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目前,地方政府的大部门制改革正在积极推进,但是总的来看,各地遇到的普遍问题是,政府职能转变在不少地方是光说不练、转而不变;在决策、执行和监督上则常常是混沌不清、机制混乱;而在党政部门分工关系上则基本是分合不定、管理交叉。这些,均应成为这次改革着力解决的重点。
1.大部门制改革要有助于促进政府职能转变。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织分开的要求,切实转变政府职能,全面履行推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设协调发展的职责。按照“对内放宽,对外开放,对下放权”的方针,全方位优化政府职能结构,科学配置对内、对外、对下的行政管理职能。将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和社会组织,充分发挥市场配置资源的基础性作用。将深化行政审批制度改革与优化政府工作流程结合起来,提高行政效能与服务水平。通过改革行政审批制度,减少审批事项,规范行政审批,更加注重社会管理和公共服务,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。建设电子政府,构建电子政务平台,加强行政服务中心建设。通过健全工作制度、梳理工作流程、规范工作程序、促进社会监督等方式,转变管理工作作风,提高公共服务水平。
2.大部门制改革要有助于理顺管理体制。按照中央关于建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制的意见和建议,实行“决策集中化、执行专门化、监督独立化”,实现“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。第一,决策分为政策动议和政策审定两个层次,政策动议的主体在政府各局级领导机构和相关的决策部门,政策审定则由一级政府的核心机构负责。明确决策权限后,要严格规范决策程序,完善决策听证、咨询和民意征集吸纳制度,发挥地方党委决策对地方发展的引领作用,更要发挥地方人民代表大会对于重大决策的议决作用,同时建立系统严密的针对决策核心尤其是党政首长的问责制度。第二,执行权由各局级机构内设机构或法定执行机构承担。第三,监督权由纪检监察机构、审计机构以及(应予成立的)绩效考评机构承担。监督权要凝聚体制内的纪检监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、社会化的评估制,增强监督合力。除了实行行政内部监督、社会外部监督外,更要强化人大的立法和法律监督。
3.大部门制改革要有助于工作机制的科学合理。从一定意义上讲,没有“决策与执行分开”,就无所谓大部门制;没有独立执行机构,就无所谓大部门制。国外经验证明,这个环节是大部门制的关键。但我国从中央到地方,这个问题似乎都是一个尚待搞清楚的问题。这意味着,大部门制的探索亟需在把握实质的基础上,增加必要的改革动作,即决策与执行分开的工作机制创新,这涉及独立机构的设立。这些独立机构应具备以下要件:向部门首长负责;有独立法人资格;可以在合约范围内从事相应服务活动,承担相应义务;有明确的任务目标和责任机制,强调结果导向和服务导向。
在这里,建立独立机构还必须要考虑两件事。
第一件事,哪类服务职责可以建立独立机构。至少要满足以下条件:其一,这项服务是政府需要介入的事情,但又不属于政策制定范围,也不必由政府作为主体直接来提供服务;其二,这项服务如果完全交给私人机构做,又难以确保公共利益不受侵害;其三,这项服务与其他服务业务有明确区分开的特定领域;其四,在人员和相关资源规模上具备独立存在的条件。据此,城乡公用事业服务、基础科研机构、博物馆、公园、医院、学校、社会保障服务、城市环境服务、就业保障服务、新闻出版、道路维护、质量技术检验检疫等等管理与服务职责,都可进入设立独立执行的范围。
第二件事,独立执行机构的合约管理内容。一般而言,合约包括的主要内容是:明确的责任关系;独立机构负责人的产生方式;机构的存在目的和工作目标;机构提供的服务内容、范围与质量标准;机构负责人的资源配置权限和空间;机构人员的工资和人事安排上的约束条件;绩效评价办法和激励办法;机构人员的身份确认(公务员或者雇员)。地方政府可以根据这个框架原则,将一些社会管理和公共服务的执行工作,通过合约方式进行外包或者委托专门的公共服务机构,按照绩效要求来管理。
4.大部门制改革要通过岗位配比促进服务执行效率。部门工作人员岗位配比是与大部门制下“决策与执行分开”紧密联系的一个重要调整,也与加强公共服务职能和建设服务型政府紧密相关。不是像以往那样,一说机构改革就想到要裁减人员,而是按照大部门制下“小决策、大服务”的要求,通过改革来改变现有的“大决策、小服务”的现状。
长期以来,我们的公务员一直习惯的是办公室工作,习惯的是宏观管理工作,习惯的是决策、管制和审批工作。在决策与服务执行人员配比上,表现为“四多四少”,即官僚机构多,执行机构少;决策人员多,执行人员少;后台人员多,一线人员少;管理人员多,服务人员少。对此,应当借鉴国外的经验,通过大部门制探索和建立独立执行机构的机会,来改变政府公务员的决策人员与服务人员的比例,为提高服务执行效率打下基础。
5.大部门制改革要有助于理顺党委和政府两个系统间的关系。具体工作中如何处理好党的执政和政府行政的关系,是一个长期没有得到很好解决的问题。大家司空见惯的是,党政两个系统在决策、执行、监督方面,几乎都在扮演同一角色、行使同一职能,不仅浪费了大量的人力物力财力,而且也混淆了权力与责任的边界,导致无论在绩效考评还是问责制的执行中,都遇到一些很棘手的问题。这就是我国大部门制改革遇到的特殊情况,能不能在改革中有所触及并着手解决,很值得探索。
各地在这个问题上往往缩手缩脚,不敢有所作为。与此形成鲜明比照的是顺德市,早在1993年,该市就对党委部门、人民团体与政府职责重复或相近的部门统筹设置。党委不设置与政府对口的部门,工作密切联系的部门则合署办公,创新性地提出了“党政同心、目标同向、工作同步”的口号,开了党政关系合理搭配的先河。各地方政府可以此为参照,在这次大部门制建设中,一并解决党政系统部门重叠和职能重合的老问题。
比如,可考虑将政府办公室与党委办公室合为一个综合办公机构;加挂政府法制办公室、应急管理办公室牌子以及国家保密局的牌子,同时可考虑在里面组建决策咨询局。综合办公室履行协助党委、政府领导处理日常工作的职责,履行为党政领导提供决策咨询、重大预算安排预审意见、促进公共服务的职责。
再比如,可探索政府人事局、机构编制委员会办公室与党委组织部合为一个机构,综合管理组织、人事和机构编制工作,按照国家方针、政策和法规,建立和健全干部、组织、人事管理制度,组织、指导干部的培训教育工作,提高干部素质。
又比如,可探索文体广电新闻出版局与宣传部合并为一个办公机构,将宣传部、文体广电新闻出版局、版权局的职责整合后,划入该机构。宣传部与文体广电新闻出版局合署后,主管宣传工作,同时主管文化艺术事业和文化产业,以及体育事业和产业。
作者:国家行政学院公共管理教研部副主任、教授
(责编/朱艳秋)
1.大部门制改革要有助于促进政府职能转变。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织分开的要求,切实转变政府职能,全面履行推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设协调发展的职责。按照“对内放宽,对外开放,对下放权”的方针,全方位优化政府职能结构,科学配置对内、对外、对下的行政管理职能。将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和社会组织,充分发挥市场配置资源的基础性作用。将深化行政审批制度改革与优化政府工作流程结合起来,提高行政效能与服务水平。通过改革行政审批制度,减少审批事项,规范行政审批,更加注重社会管理和公共服务,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。建设电子政府,构建电子政务平台,加强行政服务中心建设。通过健全工作制度、梳理工作流程、规范工作程序、促进社会监督等方式,转变管理工作作风,提高公共服务水平。
2.大部门制改革要有助于理顺管理体制。按照中央关于建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制的意见和建议,实行“决策集中化、执行专门化、监督独立化”,实现“决策权上移、执行权下移、监督权外移”。第一,决策分为政策动议和政策审定两个层次,政策动议的主体在政府各局级领导机构和相关的决策部门,政策审定则由一级政府的核心机构负责。明确决策权限后,要严格规范决策程序,完善决策听证、咨询和民意征集吸纳制度,发挥地方党委决策对地方发展的引领作用,更要发挥地方人民代表大会对于重大决策的议决作用,同时建立系统严密的针对决策核心尤其是党政首长的问责制度。第二,执行权由各局级机构内设机构或法定执行机构承担。第三,监督权由纪检监察机构、审计机构以及(应予成立的)绩效考评机构承担。监督权要凝聚体制内的纪检监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、社会化的评估制,增强监督合力。除了实行行政内部监督、社会外部监督外,更要强化人大的立法和法律监督。
3.大部门制改革要有助于工作机制的科学合理。从一定意义上讲,没有“决策与执行分开”,就无所谓大部门制;没有独立执行机构,就无所谓大部门制。国外经验证明,这个环节是大部门制的关键。但我国从中央到地方,这个问题似乎都是一个尚待搞清楚的问题。这意味着,大部门制的探索亟需在把握实质的基础上,增加必要的改革动作,即决策与执行分开的工作机制创新,这涉及独立机构的设立。这些独立机构应具备以下要件:向部门首长负责;有独立法人资格;可以在合约范围内从事相应服务活动,承担相应义务;有明确的任务目标和责任机制,强调结果导向和服务导向。
在这里,建立独立机构还必须要考虑两件事。
第一件事,哪类服务职责可以建立独立机构。至少要满足以下条件:其一,这项服务是政府需要介入的事情,但又不属于政策制定范围,也不必由政府作为主体直接来提供服务;其二,这项服务如果完全交给私人机构做,又难以确保公共利益不受侵害;其三,这项服务与其他服务业务有明确区分开的特定领域;其四,在人员和相关资源规模上具备独立存在的条件。据此,城乡公用事业服务、基础科研机构、博物馆、公园、医院、学校、社会保障服务、城市环境服务、就业保障服务、新闻出版、道路维护、质量技术检验检疫等等管理与服务职责,都可进入设立独立执行的范围。
第二件事,独立执行机构的合约管理内容。一般而言,合约包括的主要内容是:明确的责任关系;独立机构负责人的产生方式;机构的存在目的和工作目标;机构提供的服务内容、范围与质量标准;机构负责人的资源配置权限和空间;机构人员的工资和人事安排上的约束条件;绩效评价办法和激励办法;机构人员的身份确认(公务员或者雇员)。地方政府可以根据这个框架原则,将一些社会管理和公共服务的执行工作,通过合约方式进行外包或者委托专门的公共服务机构,按照绩效要求来管理。
4.大部门制改革要通过岗位配比促进服务执行效率。部门工作人员岗位配比是与大部门制下“决策与执行分开”紧密联系的一个重要调整,也与加强公共服务职能和建设服务型政府紧密相关。不是像以往那样,一说机构改革就想到要裁减人员,而是按照大部门制下“小决策、大服务”的要求,通过改革来改变现有的“大决策、小服务”的现状。
长期以来,我们的公务员一直习惯的是办公室工作,习惯的是宏观管理工作,习惯的是决策、管制和审批工作。在决策与服务执行人员配比上,表现为“四多四少”,即官僚机构多,执行机构少;决策人员多,执行人员少;后台人员多,一线人员少;管理人员多,服务人员少。对此,应当借鉴国外的经验,通过大部门制探索和建立独立执行机构的机会,来改变政府公务员的决策人员与服务人员的比例,为提高服务执行效率打下基础。
5.大部门制改革要有助于理顺党委和政府两个系统间的关系。具体工作中如何处理好党的执政和政府行政的关系,是一个长期没有得到很好解决的问题。大家司空见惯的是,党政两个系统在决策、执行、监督方面,几乎都在扮演同一角色、行使同一职能,不仅浪费了大量的人力物力财力,而且也混淆了权力与责任的边界,导致无论在绩效考评还是问责制的执行中,都遇到一些很棘手的问题。这就是我国大部门制改革遇到的特殊情况,能不能在改革中有所触及并着手解决,很值得探索。
各地在这个问题上往往缩手缩脚,不敢有所作为。与此形成鲜明比照的是顺德市,早在1993年,该市就对党委部门、人民团体与政府职责重复或相近的部门统筹设置。党委不设置与政府对口的部门,工作密切联系的部门则合署办公,创新性地提出了“党政同心、目标同向、工作同步”的口号,开了党政关系合理搭配的先河。各地方政府可以此为参照,在这次大部门制建设中,一并解决党政系统部门重叠和职能重合的老问题。
比如,可考虑将政府办公室与党委办公室合为一个综合办公机构;加挂政府法制办公室、应急管理办公室牌子以及国家保密局的牌子,同时可考虑在里面组建决策咨询局。综合办公室履行协助党委、政府领导处理日常工作的职责,履行为党政领导提供决策咨询、重大预算安排预审意见、促进公共服务的职责。
再比如,可探索政府人事局、机构编制委员会办公室与党委组织部合为一个机构,综合管理组织、人事和机构编制工作,按照国家方针、政策和法规,建立和健全干部、组织、人事管理制度,组织、指导干部的培训教育工作,提高干部素质。
又比如,可探索文体广电新闻出版局与宣传部合并为一个办公机构,将宣传部、文体广电新闻出版局、版权局的职责整合后,划入该机构。宣传部与文体广电新闻出版局合署后,主管宣传工作,同时主管文化艺术事业和文化产业,以及体育事业和产业。
作者:国家行政学院公共管理教研部副主任、教授
(责编/朱艳秋)