。尽管中国网民的数量增长迅速,但在总人口中的比率仍然较低[4]。因此,利用互联网这个渠道,在信息公布的范围方面具有一定的局限性,基层政府财务公开需要建立一个更加务实、更加有效的平台。
(三)经费问题
白庙乡政府首次财务公开是通过政府网站发布信息,主要成本是人工费用,基层政府暂且能够负担。当政务公开成为常态,信息公布渠道拓宽,人工成本增加,甚至需要政府建立一个有效的政务公开服务平台时,单靠基层财政则难以维系。公众的确是政务公开的受益人,但知情权、参政权属于公众的基本权利,为维护基本权利而产生的政务公开也不应该向公众收取费用。从长远角度看,经费问题将可能成为制约政务公开的因素。
三、对政务公开实现机制的几点思考
温家宝总理在2010年政府工作报告中提到,“创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。”政务公开是人民批评政府、监督政府的前提和依据,完善政府政务公开是建设服务型政府、走向现代行政的必然要求。
(一) 公开原则
政务公开原则是政府公开政务过程中所应秉持的基本规范和内在精神。政务公开首先要求政府及时发布准确信息,只有信息及时才能保证监督及时,只有信息准确,才能确保监督有效。其次要求政务公开遵循便民原则,根据公开的内容、对象确定公开方式。例如,向社会公开的内容可以通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会媒体进行公开;向相关群众公开的内容应主要通过设立办公大厅、印发办事指南、设置公开栏、咨询服务台等形式进行公开;向单个对象公开的内容则应采用通报、信函、回访等形式进行公开;向机关内部人员公开的内容,则可采用通报会、文件、谈话、专栏等形式进行公开。总之,政务公开方式的确定应依据便民原则灵活选择。再次,政府政务公开必须讲求经济原则,在保证公众知情权的情况下,运用成本-效益分析,选择经济有效的公开方式,能够节约行政成本[5]。
(二)互动机制
没有中央政府、上级政府的政策、制度支持,基层政府财务公开最终只能是昙花一现;没有基层政府的积极响应,仅仅依靠中央政府、上级政府的号召,政务公开最终也只能走向形式主义。中央政府、上级政府的支持主要体现在制度建设、经费及人员配备等方面。制度保障包括:一是加强领导,提供组织保证。按照“党委统一领导、政府主抓、纪检监察机关监督检查”的要求,进一步健全政务公开工作机制,做到各司其职,各负其责,共抓落实。二是完善工作体系,健全配套制度。特别要在构筑领导责任体系、公开预审体系、评议监督体系和考评追究体系方面健全和完善各项配套制度。三是加强监督检查和责任追究。各责任部门要在经常督促检查的基础上促进系统抓、抓系统。纪检监察机关要与各责任部门协调配合抓好督查。政务公开费用应由国库承担,以减轻基层政府财政负担、保证公民基本权利。上级政府应负责对政务公开人员的培训,保障公开信息的质量。基层政府应消除官本位观念,树立社会本位的现代行政理念,通过建设乡镇便民服务中心为政务公开提供一个良好的平台。由便民服务中心负责利用各种方式发布政府信息并开设网络、电话、信箱等多种渠道收集来自社会的各种诉求。便民服务中心作为政府与社会的“联络员”,一方面要将社会诉求及时准确地传达到政府,另一方面要将政府的回应迅速无误地传递给群众。从而形成一个以便民服务中心为主体的完整的政务公开运行机制[6]。上有制度支持,下有工作机制,上下良性互动才能使我国政府财务公开得到切实完善与推进。
(三)法律制度
世界上大多数国家都通过立法来规定政府政务公开行为。如美国1966年制定了《情报自由法》,规定政府的档案向公众公开,对免除公开的范围做了明确规定,并规定了情报公开的司法救济。法国有《行政文书公开法》,韩国有《公共机关信息公开法》,日本有《信息公开法案》等。因此,我国应加快政务公开的法制建设,严格按制度办事,保障政务公开规范运行。首先,《政府信息公开条例》是目前我国政府政务公开的主要法律依据,依据《条例》规定,政务公开的主体仅限于各级政府机关及其职能部门,以及法律法规授权的行政主体,并不包括所有的国家机关。但2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》已将行使国家权力的公务员范围从“行政机关”工作人员扩展到了“依法履行公职、纳入行政编制、由国家财政负担的工作人员”。因此,政务公开的主体范围也应该拓展到党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关。要对这些依法履行公职的机关实行政务公开,显然超越了《政府信息公开条例》调整范围。因此,需要人大制定较高层次的法律,以此明确和调整政务公开的主体范围、规范政务公开的内容[7]。其次,政务公开是一项严肃的工作,必须按程序办事。程序是权力的运作过程。政务公开的程序主要有四个方面:一是由主管部门人员提出公开的方案或内容;二是主管领导审核;三是单位监督小组把关,然后通过报纸、文件、专栏及办公处所公布,让群众知晓;四是广泛听取群众的意见并进行反馈。只有有效规范行政程序,才能赋予政务公开实际操作性,使这项制度具有实践性,从实体和程序两个方面保证公民的知情权、监督权。再次,应尽快完善《政府信息公开条例》的实施细则,使各级政府能够更好地开展政务公开工作,使《条例》能够得到切实执行。
(四)监督体系
为防止政务公开流于形式,必须建立一套完备的监督和责任追究制度。如美国对政府信息公开制度的监督就包含了行政监督和立法监督两个方面。笔者认为,我国的政府政务公开监督体系应该主要包括内部监督和外部监督两方面。
1.内部监督
行政机关内部监督是确保我国政府政务公开继续完善和推进的主要途径。只有政府内部形成完善的制约机制,才能真正抑制权力运行和行政行为的随意性。内部监督包括:(1)立法监督。立法机关的监督要从建立对阳光政府工作的考核与责任追究制度入手。一是把政府政务公开工作的考核纳入对各级政府及其工作部门的年度工作目标考核。二是对拒不实行政务公开,失职渎职或弄虚作假,按规定该公开的内容不公开,投诉处理不及时等违纪行为,由纪检监察机关依照有关法律规定,追究单位主要负责人及直接责任人的行政责任。(2)行政监督。行政监督的重要方法是要在行政体系内部建立健全考核评价机制,把政务公开作为一项考核指标,纳入公务员的考核范围,以此激励公务员做好信息公开工作。(3)专门监督。政府财政部门、审计部门要对财政支出单位的财务公开情况进行监督,追究财务不公开的单位及其责任人的相应责任。纪检监察机关要对政务公开情况进行监督。要对追究范围、对象、责任确定与追究、处分措施做出明确规定。
2.外部监督
外部监督主要包括新闻媒体监督和公众监督两方面:(1)新闻媒体监督。公共舆论对于政府行政的监督作用日益增强,报刊、广播、电视、网络等新闻媒体已经成为与立法、司法、行政机关并立的“第四权力机关”。新闻媒体应把财务公开作为重要的监督内容纳入自己的职责范围。增强新闻媒体的独立性,提高公共舆论的自由度是发挥新闻媒体监督的必然要求。(2)公众监督。政府政务公开不是政府单方面的公开,而是人民群众参与下和监督下的公开。公众可以通过举报箱、监督电话、检举控告等方式对公开情况进行监督。“没有救济,就没有权利”,要切实保障公民的监督权,必须给予其多种救济途径[5]。在美国和英国,行政公开的救济途径主要有两种:行政救济和司法救济。日本的《信息公开法》规定,公开请求人对拒绝公开决定请求救济的途径有:行政复议和行政诉讼。我国《政府信息公开条例》第35条规定:“行政机关违反本条例的规定,有下列情形之一的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。但这一条规定的救济机制只是原则上的规定,缺少实际的操作性。减少行政机关和司法机关的自由裁量权是完善政务公开救济机制的必然要求。
(五)公民培育
社会契约论作为“理论设定”的意义在于,它在政府与公民之间建立了一种必要的张力,它确立的基本原则是政府与公民之间互动的关系结构。在这一互动的关系结构中,存在着两种相反方向的力量:一是政府组织以整体形态作用于公民个体的公权力;另一是公民主权构成政府公权力源泉而对于政府组织的反制力。这样,政府公权与公民主权之间就构成了一种张力结构,这两种力量之间的关系既对立又统一的。促进政府-社会的良好互动,有利于保障二者间张力结构的稳定,从而平衡政府权力与公民权利。在我国,政府权力相对于公民主权,长期占有制度优先性和价值权威性。政府权力以高度组织化为依托,而公民权利却没有相应的组织机理可以支持,始终处于高度分割、分散的“碎片化”状态的公民社会难以对政府权力构成反制力。因此,必须通过公民“组织化”,培育公民社会来寻求一种平等的社会机理支持,保障公民权利与政府权力之间的张力结构。公民对于政府财务信息的知情权、公民参与政治并拥有一定的决策权是公民权利的重要内容,保障公民的基本权利不能仅仅依赖于政府的自我改革,还应着眼于公民社会的积极培育。一个发育良好的公民社会必须具有较高的组织性,有民众维护自身利益的基层组织,以及各种形式的利益集团、民间志愿组织与自由的新闻媒体等。以高度组织化的社会机理为支持的公民社会,必然能够形成政府-社会的良好互动,必然会在公民权利与政府权力之间形成一种合理的结构性张力[8]。
参考文献:
[1] 四川白庙乡政府网“晒账本”当地群众多不知情[EB/OL]四川在线,2010-3-17.
[2] 洪启旺.乡政府网晒财政支出:敢公开账已是一大进步[EB/OL]星岛环球网,2010-3-15.
[3] 全球公众互联网远未达到普及程度[EB/OL]中文业界资讯站. http://www.cnbeta.com/articles/105188.htm.2010-02-28.
[4] 第25次中国互联网络发展统计报告[EB/OL]腾讯网.2010-1-15.
[5] 刘广明 尤晓娜.关于我国政务公开法治化的理论探讨与制度构建[J].行政与法,2008,(9):34-37.
[6] 徐梦桥 周游.四川巴中白庙乡政府“全裸” 1.5元买信纸也上榜[N].南方日报,2010-03-16.
[7] 杨威.论我国政府政务公开制度的推进[J].湖南人文科技学院学报,2009,(1):5-7.
[8] 刘祖云. 行政伦理关系研究[M].北京:人民出版社,2007,(12):168-185.
責任编辑:周潞资
关键词:政务公开;实现机制;白庙乡;财务公开
中图分类号:D 035.1文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)04-0089-03
2008年5月,在“公共预算观察志愿者”这一民间组织的推动下,深圳市人民政府首次向普通公民公开财政预算;2009年10月,基于该组织的申请,广州市人民政府向社会公开了114个行政部门2009年的财政预算;2010年3月,政府财政公开成为两会焦点,全国人大常委会预算工委主任高强在两会新闻中心表示,“全国人大今年强力推进预算公开,要求经过人大批准的政府预算,都要公开。” 政府财务公开的动力由依靠民间外力转向政府与社会二者合力推动。 两会过后,国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、科技部等中央部委相继在各自官方网站上公开了“2010年部门预算”。2010年3月,四川省巴中市巴州区白庙乡政府在网上公示了2010年1月份及2月份的公务开支明细表,白庙乡政府由此获得了“中国第一全裸乡政府”的称号。本文以四川省白庙乡财务公开为例,对我国政府政务公开的实现机制进行了一定的思考,希望对热心于此问题研究的同志们能够有所启迪。
一、行政学视角下的政务公开
政务公开是现代行政的基础和前提,是我国政府由管制型向服务型转变的必然要求。它不仅是建设透明政府的必要条件,也是政府问责的基础、依法行政的前提和实现行政高效的助推器。政务公开的实质是让公共权力在阳光下运作,避免由暗箱操作滋生腐败。政府的“人事”和“财务”历来是政府管理的核心秘密。随着我国干部人事制度改革的发展,政府的“人事”已不再是“国家秘密”,选拔干部需要得到人民群众的公认。但是政府财务信息仍然作为“国家秘密”,没有普遍公开。政府的收入主要来源于税收,作为政府收入提供者的纳税人完全有权利了解政府的财务情况。“公仆”向“主人”报告财务状况并接受监督是天经地义的事。政务公开程度是一个社会民主程度的反映。19世纪法国学者托克维尔的“以社会制约权力”理论指出,社会制约权力的关键在于社会直接拥有的资源多少。社会资源越多,社会成员对国家的依附性就越小,享有的自由度就越大,从而社会制约国家权力的力量就越大。以社会制约权力的缺陷在于,一旦雙方信息不对称,政府拥有信息多而社会拥有信息少,社会对权力的制约就将显得苍白无力。政务公开取决于社会民主发展,也促进着民主的进步。政府政务公开减少了社会与政府之间的信息不对称,将宪法中属于人民的“一切权力”进一步交还给人民,能够进一步发挥社会制约政府权力的作用,有利于建构有限政府、服务型政府。
二、白庙乡经验及公开困境
2010年3月12日,四川省巴中市巴州区白庙乡在政府网站上公示了2010年1月份及2月份的公务开支明细表,由此获得了“中国第一全裸乡政府”的称号。网上公布的白庙乡政府经费支出项目详细、内容翔实,从上级部门考察招待费、在职人员工资收入到1.5元的会议信纸费,都一一公开了其发生时间、消费地点、事由、总经办人、审批人、安排人等具体内容。2009年10月份广州市政府财政预算公开中备受质疑的“三公消费”,在白庙乡政府此次公布的《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》、《白庙乡政府机关2010年1月业务费开支公示栏》等多份表格和财务运作情况说明中得到了彻底公开。为防止网上公示的财政内容与政府实际花费不符合的情况发生,白庙乡政府在财务报销中对此作出了限制:只有接受了公示并经纪委书记签字的开支才能报销。这样一来, 政府部门做假账的行为就得到了有效监督。在此之前,2010年1月24日,该乡还召开了一次民主议事会,来自全乡社会各阶层的72位代表讨论了乡政府2010年财政预算草案,票决出了2010年群众急盼兴办的乡道路硬化、农网改造、农村安全饮水三项公益事业。社会各阶层代表票选政府资金用途,使白庙乡群众对政府财务不仅有了知情权,还有了决策权。白庙乡政府公业务费公开由此成为继广州市政府财政预算公开后,我国政府政务公开的又一里程碑[1][2]。
白庙乡政府财务公开作为中国首例政府“全裸”公开,为继续在全国范围内推进和完善政府政务公开提供了实践经验。从中我们也可以看到我国基层政府政务公开实践中存在的现实问题。
(一)两难困境
在白庙乡政府2010年一月份的财务公示中,上级机关招待费用为5425元,占总开支的65%以上。招待上级机关的支出增加了基层政府财政压力的同时,也使基层政府陷入了财务公开的困境。财务公开要求政府必须将每一分钱的去向告知群众、接受群众监督。沉重的招待费用不公开则违背政府财务公开的基本要求,公开则容易得罪上级政府,基层政府由此陷入了两难境地。
(二)渠道问题
白庙乡政府的财务公开很好地运用了互联网平台,但能够通过互联网获取信息的基层群众并不多。“世界互联网项目”(The World Internet Project)最新调查报告显示,在其重点研究的10个国家和地区中,仅有5个国家和地区网民数量比率超过了总人口的50%,仅有3个国家和地区网民数量比率超过了60%,分别为瑞典(80%)、美国(78%)和中国澳门(61%)[3]。尽管中国网民的数量增长迅速,但在总人口中的比率仍然较低[4]。因此,利用互联网这个渠道,在信息公布的范围方面具有一定的局限性,基层政府财务公开需要建立一个更加务实、更加有效的平台。
(三)经费问题
白庙乡政府首次财务公开是通过政府网站发布信息,主要成本是人工费用,基层政府暂且能够负担。当政务公开成为常态,信息公布渠道拓宽,人工成本增加,甚至需要政府建立一个有效的政务公开服务平台时,单靠基层财政则难以维系。公众的确是政务公开的受益人,但知情权、参政权属于公众的基本权利,为维护基本权利而产生的政务公开也不应该向公众收取费用。从长远角度看,经费问题将可能成为制约政务公开的因素。
三、对政务公开实现机制的几点思考
温家宝总理在2010年政府工作报告中提到,“创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。”政务公开是人民批评政府、监督政府的前提和依据,完善政府政务公开是建设服务型政府、走向现代行政的必然要求。
(一) 公开原则
政务公开原则是政府公开政务过程中所应秉持的基本规范和内在精神。政务公开首先要求政府及时发布准确信息,只有信息及时才能保证监督及时,只有信息准确,才能确保监督有效。其次要求政务公开遵循便民原则,根据公开的内容、对象确定公开方式。例如,向社会公开的内容可以通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会媒体进行公开;向相关群众公开的内容应主要通过设立办公大厅、印发办事指南、设置公开栏、咨询服务台等形式进行公开;向单个对象公开的内容则应采用通报、信函、回访等形式进行公开;向机关内部人员公开的内容,则可采用通报会、文件、谈话、专栏等形式进行公开。总之,政务公开方式的确定应依据便民原则灵活选择。再次,政府政务公开必须讲求经济原则,在保证公众知情权的情况下,运用成本-效益分析,选择经济有效的公开方式,能够节约行政成本[5]。
(二)互动机制
没有中央政府、上级政府的政策、制度支持,基层政府财务公开最终只能是昙花一现;没有基层政府的积极响应,仅仅依靠中央政府、上级政府的号召,政务公开最终也只能走向形式主义。中央政府、上级政府的支持主要体现在制度建设、经费及人员配备等方面。制度保障包括:一是加强领导,提供组织保证。按照“党委统一领导、政府主抓、纪检监察机关监督检查”的要求,进一步健全政务公开工作机制,做到各司其职,各负其责,共抓落实。二是完善工作体系,健全配套制度。特别要在构筑领导责任体系、公开预审体系、评议监督体系和考评追究体系方面健全和完善各项配套制度。三是加强监督检查和责任追究。各责任部门要在经常督促检查的基础上促进系统抓、抓系统。纪检监察机关要与各责任部门协调配合抓好督查。政务公开费用应由国库承担,以减轻基层政府财政负担、保证公民基本权利。上级政府应负责对政务公开人员的培训,保障公开信息的质量。基层政府应消除官本位观念,树立社会本位的现代行政理念,通过建设乡镇便民服务中心为政务公开提供一个良好的平台。由便民服务中心负责利用各种方式发布政府信息并开设网络、电话、信箱等多种渠道收集来自社会的各种诉求。便民服务中心作为政府与社会的“联络员”,一方面要将社会诉求及时准确地传达到政府,另一方面要将政府的回应迅速无误地传递给群众。从而形成一个以便民服务中心为主体的完整的政务公开运行机制[6]。上有制度支持,下有工作机制,上下良性互动才能使我国政府财务公开得到切实完善与推进。
(三)法律制度
世界上大多数国家都通过立法来规定政府政务公开行为。如美国1966年制定了《情报自由法》,规定政府的档案向公众公开,对免除公开的范围做了明确规定,并规定了情报公开的司法救济。法国有《行政文书公开法》,韩国有《公共机关信息公开法》,日本有《信息公开法案》等。因此,我国应加快政务公开的法制建设,严格按制度办事,保障政务公开规范运行。首先,《政府信息公开条例》是目前我国政府政务公开的主要法律依据,依据《条例》规定,政务公开的主体仅限于各级政府机关及其职能部门,以及法律法规授权的行政主体,并不包括所有的国家机关。但2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》已将行使国家权力的公务员范围从“行政机关”工作人员扩展到了“依法履行公职、纳入行政编制、由国家财政负担的工作人员”。因此,政务公开的主体范围也应该拓展到党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关。要对这些依法履行公职的机关实行政务公开,显然超越了《政府信息公开条例》调整范围。因此,需要人大制定较高层次的法律,以此明确和调整政务公开的主体范围、规范政务公开的内容[7]。其次,政务公开是一项严肃的工作,必须按程序办事。程序是权力的运作过程。政务公开的程序主要有四个方面:一是由主管部门人员提出公开的方案或内容;二是主管领导审核;三是单位监督小组把关,然后通过报纸、文件、专栏及办公处所公布,让群众知晓;四是广泛听取群众的意见并进行反馈。只有有效规范行政程序,才能赋予政务公开实际操作性,使这项制度具有实践性,从实体和程序两个方面保证公民的知情权、监督权。再次,应尽快完善《政府信息公开条例》的实施细则,使各级政府能够更好地开展政务公开工作,使《条例》能够得到切实执行。
(四)监督体系
为防止政务公开流于形式,必须建立一套完备的监督和责任追究制度。如美国对政府信息公开制度的监督就包含了行政监督和立法监督两个方面。笔者认为,我国的政府政务公开监督体系应该主要包括内部监督和外部监督两方面。
1.内部监督
行政机关内部监督是确保我国政府政务公开继续完善和推进的主要途径。只有政府内部形成完善的制约机制,才能真正抑制权力运行和行政行为的随意性。内部监督包括:(1)立法监督。立法机关的监督要从建立对阳光政府工作的考核与责任追究制度入手。一是把政府政务公开工作的考核纳入对各级政府及其工作部门的年度工作目标考核。二是对拒不实行政务公开,失职渎职或弄虚作假,按规定该公开的内容不公开,投诉处理不及时等违纪行为,由纪检监察机关依照有关法律规定,追究单位主要负责人及直接责任人的行政责任。(2)行政监督。行政监督的重要方法是要在行政体系内部建立健全考核评价机制,把政务公开作为一项考核指标,纳入公务员的考核范围,以此激励公务员做好信息公开工作。(3)专门监督。政府财政部门、审计部门要对财政支出单位的财务公开情况进行监督,追究财务不公开的单位及其责任人的相应责任。纪检监察机关要对政务公开情况进行监督。要对追究范围、对象、责任确定与追究、处分措施做出明确规定。
2.外部监督
外部监督主要包括新闻媒体监督和公众监督两方面:(1)新闻媒体监督。公共舆论对于政府行政的监督作用日益增强,报刊、广播、电视、网络等新闻媒体已经成为与立法、司法、行政机关并立的“第四权力机关”。新闻媒体应把财务公开作为重要的监督内容纳入自己的职责范围。增强新闻媒体的独立性,提高公共舆论的自由度是发挥新闻媒体监督的必然要求。(2)公众监督。政府政务公开不是政府单方面的公开,而是人民群众参与下和监督下的公开。公众可以通过举报箱、监督电话、检举控告等方式对公开情况进行监督。“没有救济,就没有权利”,要切实保障公民的监督权,必须给予其多种救济途径[5]。在美国和英国,行政公开的救济途径主要有两种:行政救济和司法救济。日本的《信息公开法》规定,公开请求人对拒绝公开决定请求救济的途径有:行政复议和行政诉讼。我国《政府信息公开条例》第35条规定:“行政机关违反本条例的规定,有下列情形之一的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。但这一条规定的救济机制只是原则上的规定,缺少实际的操作性。减少行政机关和司法机关的自由裁量权是完善政务公开救济机制的必然要求。
(五)公民培育
社会契约论作为“理论设定”的意义在于,它在政府与公民之间建立了一种必要的张力,它确立的基本原则是政府与公民之间互动的关系结构。在这一互动的关系结构中,存在着两种相反方向的力量:一是政府组织以整体形态作用于公民个体的公权力;另一是公民主权构成政府公权力源泉而对于政府组织的反制力。这样,政府公权与公民主权之间就构成了一种张力结构,这两种力量之间的关系既对立又统一的。促进政府-社会的良好互动,有利于保障二者间张力结构的稳定,从而平衡政府权力与公民权利。在我国,政府权力相对于公民主权,长期占有制度优先性和价值权威性。政府权力以高度组织化为依托,而公民权利却没有相应的组织机理可以支持,始终处于高度分割、分散的“碎片化”状态的公民社会难以对政府权力构成反制力。因此,必须通过公民“组织化”,培育公民社会来寻求一种平等的社会机理支持,保障公民权利与政府权力之间的张力结构。公民对于政府财务信息的知情权、公民参与政治并拥有一定的决策权是公民权利的重要内容,保障公民的基本权利不能仅仅依赖于政府的自我改革,还应着眼于公民社会的积极培育。一个发育良好的公民社会必须具有较高的组织性,有民众维护自身利益的基层组织,以及各种形式的利益集团、民间志愿组织与自由的新闻媒体等。以高度组织化的社会机理为支持的公民社会,必然能够形成政府-社会的良好互动,必然会在公民权利与政府权力之间形成一种合理的结构性张力[8]。
参考文献:
[1] 四川白庙乡政府网“晒账本”当地群众多不知情[EB/OL]四川在线,2010-3-17.
[2] 洪启旺.乡政府网晒财政支出:敢公开账已是一大进步[EB/OL]星岛环球网,2010-3-15.
[3] 全球公众互联网远未达到普及程度[EB/OL]中文业界资讯站. http://www.cnbeta.com/articles/105188.htm.2010-02-28.
[4] 第25次中国互联网络发展统计报告[EB/OL]腾讯网.2010-1-15.
[5] 刘广明 尤晓娜.关于我国政务公开法治化的理论探讨与制度构建[J].行政与法,2008,(9):34-37.
[6] 徐梦桥 周游.四川巴中白庙乡政府“全裸” 1.5元买信纸也上榜[N].南方日报,2010-03-16.
[7] 杨威.论我国政府政务公开制度的推进[J].湖南人文科技学院学报,2009,(1):5-7.
[8] 刘祖云. 行政伦理关系研究[M].北京:人民出版社,2007,(12):168-185.
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