[内容提要]韩国曾经历了从经济启动、腾飞到快速增长的整个过程。作为研究区域经济、城市规划、土地管理的韩国本土学者，朴寅星对韩国整个发展和改革过程的亲历并深入研究，其成果对于中国在开发落后地区的政策制定、战略实施、评价改善等方面都有啟发。
　　
　　韩国的地区差异问题“浮出水面”，始于首都圈和东南部沿海地区的工业化达到一定水平以后，即进入20世纪90年代。随着其他地区同这些地区的经济差异加大，相对涵义上的地区差异问题，不仅成为经济问题，而且成为政治、社会关注的问题。
　　
　　韩国区域开发政策的演进
　　
　　开发五年计划始于20世纪六七十年代。第一次经济开发五年计划(1962～1967):韩国国家政策的主要目标是促进经济成长，最为重要的战略手段是发展工业和输出产业。
　　70年代中后期落后地区开发:其中最具代表性的当属光州圈开发事业。曾进行高速公路、国家工业团地和地方工业团地、为开发用水为目的的多用途水坝的建设等大规模基础设施建设。
　　20世纪80年代的第五次经济开发计划(1982～1986):地区差异开始显现，由于这个原因，区域开发的基调,从单纯的发展经济和增大出口开始转向考虑福利和均衡发展。
　　第二次国土综合开发规划(1982～1991);1982年开始为缩小区域差距，构筑地方的自立经济基础，采取了培育据点城市为目的的“成长据点开发战略”。在“计划”中，为促成主导地方发展的城市经济集聚，提出培育15个据点城市的战略；并以构筑自立的生活空间单位，使国民在国土的任何地方都可以享受最起码的文化和便利的生活为目标，将全国划分为28个生活圈。
　　20世纪90年代。第一，20世纪80年代后期开始实施的西海岸开发。以生产和生活基础相对薄弱的忠清南道、全罗北道、全罗南道地区为主要对象，特别是作为与中国交易之桥头堡的群山工业团地、长项产业基地等大规模产业基地的建设和西海岸高速公路的建设。
　　第二，高新技术产业园地建设。在90年代设立的高新技术产业园地有70多个，中小地方工业园地70多个。
　　第三，为加强国家竞争力为目标的大规模基础设施的建设事业。其中，有仁川新国际机场、首尔－釜山高速铁路、釜山港扩建、光阳港扩建项目、与西海岸开发事业配套的群山－长项国家产业团地建设事业等。
　　同时，为保障开发事业所需资金，引入民间资金。在此期间，为促进区域开发所采取的制度措施，有1994年的《关于地域均衡开发及地方中小企业育成法律》、在基础设施的建设中扩大民间资本的参与而制定《民资引进促进法》。
　　
　　韩国主要区域开发政策手段及评价
　　
　　（一） 为支援特定地区的开发制度
　　《国土综合规划法》指定并开发7个特定地区。其中首尔至仁川、蔚山特定地区是以建设产业基地为主，济州岛及岭东至东海是以开发旅游资源为主，太白山、荣山江、牙山至瑞山是以开发地下资源为主。
　　光州圈及全州圈开发事业的实施，改善了本地区的经济、社会条件，而且通过制定和实施区域开发计划，提高了本地区制度建设。其直接效果有：第一，在产业化落后地区奠定了产业化基础。第二，为建立中央和地方政府之间的协作和改善管理能力做出贡献。第三，促进区域开发中政府与民间组织的合作。
　　
　　通过广域圈开发，把多个成长据点系为一个空间单位来进行开发的构想,出于以下原因：第一，单个地方大城市为中心的成长据点,在经济规模上难于与首都圈集聚经济体相竞争。第二，相信在促进区域开发计划时,把邻近的成长据点联系起来开发，互补职能上的不足,可提高投资效率和开发的乘数效果。
　　据此，韩国政府于1994年制定“关于地域均衡开发及地方中小企业育成法律”，促进可与首都圈规模经济相竞争的地方广域圈开发。在此“法律”中要求不论行政区归属如何，以地方大城市和其周边地区或大规模产业开发预定地区为对象，指定广域圈，并培育为区域经济或产业发展的据点。
　　2.广域圈圈域的指定和计划的制定程序。广域圈主要是根据广域市、中心城市或工业团地的特征，兼顾人口分布、就业圈、通勤距离等因素来决定的。由于广域圈是国家的空间政策手段，因此建设交通部长官掌管圈域的指定和计划的制定；广域地方政府认为对区域发展有必要的情况下，可要求中央政府指定广域圈。这些计划得到中央政府关联部门(建交部)与地方政府的协商认可后，经国土综合计划审议会的审议后最后确定。计划的主要内容有：一是产业团地、居住、娱乐团地等与土地利用有关的事业；二是交通、用水、下水道等广域公共设施；三是旅游及环境保护；四是人口及产业结构调整；五是有关招引民资事业及方法的具体的事业计划。确定并公布的事业按有关法律规定的步骤实施，并要求建设交通部长官把执行结果给予评价，并向审议会报告。
　　3.广域圈的特征。地方广域圈的特征如下。第一，起着主导区域发展的中心据点的作用。因地方广域圈,以地方大城市和中心城市以及今后在产业发展过程中有望成为起据点作用的新产业地带作为其对象，开发潜力极大。第二，在空间角度看，包含多個城市或成长据点。7大广域圈中有4个广域市和33个城市。第三，由于地方广域圈包含中心城市和周边农村地区，所以与具有城市性特征的带有强烈区域特性的大城市圈相比，具有明显的差异性。地方广域圈根据其类型和对象区域的特征,划分为大城市中心型、产业地带中心型、连绵城市中心型等。
　　4.广域圈的开发构想。广域圈的开发方向因类型和区域的不同而各有差异，但是其共同的开发方向如下。第一，大城市中心型是地区经济和社会的中心地，因此要强化中枢管理、通信、高等教育、研究开发等职能的技术革新能力；产业地带中心型要强化生产基础、物流和交易职能。第二，地方广域圈是为国土空间构造多中心而设置的区域据点，在空间上应具备相应政治职能，以矫正因首都圈过分集中而导致的扭曲国土空间。第三，广域圈为区域经济的中心据点，应培育其成为针对世界化的交流网络，在资金、生产、销售、技术等经济活动和社会、文化活动中促进区域的国际交流。第四，广域圈在满足持续扩大的韩国产业及城市开发需求方面，应担负起未来投资重镇的职能角色。地方广域圈将成为开发投资的集中地区，因此要具备有效地承载开发投资的可持续计划和基础设施。第五，地方广域圈应注意环境和文化的可持续发展。
　　要达到广域圈开发目标，需要采取多种开发战略：
　　第一，大城市中心型广域圈为促进高附加价值化，有必要通过产业结构调整、技术开发、信息化基础的建设等，致力于产业的质的改善。相反，对产业地带中心型广域圈来说，重要的是通过创造大规模产业地带,促进产业的量的成长。同时，为创造区域产业基础，增强扩散效果，有必要通过强化区域内专门服务职能、构筑企业间网络等努力，来促进产业活动的关联性。特别是摆脱以工业为中心的产业战略，根据高等教育、旅游、艺术、文化事业、信息、技术开发等方面的区域特征，采取多元化的开发战略。
　　第二，地方广域圈为履行独立的中心据点职能，招引中枢管理职能、企业本部，保障区域的自主性控制力，创造通讯和专门服务职能的城市配套服务空间。与此同时，创造培养和吸引专门人才的人文环境。
　　第三，构筑国际港、机场、信息通信网，促进具有卫星通讯、区域通讯网的信息港或业务团地及城市的开发。
　　第四，引进亲环境、可持续发展的开发模型，以适应尖端技术及信息化社会。此外，产业团地要确保充分的绿地和休息空间，强化开发标准以具备休闲功能。
　　
　　对中国区域开发政策的启示
　　改革开放以来，中国一直以东部沿海省市作为开发改革的重点，直到1999年6月江泽民正式提出“西部大开发”方针，西部开发才成为中国国土及区域开发政策中最大的论题。而韩国从以京仁(首尔至仁川)轴为中心的首都圈和东南圈地区的产业化战略，到为解决地区差异而采取的成长据点战略为止，所积累的区域开发经验对中国大有裨益。基于这种认识，有关韩国落后地区开发政策的教训、经验概括如下：
　　第一，过分追求效率，缺乏全面考虑。代表性的事例可举韩国第二次国土综合开发计划的“成长据点战略”。该政策手段未能发挥应有作用，原因有:一是资源有限，未能进行集中开发，15个成长据点城市太多，不利于产生极化和扩散效应。二是作为与首都圈相对的据点，即一级成长据点城市之中人口规模最大的大丘仅为160万人，光州和大田则更少，不能形成势均力敌的竞争区域。如果当时优先培育以釜山为中心的东南圈，则是更为有效的阶段性措施。即首先通过东南圈的培育减小首都圈的集中力，然后培育一级成长据点城市，再培育地方中小城市。
　　第二，区域开发促进政策追求具体目标不明确，执行政策上缺乏先后顺序的考虑。其典型例子是第二次国土综合开发计划中提出的成长据点城市培育和构筑生活圈战略。前者承认区域开发所需资源的存限性，稞取集中开发于地方大城市；而后者采取把投资分散到包括小城市乃至农村地区的全国所有地区。这两种战略可以说目标多极，顾此失彼。
　　第三，区域均衡开发政策基于对区域差异的误解，导致资源配置的非效率。据世界银行分析，韩国的区域差异与国际水平相比偏低。1978年韩国产业化地区的人均GRP比落后地区高出40％～60％。这与区域间收入水平差异达到1:3或1:5的很多发展中国家相比水平偏低。特别是在经济成长和产业化过程中伴随的区域差异不可避免，人为减少差异将要消耗较高成本，且效果不一定明显。例如，第二次国土综合开发计划中的生活圈人口规划目标。该目标要求，将首尔和釜山圈的人口增长率从70年代的年平均4.3％减少到80年代末的1.6％；而大田、大丘、光州等地方大城市生活圈，则从1.4％提高到2.4％。但区域人口流动在短期内迅速改变或逆转是不可实现的。因为人口流动是在个别家庭或个人的就业、收入期待、教育等复合机会要素与基于风险负担及成本考虑的推拉理论中综合形成的。
　　第四，过分强调工业团地和道路等基础设施的建设。为有效地促进区域发展，投资方向要从物质基础设施的转向兼顾软件基础设施的改善。软件方面包括对企业的多种支援，教育、卫生、文化、社会福利、人才资源的开发以及居住条件的改善等。
　　第五，缺乏政策制定与执行的正负反馈系统的设计。因此措施一旦确定，未经综合性调整或控制，便直接作为部门计划去实施。其原因如下：一是缺少处理区域发展政策的综合性部门。二是区域发展政策与经济社会发展计划衔接性不够。
　　最后，韩国与中国在国土面积和区位条件上存在较大差异，所以不具可比性。但土地面积和人口规模与韩国近似的中国的浙江省却具有可比性：韩国位于三面环海的朝鲜半岛，而浙江省在港口、海运交通网、临海工业团地等区位条件,也具备可比性。