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摘要：近年来，BOT模式在我国应用日益走向成熟，其独特的优势改善了公共产品供给的方式，深受各地政府欢迎。同时，由于BOT法律的缺陷、政府不作为与乱作为、政府决策机制不健全、社会监督乏力等方面的因素，出现了许多烂尾工程，烂尾工程对经济、政府、社会都产生了不同程度的消极影响。立足于BOT项目中烂尾工程产生的原因，有针对性的提出措施，才会保证公共产品的正常供给。
关键词：BOT项目；烂尾工程；法律缺陷；政府；社会监督
中图分类号：F284 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-00-02
一、前言
BOT模式在17世纪的英国就已经出现，但是沉默了很长一段时间，后来土耳其前首相图格特·厄扎尔使它重新焕发生机。我国第一个BOT模式建设成功的项目是深圳沙角B电站，于1984年签署合资协议，1986年完成融资并开始建设，1988年建成后投入使用。该项目的成功拉开了我国应用BOT模式进行基础设施建设的序幕，随着BOT模式走向成熟，其应用领域越来越广，深受地方政府欢迎。
但是BOT模式是一个复杂的系统，在实际操作中面临许多风险。一方面就政府而言，其存在项目建设、运营、移交等风险。另一方面就企业而言，其存在资金断链、缺乏法律规范、政府违约、技术风险。如果这些风险规避不当，则会产生烂尾工程。
二、我国BOT项目中烂尾工程的危害分析
（一）浪费大量人财物，造成资源配置低效
BOT项目一般都是大型工程，涉及政府、项目承包企业、建筑工人、建造材料、资金等诸多方面。一方面，修建BOT项目意味着社会资源要大量向该项目倾斜，而烂尾工程则使得前期投入的大量人财物力付之东流，造成资源的浪费。另一方面，BOT项目所需资金量大，企业很难做到依靠自己的财力来修建，往往会向银行贷款，BOT项目烂尾以后，银行回款困难，甚者会增加坏账，这既严重影响了银行的正常运作，又使得银行无力投资其他项目，造成资源配置效率低下。
（二）降低政府绩效，影响政府的公信力
BOT项目是由政府与企业签订合同，政府监管、企业修建并运营的大型工程，政府在招标、修建、运营、移交过程中应做好监管工作，确保项目按时按质完成，因此，BOT项目的修建会纳入政府的绩效考核，作为评价政府该年工作的指标之一。爛尾工程一旦出现，一方面在考核中政府的绩效将会降低，进而影响政府的政绩，另一方面，民众会认为烂尾工程与政府不作为或者乱作为有直接或间接的关系，进而影响政府在民众心中的形象，导致政府公信力下降。
（三）影响公共产品的供给，损害民众的利益
BOT项目作为政府提供的一种公共产品，其目的是改善民众的生活条件，增进民众的福利，让民众共享社会经济发展的成果。但是，BOT项目烂尾以后，公共产品的供给阻断，民众无法享受应有的福利，甚至利益将因此而受损。
（四）破坏生态环境，影响居民的生活质量
BOT项目多涉及基础设施，在修建过程中，会对土壤、水源等生态环境产生一定的负面影响，而且还会带来大量的建筑垃圾，成功的项目带来的正面效益会降低乃至消除不利影响，但烂尾工程不会带来任何有价值的效益，不仅会破坏生态环境，其消极影响将持续很长一段时间，而且影响周围居民的生活质量。
三、BOT项目中烂尾工程形成的原因
（一）BOT法律体系不健全
法律是一种社会行为准则，具有约束和规范的功能，完善法律体系对社会具有积极的作用。从第一个BOT项目上马，我国政府就制定了一系列的法律规范，对BOT项目起到了一定的积极作用，但是，我国的BOT法律体系仍存在缺陷。一方面我国BOT法律的制定主体为国务院及组成部门，而非全国人民代表大会及常务委员会，确切地说，其制定主体为行政机关，而非立法机关，因此，BOT法律缺乏权威性，其规范效力低。另一方面我国BOT法主要注重宏观方面，忽视微观方面，因此BOT法条文过于粗糙。“而BOT 项目的实施是一项复杂的系统工程，牵涉面广，参与部门多，法律关系错综复杂，因此需要系统的法律法规对之加以规范。”[1]
（二）政府监管职能缺位
BOT项目作为政府与企业合作的大型工程，政府必须有所作为。而在现实中，政府仅仅扮演守夜人的角色，对许多本应政府参与的事务置之不理。一方面在BOT项目招投标时，政府没有进行严格的资质审查，导致信誉坏、财力差的企业中标，为项目烂尾埋下祸根。另一方面政府往往只是在项目开工时剪彩，而缺乏建设过程中持续的监管，这既给企业偷工减料的行为提供了可乘之机，又无法及时制止企业卷款逃跑。
（三）政府官员的行政伦理失范
作为公职人员，政府官员应摆正自己的位置，培养并践行正确的行政伦理道德，权力是由人民赋予，因此权力行使的指向必须是为人民谋利益，而不是为自己或某些小集团谋利。但是在实际中，一些政府官员的行政伦理扭曲，大搞权钱交易、权力寻租、贪污腐败等行为。在一些烂尾的BOT项目中，这些失范行为大量存在。
（四）政府的决策体系不科学
我国政府的重大决策必须要征求意见，召开会议充分讨论，最后由行政首长拍板。但是官本位思想使我国政府官员产生了身份优越感，在决策时往往忽视他人意见。而且，“目前我国公众参与政府决策基本上局限于以个体方式参与，而较少以团体或组织方式参与。”[2]这就导致参与效力有限。另外一把手权力过大 ，在行使权力时往往无所顾忌，为了提升自己的政绩，政府官员在做BOT项目的决策时大搞一言堂，极力压制反对意见，这样的决策极易导致烂尾工程。
（五）社会监督乏力
BOT项目事关社会公众的切身利益，理应让社会参与监督。社会监督作为外部监督的重要一环，其监督主体、监督对象、监督方式的广泛性弥补了其他方式监督的不足。但是，不可否认的是，我国的社会监督仍存在缺陷，社会监督的权威性和主动性有待提高。一方面，在BOT项目招标、修建、运营中，人民群众的意见并不在政府采纳的范围，而且社会监督缺乏权威性，在实际监督中效力有限。另一方面，我国民众在监督政府工作上表现得并不积极，只是在自己的利益受到极大侵害时才会行使监督权。由于缺乏社会公众的主动、积极、有效监督，政府与企业的失范行为受不到制约，因此增加了BOT项目烂尾的风险。 四、防止BOT项目出现烂尾工程的措施
（一）健全BOT法律体系
法律的权威性是由立法主体决定的，在BOT立法主体上应做出调整，即变更国务院及组成部门立法为全国人大及常委会立法，以此提升BOT法的位阶，使得在实际操作中更具有权威和效力。同时，必须提升BOT法的科学性，一方面，应加强BOT法的理论研究，从应然的层面来完善BOT法律；另一方面，应加强BOT法与实际相结合，针对在招投标、建设、移交过程中的具体问题，BOT法也要及时补充，使BOT法更具科学性。
（二）强化政府的监管职能
政府监管既是规范政府工作人员行为的有力举措，也是社会在正常的轨道上运行的重要保障。BOT项目主要是基础设施建设，直接影响社会民众的福利状况，针对政府监管职能缺位，有必要加强政府监管。一方面要对BOT项目招标、建设、移交等各环节加强监管，另一方面也要对政府与企业的行为加强监管，防止出现因权钱交易、利益寻租等腐败行为导致产生烂尾工程。
（三）加强政府官员的行政伦理建设
“行政伦理又称行政职业道德，它是行政主体在公共权力的运用和行使过程中，以责权利的统一为基础，以协调行政人员、行政机构和社会三者之间关系的行为准则和规范系统。”[3]加强行政伦理建设可以使政府官员形成正确的权力观、责任观、利益观 ，将权为民所用、责任意识牢记心中。只有形成正确的行政伦理，在BOT项目建设中，政府官员才能廉洁奉公，真正做到与权钱交易、权力寻租、贪污腐败等行为划清界限。
（四）健全政府的决策机制
政府的重大决策会极大地影响社会，为了防止政府的错误决策给社会带来的损失，必须健全政府决策机制。一方面政府做决策时，必须聚集民众、专家的智慧，通过合法程序，遵循少数服从多数的原则进行决策，以防止过度的权力主导政府决策；另一方面要对政府决策进行公示，提高决策的透明度，扩大群众的知情权。现阶段，我国政府也很重视提高决策的科学性，相关措施也正在陆续出台，但是这些措施必须要扎扎实实的落实，而不是象征性的做样子。
（五）提高社会监督的有效性和主动性
“社会监督反映了社会权利与公共权力之间的相互关系。”[4]以社会权利制约公共权力反映了当前民主进程的走向。社会监督是一种重要的监督途径，对政府和社会来说意义重大，因此，我们必须重视社会监督。一方面应充分释放社会监督的能量，提升社会监督的效力和权威，使其在BOT项目中发挥更大的作用。另一方面社会民众必须意识到行使监督权是宪法赋予的权利，具有天然的合法性，对政府工作人员及相关工作应积极、主动进行监督。同时，政府也要有开放的姿态，宣传、鼓励、自觉接受社会民众的监督。
BOT模式在未来很长一段时间仍然是政府供给公共产品的主要方式之一，它对社会将持续的产生影响，因此防止BOT项目出现烂尾工程对社会民众和政府都具有极大地价值意义。而只有法律、政府、社会三方面都履行好相应职责，才能保证BOT项目的成功建设。
参考文献：
[1]赵茜，刘志军.试析我国BOT 投资模式的立法现状[J].科学大众，2009（6）.
[2]叶响裙.现代政府决策机制研究[J].中国国情国力，2016（1）.
[3]鄯爱红.中国行政伦理建设的问题及对策[J].人民论坛，2010（4）.
[4]战晓华.建立健全社会监督机制研究[J].辽宁行政学院学报，2011（12）.
作者简介：杜俊霖（1994-），男，四川巴中人，西华师范大学政治学与行政学专业，主要从事地方政府与公共产品研究。
王思懿（1996-），女，四川達州人，西华师范大学行政管理专业，主要从事地方政府与公共产品研究。
刘天文（1995-），男，四川凉山人，西华师范大学政治学与行政学专业，主要从事地方政府与公共产品研究。
关键词：BOT项目；烂尾工程；法律缺陷；政府；社会监督
中图分类号：F284 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-00-02
一、前言
BOT模式在17世纪的英国就已经出现，但是沉默了很长一段时间，后来土耳其前首相图格特·厄扎尔使它重新焕发生机。我国第一个BOT模式建设成功的项目是深圳沙角B电站，于1984年签署合资协议，1986年完成融资并开始建设，1988年建成后投入使用。该项目的成功拉开了我国应用BOT模式进行基础设施建设的序幕，随着BOT模式走向成熟，其应用领域越来越广，深受地方政府欢迎。
但是BOT模式是一个复杂的系统，在实际操作中面临许多风险。一方面就政府而言，其存在项目建设、运营、移交等风险。另一方面就企业而言，其存在资金断链、缺乏法律规范、政府违约、技术风险。如果这些风险规避不当，则会产生烂尾工程。
二、我国BOT项目中烂尾工程的危害分析
（一）浪费大量人财物，造成资源配置低效
BOT项目一般都是大型工程，涉及政府、项目承包企业、建筑工人、建造材料、资金等诸多方面。一方面，修建BOT项目意味着社会资源要大量向该项目倾斜，而烂尾工程则使得前期投入的大量人财物力付之东流，造成资源的浪费。另一方面，BOT项目所需资金量大，企业很难做到依靠自己的财力来修建，往往会向银行贷款，BOT项目烂尾以后，银行回款困难，甚者会增加坏账，这既严重影响了银行的正常运作，又使得银行无力投资其他项目，造成资源配置效率低下。
（二）降低政府绩效，影响政府的公信力
BOT项目是由政府与企业签订合同，政府监管、企业修建并运营的大型工程，政府在招标、修建、运营、移交过程中应做好监管工作，确保项目按时按质完成，因此，BOT项目的修建会纳入政府的绩效考核，作为评价政府该年工作的指标之一。爛尾工程一旦出现，一方面在考核中政府的绩效将会降低，进而影响政府的政绩，另一方面，民众会认为烂尾工程与政府不作为或者乱作为有直接或间接的关系，进而影响政府在民众心中的形象，导致政府公信力下降。
（三）影响公共产品的供给，损害民众的利益
BOT项目作为政府提供的一种公共产品，其目的是改善民众的生活条件，增进民众的福利，让民众共享社会经济发展的成果。但是，BOT项目烂尾以后，公共产品的供给阻断，民众无法享受应有的福利，甚至利益将因此而受损。
（四）破坏生态环境，影响居民的生活质量
BOT项目多涉及基础设施，在修建过程中，会对土壤、水源等生态环境产生一定的负面影响，而且还会带来大量的建筑垃圾，成功的项目带来的正面效益会降低乃至消除不利影响，但烂尾工程不会带来任何有价值的效益，不仅会破坏生态环境，其消极影响将持续很长一段时间，而且影响周围居民的生活质量。
三、BOT项目中烂尾工程形成的原因
（一）BOT法律体系不健全
法律是一种社会行为准则，具有约束和规范的功能，完善法律体系对社会具有积极的作用。从第一个BOT项目上马，我国政府就制定了一系列的法律规范，对BOT项目起到了一定的积极作用，但是，我国的BOT法律体系仍存在缺陷。一方面我国BOT法律的制定主体为国务院及组成部门，而非全国人民代表大会及常务委员会，确切地说，其制定主体为行政机关，而非立法机关，因此，BOT法律缺乏权威性，其规范效力低。另一方面我国BOT法主要注重宏观方面，忽视微观方面，因此BOT法条文过于粗糙。“而BOT 项目的实施是一项复杂的系统工程，牵涉面广，参与部门多，法律关系错综复杂，因此需要系统的法律法规对之加以规范。”[1]
（二）政府监管职能缺位
BOT项目作为政府与企业合作的大型工程，政府必须有所作为。而在现实中，政府仅仅扮演守夜人的角色，对许多本应政府参与的事务置之不理。一方面在BOT项目招投标时，政府没有进行严格的资质审查，导致信誉坏、财力差的企业中标，为项目烂尾埋下祸根。另一方面政府往往只是在项目开工时剪彩，而缺乏建设过程中持续的监管，这既给企业偷工减料的行为提供了可乘之机，又无法及时制止企业卷款逃跑。
（三）政府官员的行政伦理失范
作为公职人员，政府官员应摆正自己的位置，培养并践行正确的行政伦理道德，权力是由人民赋予，因此权力行使的指向必须是为人民谋利益，而不是为自己或某些小集团谋利。但是在实际中，一些政府官员的行政伦理扭曲，大搞权钱交易、权力寻租、贪污腐败等行为。在一些烂尾的BOT项目中，这些失范行为大量存在。
（四）政府的决策体系不科学
我国政府的重大决策必须要征求意见，召开会议充分讨论，最后由行政首长拍板。但是官本位思想使我国政府官员产生了身份优越感，在决策时往往忽视他人意见。而且，“目前我国公众参与政府决策基本上局限于以个体方式参与，而较少以团体或组织方式参与。”[2]这就导致参与效力有限。另外一把手权力过大 ，在行使权力时往往无所顾忌，为了提升自己的政绩，政府官员在做BOT项目的决策时大搞一言堂，极力压制反对意见，这样的决策极易导致烂尾工程。
（五）社会监督乏力
BOT项目事关社会公众的切身利益，理应让社会参与监督。社会监督作为外部监督的重要一环，其监督主体、监督对象、监督方式的广泛性弥补了其他方式监督的不足。但是，不可否认的是，我国的社会监督仍存在缺陷，社会监督的权威性和主动性有待提高。一方面，在BOT项目招标、修建、运营中，人民群众的意见并不在政府采纳的范围，而且社会监督缺乏权威性，在实际监督中效力有限。另一方面，我国民众在监督政府工作上表现得并不积极，只是在自己的利益受到极大侵害时才会行使监督权。由于缺乏社会公众的主动、积极、有效监督，政府与企业的失范行为受不到制约，因此增加了BOT项目烂尾的风险。 四、防止BOT项目出现烂尾工程的措施
（一）健全BOT法律体系
法律的权威性是由立法主体决定的，在BOT立法主体上应做出调整，即变更国务院及组成部门立法为全国人大及常委会立法，以此提升BOT法的位阶，使得在实际操作中更具有权威和效力。同时，必须提升BOT法的科学性，一方面，应加强BOT法的理论研究，从应然的层面来完善BOT法律；另一方面，应加强BOT法与实际相结合，针对在招投标、建设、移交过程中的具体问题，BOT法也要及时补充，使BOT法更具科学性。
（二）强化政府的监管职能
政府监管既是规范政府工作人员行为的有力举措，也是社会在正常的轨道上运行的重要保障。BOT项目主要是基础设施建设，直接影响社会民众的福利状况，针对政府监管职能缺位，有必要加强政府监管。一方面要对BOT项目招标、建设、移交等各环节加强监管，另一方面也要对政府与企业的行为加强监管，防止出现因权钱交易、利益寻租等腐败行为导致产生烂尾工程。
（三）加强政府官员的行政伦理建设
“行政伦理又称行政职业道德，它是行政主体在公共权力的运用和行使过程中，以责权利的统一为基础，以协调行政人员、行政机构和社会三者之间关系的行为准则和规范系统。”[3]加强行政伦理建设可以使政府官员形成正确的权力观、责任观、利益观 ，将权为民所用、责任意识牢记心中。只有形成正确的行政伦理，在BOT项目建设中，政府官员才能廉洁奉公，真正做到与权钱交易、权力寻租、贪污腐败等行为划清界限。
（四）健全政府的决策机制
政府的重大决策会极大地影响社会，为了防止政府的错误决策给社会带来的损失，必须健全政府决策机制。一方面政府做决策时，必须聚集民众、专家的智慧，通过合法程序，遵循少数服从多数的原则进行决策，以防止过度的权力主导政府决策；另一方面要对政府决策进行公示，提高决策的透明度，扩大群众的知情权。现阶段，我国政府也很重视提高决策的科学性，相关措施也正在陆续出台，但是这些措施必须要扎扎实实的落实，而不是象征性的做样子。
（五）提高社会监督的有效性和主动性
“社会监督反映了社会权利与公共权力之间的相互关系。”[4]以社会权利制约公共权力反映了当前民主进程的走向。社会监督是一种重要的监督途径，对政府和社会来说意义重大，因此，我们必须重视社会监督。一方面应充分释放社会监督的能量，提升社会监督的效力和权威，使其在BOT项目中发挥更大的作用。另一方面社会民众必须意识到行使监督权是宪法赋予的权利，具有天然的合法性，对政府工作人员及相关工作应积极、主动进行监督。同时，政府也要有开放的姿态，宣传、鼓励、自觉接受社会民众的监督。
BOT模式在未来很长一段时间仍然是政府供给公共产品的主要方式之一，它对社会将持续的产生影响，因此防止BOT项目出现烂尾工程对社会民众和政府都具有极大地价值意义。而只有法律、政府、社会三方面都履行好相应职责，才能保证BOT项目的成功建设。
参考文献：
[1]赵茜，刘志军.试析我国BOT 投资模式的立法现状[J].科学大众，2009（6）.
[2]叶响裙.现代政府决策机制研究[J].中国国情国力，2016（1）.
[3]鄯爱红.中国行政伦理建设的问题及对策[J].人民论坛，2010（4）.
[4]战晓华.建立健全社会监督机制研究[J].辽宁行政学院学报，2011（12）.
作者简介：杜俊霖（1994-），男，四川巴中人，西华师范大学政治学与行政学专业，主要从事地方政府与公共产品研究。
王思懿（1996-），女，四川達州人，西华师范大学行政管理专业，主要从事地方政府与公共产品研究。
刘天文（1995-），男，四川凉山人，西华师范大学政治学与行政学专业，主要从事地方政府与公共产品研究。