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导 语
全国人民代表大会（全国人大）行使立法权，是我国宪法确立的一项制度。但从务实角度来说，它确实面临人多、会期短的制约。一个合理的疑问是，在短短十几天甚至几天的会期内，两千多位全国人大代表能够有效行使立法权吗？全国人大立法，是否只是一种象征意义的立法？本文希望通过实际数据分析全国人大在制定和修改法律过程中的实际效果（“立法实效”，区别于法律在实践中是否产生作用的实效），以回答前述十几天会期内两千多位全国人大代表能否有效行使立法权的问题，也能为未来描述、解释、预测和完善全国人大立法制度提供基础资料和论据。
本研究采取的具体方法是，以立法过程中对法律草案的修改幅度和程度作为衡量立法实效的标准，同时假设某一立法阶段（以时间来衡量）内对法律草案的修改，可以视为这一阶段的立法实效。据此，量化统计全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度，并将其与全国人大常委会立法阶段的实效进行比较，从而说明全国人大立法的实效。
一、量化方法
（一）基本假设
本文假设：某一立法阶段内对法律草案文本的修改，可以视为这一阶段立法活动的结果，可认定为这一阶段的立法实效。比如说，通过比较提请十二届全国人大四次会议审议的慈善法（草案）与十二届全国人大四次会议表决通过的慈善法的文本得出的慈善法草案修改幅度和程度，大体上就能说明十二届全国人大四次会议审议慈善法草案产生的作用。这一假设存在的局限性在于，立法活动的效果具有累积性，如法律草案在全国人大常委会第三次审议后作出的修改，可能是累积了全国人大常委会初次审议、二次审议的效果后结合三审的情况作出的修改，因此将全国人大常委会三审阶段作出的修改视为三审的实效，可能存在一定的误差。
（二）量化方法
1.关于修改幅度的量化
修改的幅度，可以分为三个数据。第一个数据是基准数据，即整个法律草案有多少款。在这个基准线上衡量修改幅度。选择款而不是条或者项的原因在于，有些条分多款，有些款又没有项，以款为基准可以相对准确地统计法律草案的总体内容含量。
第二个数据是根据文本比对结果计算有多少款被修改，本研究称其为法律草案条款的修改，或简称“条款修改”。统计这个数据的价值在于，一般情况下法律文本的任何改动，均有可能对法律的解释和适用产生影响。具体计算时，以“款”为基本单位，不论该款作了多少处修改，只计为一处。统计时有一个例外，即对于涉及不同款的同一性质修改，比如将法律草案文本中的所有“按照”统一修改为“依照”，则只计为一处修改。
第三个数据实际是第二个数据的修正，即在第一个数据基础上介入一定程度的人工甄别，剔除那些极有可能不产生任何意义的修改后计算得出多少款被修改，本研究称其为法律草案条款的实质修改，或简称“条款实质修改”。因为法律文本语言文字的润色等主要集中在立法通过前的最后阶段，因此如果不剔除这些数据，仅仅基于第二个数据得出的结论可能与事实偏离。为保证剔除标准一致性，本研究中人工剔除均为作者本人进行。为方便读者甄别本研究的剔除是否合理，在此说明一下剔除的修改情形：第一，为符合中文语法而统一作出的调整;第二，个别条款、词句顺序的调整，但可能对法律解释产生影响的顺序调整除外（如从具体章节调整至总则）;第三，为符合立法技术规范而统一作出的调整;第四，其他极有可能不产生任何意义的修改。
2.关于修改程度的量化
修改的程度，采取的是“制度的修改”的评价标准，即通过统计文本修改涉及多少制度的修改和实质修改来评价修改的程度。具体量化数据也是三个。
第一个是基准数据，即法律草案文本涉及的制度总数。具体操作标准是以提案人在全国人大全体会议上所作草案说明的草案主要内容部分最后一层级的编号下的内容为一项制度。如果草案说明的分级编号严重不合理或者对草案主要内容有严重遗漏的，本研究将予以调整，但这种调整为特殊的例外情形。同时，如果某制度是全国人大全体会议草案说明之后新增加的，则以全国人大法律委员会向全国人大会议主席团就法律草案所作的审议情况的报告和修改意见的报告为基础，采取类似草案说明的方法予以认定。两部分数据相加后构成制度总数。
采取这一标准主要考虑是：第一，在前述修改的幅度中，僅仅考虑了法律草案有多少款被修改，它并不能准确反映法律草案文本修改的程度（或者说修改的性质与质量）。只有把文本转化为若干个制度，才可以对文本的重要性进行一定程度的整合，进而具有更好的说明力。因此，需要采取一定的标准来确定法律草案所涉及的制度，从而相对准确反映法律草案被修改的程度。第二，基于草案说明划分的“制度”可以相对准确地反映真实情况。首先，在立法中，通常立法者、立法工作者的思维是以“制度”为单位的，这从立法者在法律草案审议过程中的发言和立法工作者对各方面关于法律草案发表的意见的整理材料中可以看出来。其次，草案说明采取编号划分法，可以在一定程度上反映提案人对法律草案所涉制度的分类、分级，具有一定的合理性。再次，为方便全国人大或其常委会的组成人员对法律草案进行审议，提案人在向全国人大或其常委会的全体会议就法律草案作说明时，对草案设定的制度进行全面介绍。因此，草案说明总体能够全面地反映法律草案所涉及的制度。第三，基于草案说明划分的“制度”可以相对满足统一而客观的标准要求。对制度进行划分时，可大可小，一部法律可以视为一项制度，一个法律条文也可以视为一项制度。但为客观评价，需要一个相对统一、客观的标准，这样才能将各样本数据统一转化为可对比的百分比。
第二个数据是修改的制度数，即多少制度作出了修改，本研究称其为法律草案制度的修改，或简称“制度修改”。只要某一项制度涉及前述“修改的幅度”中法律草案条款的实质修改，不论具体涉及几处，则视为该制度被修改。
第三个数据是对第二个数据的修正，即将第二个数据中明显不属于对制度进行实质性修改的数据剔除，未被剔除的数据称为法律草案制度的实质修改，或简称“制度实质修改”。在具体认定时，任何涉及制度所涉主体的增减，制度所涉任一主体的权利、义务、职责的实质增减（如从“可以”修改为“应当”），经济利益的实质变动，调整范围的扩大或者缩小等等，均视为实质修改。反之则不视为对制度的实质性修改而予以剔除。剔除的数据一般都是制度中原本就有的内容通过修改予以明确阐明或其他明显不属于实质性修改的情况。 二、样本的量化统计数据
在交待具体量化统计数据以前，需要交待一下狭义和广义全国人大立法阶段的区别。狭义全国人大立法阶段，是指法律草案提请全国人大會议审议至该次会议审议结束。广义全国人大立法阶段，是在狭义基础上增加“大会前阶段”，即从全国人大常委会审议完毕到法律案正式向全国人大会议提出这一“准备阶段”。这一准备阶段对法律草案的修改，是全国人大立法阶段特有的程序，因此应将其作为广义的全国人大立法阶段予以考虑。
基于前述量化方法，本研究对所涉十个样本进行了五项统计量化，相关统计量化数据见表1。
一是民法总则、慈善法、立法法修改三个样本“大会前阶段”的统计量化。即将提案人向全国人大提请审议的法律案文本与根据常委会最后一次审议情况修改后的文本进行比对完成统计量化。
二是民法总则、慈善法、立法法修改、2012年刑事诉讼法修改、2010年选举法修改五个样本在全国人大会议期间修改幅度与程度（“大会阶段”）的统计量化。即将全国人大会议最后通过的法律文本与提案人向全国人大提请审议的法律案文本进行比对完成统计量化。这一数据主要说明狭义全国人大立法阶段的实效。
三是将民法总则、慈善法、立法法修改的大会前阶段与大会阶段的统计量化合并为“广义大会阶段”。对于修改幅度，采取直接数学相加的方式;对于修改程度，采取满足其一的方式，即只要大会前阶段或大会阶段任一阶段对法律草案制度进行了修改或实质修改，则相应统计为广义大会阶段对法律草案制度进行了修改或实质修改。这一数据主要说明广义全国人大立法阶段的实效。
四是民法总则、慈善法、立法法修改三个样本在常委会审议期间修改幅度与程度（“常委会阶段”）的统计量化。即将根据常委会最后一次审议情况修改后的法律草案文本与提案人向常委会提请审议的法律案文本进行比对完成统计量化。这一数据分别与第二项、第三项统计数据的比较，可以分别比较狭义、广义全国人大立法阶段的实效与常委会阶段的立法实效。
五是对2016年电影产业促进法、2016年中医药法、2015年刑法修正案九、2015年广告法修订、2014年行政诉讼法修改五个样本在常委会通过前的最后一次审议中对法律草案的修改幅度与程度（“常委会终审阶段”）进行了统计量化。选择该五个样本的理由，一方面是考虑数据的可获取性;另一方面是考虑在部门法分类、立法形式（制定还是修改）、法律草案文本长度、经历的审次（避免二审为终审通过的情形）等方面与民法总则、慈善法、立法法修改、刑事诉讼法修改、选举法修改能够尽可能对应。具体操作上，将常委会终审的法律草案文本（“终审稿”）与最终通过的法律文本进行比对完成统计量化。将这一数据分别与第二项、第三项数据进行比较，可以分别比较狭义、广义全国人大立法阶段的实效与常委会终审法律案的实效。但因终审稿无法获得，作为权宜之计，本研究只能选取向社会公开征求意见的二审稿作为替代。这种权宜导致量化统计结果显示的是法律案二审和终审（前述五个三样本均为三审通过）两个阶段对法律草案的修改幅度与程度，而无法获得准确的常委会终审阶段对法律草案的修改幅度与程度。在不考虑结论的精确度，只作为一种趋势性判断这一前提下，本研究取所有量化统计数据的一半作为终审阶段对法律草案的修改幅度与程度。将这一数据分别与第二项、第三项数据进行比较，可以分别比较狭义、广义全国人大立法阶段的实效与常委会终审法律案的实效。
三、数据比较与讨论
（一）全国人大立法的实效
1.狭义全国人大阶段具有立法实效
从上图1可以很清晰地看到，狭义全国人大立法阶段具有立法实效。在大会阶段，法律草案中的条款和制度进行了修改和实质修改;修改幅度和程度大体达到35.62%左右[1]。基于五个样本数据统计，平均对法律草案31.58%的条款进行了修改、21.31%的条款进行了实质修改，53.41%的制度进行了修改、36.20%的制度进行了实质修改。从图1也可以看出，除刑事诉讼法修改中对法律草案条款的修改与实质修改、民法总则中对法律草案条款的实质修改三个数据偏离平均数较多以外[2]，五个样本的其他指标未明显偏离平均数，因此前述平均数可以大体说明狭义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度。
2.广义全国人大阶段具有明显立法实效
从上图2可以看出，广义全国人大阶段具有明显立法实效。广义全国人大阶段，对法律草案进行了明显的修改和实质修改;修改幅度和程度超过50%[3]。基于三个样本数据统计，平均对法律草案82.88%的条款进行了修改、55.38%的条款进行了实质修改，74.30%的制度进行了修改，49.91%的制度进行了实质修改。三个样本中，民法总则中对法律草案条款的修改和实质修改两个数据偏离平均数较多，三个样本中的制度修改和实质修改数据与平均数据偏离很小[4]。虽然此处样本较少，而民法总则修改幅度指标偏离平均数较多，但因为在三个样本共十二个数据指标中十个指标都在50%以上，所以不会影响以下结论的得出：广义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度较高，具有明显的立法实效。 （二）同一法律案全国人大阶段立法实效与常委会阶段的比较
1.狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度大体为常委会阶段的一半或更少
对于全国人大通过的法律案，一般均经历常委会审议阶段。通过将民法总则、慈善法、立法法修改三个样本中大会阶段对法律草案的修改幅度和程度与在常委会阶段所作的修改幅度和程度进行比较，可以发现，狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度与程度大体为常委会阶段的一半[5]，甚至较一半更少[6];具体如图3[7]所示。不过需要注意的是，从图3可以知道，就同一法律草案，大会阶段对制度的修改和实质修改与常委会阶段的差别小于对法律草案条款的修改与实质修改[8]。
2.广义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度与常委会阶段无明显差别
以民法总则、慈善法、立法法修改三个样本作为分析对象，将其广义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度与常委会阶段比较，如图4[9]所示，我们发现两个阶段无明显差别[10]。比较有意思的是，作为数据相对准确的慈善法，法律草案条款的修改与实质修改，在大会阶段均多于常委会阶段，其中法律草案条款的修改幅度是常委会阶段的1.37倍;但制度的修改与实质修改与常委会阶段却没有明显差别。这一现象可能合理的解释是，慈善法在广义全国人大阶段对文字措辞进行了大量润色。而民法总则大会阶段对法律草案的修改幅度和程度均不如常委会阶段，可能合理的解释是因为民法总则制度本身较为成熟，越往后审议制度创新与调整的空间越小，对法律草案的修改幅度和程度下降。
（三）全国人大阶段立法实效与常委会终审法律案的立法实效的比较
在考虑全国人大立法实效时，需要将其放在我国立法采取多次審议的背景下来理解。现行《立法法》第十六条（2000年《立法法》第十四条）规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议。实践中，在法律案向全国人大提出时，通常都已经常委会多次审议。以前述民法总则、慈善法、立法法修改为例，它们分别经常委会三次、二次、二次审议。从立法程序上来说，全国人大会议对法律案的审议，实际上是对法律案的终审。因此，对全国人大立法实效的研究，不能脱离全国人大立法的这一属性。
1.狭义全国人大阶段立法实效与常委会终审法律案的立法实效的比较
假设二审和三审对法律草案的修改幅度和程度取半能够体现常委会终审阶段对法律草案的修改幅度和程度，那么从图5[11]可以看出，基于狭义全国人大阶段五个样本和常委会终审法律案五个样本的比较，狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度，特别是修改程度上，要整体高于常委会终审法律案阶段[12]。从图5亦可以看出，狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度，要较常委会最后两次审议法律案稍低一些[13]。基于图5，可以谨慎地得出结论认为，全国人大会议期间对法律草案的修改幅度和程度，要高于常委会通过法律案时终审法律案对法律草案的修改幅度和程度。换句话说，简单地将全国人大会议期间对法律案的审议等同于常委会通过法律案时的终审，至少从立法实效的角度看是不准确的。
2. 广义全国人大阶段立法实效与常委会终审法律案的立法实效的比较
从图6[14]可以清晰地看出，广义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度，要较常委会最后两次审议法律案还稍高一些，因此必然高于常委会终审法律案阶段[15]。换句话说，广义全国人大阶段立法实效明显高于常委会终审法律案的立法实效。
综上，基于数据比较分析，我们可以得出以下结论：如果将全国人大立法仅视为狭义的全国人大会议期间对法律案的审议，那么全国人大立法具有实效;基于有限的五个样本，全国人大会议期间对法律草案的修改幅度和程度大体达到35.62%;全国人大通过的法律，全国人大会议期间对法律草案的修改幅度和程度，大体为常委会阶段对该法律草案的修改幅度和程度的一半，但又很可能高于常委会通过法律时终审对法律草案的修改幅度和程度。如果将大会前阶段对法律草案的修改亦视为全国人大立法实效的一部分，那么全国人大立法明显具有实效;基于有限的三个样本，广义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度超过50%;就全国人大通过的法律，广义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度，与常委会阶段对该法律草案的修改幅度和程度没有明显差别，且明显高于常委会通过法律时终审对法律草案的修改幅度和程度。
四、影响全国人大立法实效的特殊因素
在全国人大立法过程中，存在一些区别于常委会立法过程的因素，这些因素的存在造成了全国人大立法实效与常委会立法实效的区别。 （一）与常委会立法不同的全国人大代表参与机制
第一，全国人大会议期间全国人大代表作为立法者参与立法提出审议意见，在广度与效力方面与全国人大代表参与常委会立法工作存在不同。经统计，2016年全国人大审议慈善法草案时，有公开报道的15个省（区、市）的代表团共226名全国人大代表发表了正式的审议意见[16]。据此估算，2016年全国人大会议审议慈善法草案时，至少应有450名以上全国人大代表发表了审议意见。相较之下，全国人大常委会分组会议审议法律草案时，在含列席人员的情况下，每一组通常有6～15名人员发表意见。换句话说，每次常委会会议审议法律案，正式发表意见的人数（包括列席人员）通常不会超过90人。全国人大会议审议法律案时，正式发表意见的人数较常委会会议审议法律案时，数量要高出很多。从发言效力上来说，在常委会会议审议法律案时，列席的全国人大代表的发言并没有表决权作为后盾，效力上与其在全国人大会议上的发言是存在潜在差异的。
第二，立法法规定的提前向全国人大代表发送法律草案的制度及实践中的全国人大代表研读法律草案制度。现行立法法第十七条规定：“常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。”提前一个月（实践中通常超过一个月，如慈善法草案提前54日）的要求，有利于全国人大代表对法律草案进行充分的研究，提高了全国人大代表审议意见的质量，对法律草案的影响也会相应增加。提前一个月的要求与常委会立法形成鲜明对比。现行立法法第二十八条规定，全国人大常委会会议审议法律案时，在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。此外，实践中，在提请全国人大会议审议前，常委会法制工作委员会等机构还会组织全国人大代表对提请全国人大会议审议的法律案进行专题研读，并根据全国人大代表研读情况对法律草案进行修改完善。换句话说，为做好全国人大会议审议法律案的工作，全国人大代表在全国人大会议召开之前已经对法律草案进行了实质审议，参与了法律案的立法工作。这也是为什么“大会前阶段”应当视为全国人大立法的主要原因。
（二）党中央介入的必然性
全国人大立法，区别于常委会立法，党中央必然介入，这种党中央介入立法的必然性会对全国人大立法实效产生影响。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第二章第二部分“完善立法體制”中明确指出，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”。事实上，早在1991年因特定历史背景而由中共中央制定的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》就已经明确这一原则。但可以肯定的是，就常委会立法来说，并不是所有立法项目都需要报党中央讨论决定。相比之下，自2015年立法法修改开始，慈善法、民法总则在提请全国人大会议审议前，全国人大常委会党组向中央政治局常委会会议汇报了关于相关立法项目主要问题的请示，党中央就相关立法项目法律草案的修改完善作出重要指示[17]。虽然无法确定未来是否所有提请全国人大审议的立法项目均需要向中央政治局常委会会议汇报，但至少可以肯定的是：第一，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”;并有立法法修改、慈善法、民法总则三个先例的情况下，短期内提请全国人大审议的立法项目需要向中央政治局常委会会议汇报的做法不会改变。第二，中国共产党作为我国的执政党，领导着我国各项国家事务。党中央介入立法工作，不论是听取汇报还是作出指示，毫无疑问会对立法实效产生影响。正是党中央对全国人大立法的必然介入，且“听取汇报”后作出“重要指示”从而对法律草案修改完善产生影响;而全国人大常委会立法党中央并不必然介入。
（三）“两会”带来的媒体关注度
全国人大会议是中国政治生活中的大事，引起媒体广泛关注毋庸置疑。本研究作了一个简单的对比，以全国人大或常委会会议期间全国报纸对法律草案报道的数量来比较，法律草案在全国人大或常委会会议期间受到的关注度不同。在中国知网报纸数据库中以篇名含有“民法总则”搜索2017年3月5日至15日期间的报道，共有140篇;搜索2016年12月19至25日民法总则常委会三审期间的报道，共16篇;搜索2016年10月31日至11月7日二审期间的报道，共25篇;搜索2016年6月27日至7月2日初审期间的报道，共24篇。换句话说，全国人大会议审议民法总则草案的11天会期内有140篇报道，是全国人大常委会三次审议民法总则草案共21天会期内65篇报道的2.15倍，按照日均比较则是4.11倍。可以看出，全国人大审议法律草案所获得的媒体关注度要远高于常委会审议法律草案。虽然媒体的广泛关注对全国人大立法是否有某种必然影响及产生何种影响目前尚缺乏研究，但本文倾向于认为这种影响是存在的。另外，可以肯定的是，媒体的广泛关注毫无疑问是有利于普法宣传，进而有利于法律的实施。换句话说，全国人大立法带来的更为广泛的媒体关注，将有利于法律的实施。
（四）对政治象征意义的追求
在2017年3月12日第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团第二次会议上所作的《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国民法总则（草案）〉审议结果的报告》中提到，“根据各代表团的审议意见以及政协委员和有关方面的意见，对草案共作了126处修改，其中实质性修改55处”。在此刻意强调修改及实质性修改多少处，是为了表达全国人大会议对民法总则草案的审议是卓有成效的。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，强调和突出人大代表在立法中的主体地位是一贯的。例如，全国人大常委会2017年、2015年、2014年立法工作计划表述为“尊重人大代表主体地位”;2016年立法工作计划则阐述为“保障人大代表行使立法权力”。基于这种一贯的认识和主张，在法律案提请全国人大审议的，立法工作机构等有充分的动力实现全国人大会议审议有实效，对法律草案要作出有“亮点”的修改。这种对政治象征意义的追求，难免对全国人大立法实效产生不同于常委会立法的影响。 五、结语
全国人大立法时，存在着一些与常委会立法时不同的影响立法实效的特别因素，这些因素包括特殊的全国人大代表参与机制、党中央介入的必然性、媒体的广泛关注及对政治象征意义的追求等。正是在这些因素的影响下，全国人大立法有着不同于常委会立法的实效。至少从对法律草案的修改幅度和程度角度来说，不能简单地将全国人大立法等同于一次常委会会议对法律案的审议;即便不考虑民主正当性以及宪法和立法法的刚性约束，仅仅从立法实效角度来看，以全国人大常委会审议通过来替代全国人大审议通过法律案，也是不可取的。
注释：
[1]该数据为五个样本二十项指标的平均数。
[2]刑事诉讼法修改、民法总则中三个数据偏离平均数较多，可能的合理解释是：民法总则、刑事诉讼法是比较完全彻底的由法院适用的法律，任何文本的调整均可能对法律解释和适用产生实质影响;因此在法律草案起草阶段和之前的审议阶段，对法律草案的文本进行的斟酌和调整较多，法律草案文本已经相对完善。因此除非对制度的實质修改，一般不会涉及法律草案文本的调整。
[3]三个样本共十二项指标的平均数为65.62%。鉴于样本量较小的局限，且民法总则存在相关指标偏离较多的问题，此处结论只大体描述为修改幅度和程度超过50%。
[4]体现为图2中“制度修改”和“制度实质修改”总体呈现为比较平缓的横线。
[5]图3中三个样本共十二项指标的平均数为52.03%。
[6]另外，如前述，因为比对文本的问题，立法法修改与民法总则的常委会阶段数据较实际数据低一些，因为常委会最后一次审议的结果被统计进了“大会前阶段”。因此，可以说，大会阶段对法律草案的修改幅度和程度甚至少于常委会阶段的一半。
[7]在图3中，每一个数据都为狭义全国人大阶段指标数据除以常委会阶段指标数据的结果。例如，民法总则大会阶段修改了27.18%的法律草案条款，常委会阶段修改了63.06%的法律草案条款，用27.18%除以63.06%等于43.1%，说明大会阶段修改法律草案幅度为常委会阶段修改法律草案幅度的43.1%。
[8]图3中体现“制度修改”与“制度实质修改”两条折线整体在“条款修改”与“条款实质修改”两条折线之上。
[9]图4中数据计算方法与图3相同（常委会阶段仍为分母），详见前注8。
[10]图4中三个样本共十二项指标的平均数为98.07%。
[11]图5中，每项指标（条款修改、条款实质修改、制度修改、制度实质修改）均有五个数据，从左依次往右开始排列。其中“大会阶段”是民法总则、慈善法、立法法修改、刑事诉讼法修改、选举法修改的数据;其中“常委会终审”分别是行政诉讼法修改、电影产业促进法、中医药法、广告法修订、刑法修正案九的数据;“终审取半”是“常委会终审”数据除以2所得数据。
[12]图5中体现为“大会阶段”折线整体在“终审取半”折线之上。
[13]图5中体现为“大会阶段”折线整体略低于“常委会终审”折线。
[14]图6中，每项指标（条款修改、条款实质修改、制度修改、制度实质修改）均有五个数据，从左依次往右开始排列。其中“广义大会阶段”是民法总则、慈善法、立法法修改、该三样本平均、该三样本平均（为凑足五个数据以便与“常委会终审”数据对应比较）的数据;其中“常委会终审”分别是行政诉讼法修改、电影产业促进法、中医药法、广告法修订、刑法修正案九的数据;“终审取半”是“常委会终审”数据除以2所得数据。
[15]图6中体现为“广义大会阶段”折线整体高于“常委会终审”折线。
[16]这15个省（区、市）的代表团及发表审议意见的全国人大代表数量是：海南17名，浙江17名、湖南11名、湖北15名、山西15名、河南13名、山东12名、江西10名、福建10名、甘肃25名、黑龙江8名、广西17名、内蒙古23名、辽宁7名、天津26名。详见中国人大网整理的各代表团审议慈善法草案的报道，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/node_29757.htm，2018年2月8日最后访问。
[17]见立法法修改、慈善法、民法总则的草案说明，其中民法总则是在提请全国人大常委会审议前（即“2016年6月14日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取并原则同意全国人大常委会党组关于民法典编纂工作和民法总则草案几个主要问题的汇报，并作出重要指示”）。
（作者系中国社会科学院大学法学院讲师，北京大学法学博士）
全国人民代表大会（全国人大）行使立法权，是我国宪法确立的一项制度。但从务实角度来说，它确实面临人多、会期短的制约。一个合理的疑问是，在短短十几天甚至几天的会期内，两千多位全国人大代表能够有效行使立法权吗？全国人大立法，是否只是一种象征意义的立法？本文希望通过实际数据分析全国人大在制定和修改法律过程中的实际效果（“立法实效”，区别于法律在实践中是否产生作用的实效），以回答前述十几天会期内两千多位全国人大代表能否有效行使立法权的问题，也能为未来描述、解释、预测和完善全国人大立法制度提供基础资料和论据。
本研究采取的具体方法是，以立法过程中对法律草案的修改幅度和程度作为衡量立法实效的标准，同时假设某一立法阶段（以时间来衡量）内对法律草案的修改，可以视为这一阶段的立法实效。据此，量化统计全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度，并将其与全国人大常委会立法阶段的实效进行比较，从而说明全国人大立法的实效。
一、量化方法
（一）基本假设
本文假设：某一立法阶段内对法律草案文本的修改，可以视为这一阶段立法活动的结果，可认定为这一阶段的立法实效。比如说，通过比较提请十二届全国人大四次会议审议的慈善法（草案）与十二届全国人大四次会议表决通过的慈善法的文本得出的慈善法草案修改幅度和程度，大体上就能说明十二届全国人大四次会议审议慈善法草案产生的作用。这一假设存在的局限性在于，立法活动的效果具有累积性，如法律草案在全国人大常委会第三次审议后作出的修改，可能是累积了全国人大常委会初次审议、二次审议的效果后结合三审的情况作出的修改，因此将全国人大常委会三审阶段作出的修改视为三审的实效，可能存在一定的误差。
（二）量化方法
1.关于修改幅度的量化
修改的幅度，可以分为三个数据。第一个数据是基准数据，即整个法律草案有多少款。在这个基准线上衡量修改幅度。选择款而不是条或者项的原因在于，有些条分多款，有些款又没有项，以款为基准可以相对准确地统计法律草案的总体内容含量。
第二个数据是根据文本比对结果计算有多少款被修改，本研究称其为法律草案条款的修改，或简称“条款修改”。统计这个数据的价值在于，一般情况下法律文本的任何改动，均有可能对法律的解释和适用产生影响。具体计算时，以“款”为基本单位，不论该款作了多少处修改，只计为一处。统计时有一个例外，即对于涉及不同款的同一性质修改，比如将法律草案文本中的所有“按照”统一修改为“依照”，则只计为一处修改。
第三个数据实际是第二个数据的修正，即在第一个数据基础上介入一定程度的人工甄别，剔除那些极有可能不产生任何意义的修改后计算得出多少款被修改，本研究称其为法律草案条款的实质修改，或简称“条款实质修改”。因为法律文本语言文字的润色等主要集中在立法通过前的最后阶段，因此如果不剔除这些数据，仅仅基于第二个数据得出的结论可能与事实偏离。为保证剔除标准一致性，本研究中人工剔除均为作者本人进行。为方便读者甄别本研究的剔除是否合理，在此说明一下剔除的修改情形：第一，为符合中文语法而统一作出的调整;第二，个别条款、词句顺序的调整，但可能对法律解释产生影响的顺序调整除外（如从具体章节调整至总则）;第三，为符合立法技术规范而统一作出的调整;第四，其他极有可能不产生任何意义的修改。
2.关于修改程度的量化
修改的程度，采取的是“制度的修改”的评价标准，即通过统计文本修改涉及多少制度的修改和实质修改来评价修改的程度。具体量化数据也是三个。
第一个是基准数据，即法律草案文本涉及的制度总数。具体操作标准是以提案人在全国人大全体会议上所作草案说明的草案主要内容部分最后一层级的编号下的内容为一项制度。如果草案说明的分级编号严重不合理或者对草案主要内容有严重遗漏的，本研究将予以调整，但这种调整为特殊的例外情形。同时，如果某制度是全国人大全体会议草案说明之后新增加的，则以全国人大法律委员会向全国人大会议主席团就法律草案所作的审议情况的报告和修改意见的报告为基础，采取类似草案说明的方法予以认定。两部分数据相加后构成制度总数。
采取这一标准主要考虑是：第一，在前述修改的幅度中，僅仅考虑了法律草案有多少款被修改，它并不能准确反映法律草案文本修改的程度（或者说修改的性质与质量）。只有把文本转化为若干个制度，才可以对文本的重要性进行一定程度的整合，进而具有更好的说明力。因此，需要采取一定的标准来确定法律草案所涉及的制度，从而相对准确反映法律草案被修改的程度。第二，基于草案说明划分的“制度”可以相对准确地反映真实情况。首先，在立法中，通常立法者、立法工作者的思维是以“制度”为单位的，这从立法者在法律草案审议过程中的发言和立法工作者对各方面关于法律草案发表的意见的整理材料中可以看出来。其次，草案说明采取编号划分法，可以在一定程度上反映提案人对法律草案所涉制度的分类、分级，具有一定的合理性。再次，为方便全国人大或其常委会的组成人员对法律草案进行审议，提案人在向全国人大或其常委会的全体会议就法律草案作说明时，对草案设定的制度进行全面介绍。因此，草案说明总体能够全面地反映法律草案所涉及的制度。第三，基于草案说明划分的“制度”可以相对满足统一而客观的标准要求。对制度进行划分时，可大可小，一部法律可以视为一项制度，一个法律条文也可以视为一项制度。但为客观评价，需要一个相对统一、客观的标准，这样才能将各样本数据统一转化为可对比的百分比。
第二个数据是修改的制度数，即多少制度作出了修改，本研究称其为法律草案制度的修改，或简称“制度修改”。只要某一项制度涉及前述“修改的幅度”中法律草案条款的实质修改，不论具体涉及几处，则视为该制度被修改。
第三个数据是对第二个数据的修正，即将第二个数据中明显不属于对制度进行实质性修改的数据剔除，未被剔除的数据称为法律草案制度的实质修改，或简称“制度实质修改”。在具体认定时，任何涉及制度所涉主体的增减，制度所涉任一主体的权利、义务、职责的实质增减（如从“可以”修改为“应当”），经济利益的实质变动，调整范围的扩大或者缩小等等，均视为实质修改。反之则不视为对制度的实质性修改而予以剔除。剔除的数据一般都是制度中原本就有的内容通过修改予以明确阐明或其他明显不属于实质性修改的情况。 二、样本的量化统计数据
在交待具体量化统计数据以前，需要交待一下狭义和广义全国人大立法阶段的区别。狭义全国人大立法阶段，是指法律草案提请全国人大會议审议至该次会议审议结束。广义全国人大立法阶段，是在狭义基础上增加“大会前阶段”，即从全国人大常委会审议完毕到法律案正式向全国人大会议提出这一“准备阶段”。这一准备阶段对法律草案的修改，是全国人大立法阶段特有的程序，因此应将其作为广义的全国人大立法阶段予以考虑。
基于前述量化方法，本研究对所涉十个样本进行了五项统计量化，相关统计量化数据见表1。
一是民法总则、慈善法、立法法修改三个样本“大会前阶段”的统计量化。即将提案人向全国人大提请审议的法律案文本与根据常委会最后一次审议情况修改后的文本进行比对完成统计量化。
二是民法总则、慈善法、立法法修改、2012年刑事诉讼法修改、2010年选举法修改五个样本在全国人大会议期间修改幅度与程度（“大会阶段”）的统计量化。即将全国人大会议最后通过的法律文本与提案人向全国人大提请审议的法律案文本进行比对完成统计量化。这一数据主要说明狭义全国人大立法阶段的实效。
三是将民法总则、慈善法、立法法修改的大会前阶段与大会阶段的统计量化合并为“广义大会阶段”。对于修改幅度，采取直接数学相加的方式;对于修改程度，采取满足其一的方式，即只要大会前阶段或大会阶段任一阶段对法律草案制度进行了修改或实质修改，则相应统计为广义大会阶段对法律草案制度进行了修改或实质修改。这一数据主要说明广义全国人大立法阶段的实效。
四是民法总则、慈善法、立法法修改三个样本在常委会审议期间修改幅度与程度（“常委会阶段”）的统计量化。即将根据常委会最后一次审议情况修改后的法律草案文本与提案人向常委会提请审议的法律案文本进行比对完成统计量化。这一数据分别与第二项、第三项统计数据的比较，可以分别比较狭义、广义全国人大立法阶段的实效与常委会阶段的立法实效。
五是对2016年电影产业促进法、2016年中医药法、2015年刑法修正案九、2015年广告法修订、2014年行政诉讼法修改五个样本在常委会通过前的最后一次审议中对法律草案的修改幅度与程度（“常委会终审阶段”）进行了统计量化。选择该五个样本的理由，一方面是考虑数据的可获取性;另一方面是考虑在部门法分类、立法形式（制定还是修改）、法律草案文本长度、经历的审次（避免二审为终审通过的情形）等方面与民法总则、慈善法、立法法修改、刑事诉讼法修改、选举法修改能够尽可能对应。具体操作上，将常委会终审的法律草案文本（“终审稿”）与最终通过的法律文本进行比对完成统计量化。将这一数据分别与第二项、第三项数据进行比较，可以分别比较狭义、广义全国人大立法阶段的实效与常委会终审法律案的实效。但因终审稿无法获得，作为权宜之计，本研究只能选取向社会公开征求意见的二审稿作为替代。这种权宜导致量化统计结果显示的是法律案二审和终审（前述五个三样本均为三审通过）两个阶段对法律草案的修改幅度与程度，而无法获得准确的常委会终审阶段对法律草案的修改幅度与程度。在不考虑结论的精确度，只作为一种趋势性判断这一前提下，本研究取所有量化统计数据的一半作为终审阶段对法律草案的修改幅度与程度。将这一数据分别与第二项、第三项数据进行比较，可以分别比较狭义、广义全国人大立法阶段的实效与常委会终审法律案的实效。
三、数据比较与讨论
（一）全国人大立法的实效
1.狭义全国人大阶段具有立法实效
从上图1可以很清晰地看到，狭义全国人大立法阶段具有立法实效。在大会阶段，法律草案中的条款和制度进行了修改和实质修改;修改幅度和程度大体达到35.62%左右[1]。基于五个样本数据统计，平均对法律草案31.58%的条款进行了修改、21.31%的条款进行了实质修改，53.41%的制度进行了修改、36.20%的制度进行了实质修改。从图1也可以看出，除刑事诉讼法修改中对法律草案条款的修改与实质修改、民法总则中对法律草案条款的实质修改三个数据偏离平均数较多以外[2]，五个样本的其他指标未明显偏离平均数，因此前述平均数可以大体说明狭义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度。
2.广义全国人大阶段具有明显立法实效
从上图2可以看出，广义全国人大阶段具有明显立法实效。广义全国人大阶段，对法律草案进行了明显的修改和实质修改;修改幅度和程度超过50%[3]。基于三个样本数据统计，平均对法律草案82.88%的条款进行了修改、55.38%的条款进行了实质修改，74.30%的制度进行了修改，49.91%的制度进行了实质修改。三个样本中，民法总则中对法律草案条款的修改和实质修改两个数据偏离平均数较多，三个样本中的制度修改和实质修改数据与平均数据偏离很小[4]。虽然此处样本较少，而民法总则修改幅度指标偏离平均数较多，但因为在三个样本共十二个数据指标中十个指标都在50%以上，所以不会影响以下结论的得出：广义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度较高，具有明显的立法实效。 （二）同一法律案全国人大阶段立法实效与常委会阶段的比较
1.狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度大体为常委会阶段的一半或更少
对于全国人大通过的法律案，一般均经历常委会审议阶段。通过将民法总则、慈善法、立法法修改三个样本中大会阶段对法律草案的修改幅度和程度与在常委会阶段所作的修改幅度和程度进行比较，可以发现，狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度与程度大体为常委会阶段的一半[5]，甚至较一半更少[6];具体如图3[7]所示。不过需要注意的是，从图3可以知道，就同一法律草案，大会阶段对制度的修改和实质修改与常委会阶段的差别小于对法律草案条款的修改与实质修改[8]。
2.广义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度与常委会阶段无明显差别
以民法总则、慈善法、立法法修改三个样本作为分析对象，将其广义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度与常委会阶段比较，如图4[9]所示，我们发现两个阶段无明显差别[10]。比较有意思的是，作为数据相对准确的慈善法，法律草案条款的修改与实质修改，在大会阶段均多于常委会阶段，其中法律草案条款的修改幅度是常委会阶段的1.37倍;但制度的修改与实质修改与常委会阶段却没有明显差别。这一现象可能合理的解释是，慈善法在广义全国人大阶段对文字措辞进行了大量润色。而民法总则大会阶段对法律草案的修改幅度和程度均不如常委会阶段，可能合理的解释是因为民法总则制度本身较为成熟，越往后审议制度创新与调整的空间越小，对法律草案的修改幅度和程度下降。
（三）全国人大阶段立法实效与常委会终审法律案的立法实效的比较
在考虑全国人大立法实效时，需要将其放在我国立法采取多次審议的背景下来理解。现行《立法法》第十六条（2000年《立法法》第十四条）规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议。实践中，在法律案向全国人大提出时，通常都已经常委会多次审议。以前述民法总则、慈善法、立法法修改为例，它们分别经常委会三次、二次、二次审议。从立法程序上来说，全国人大会议对法律案的审议，实际上是对法律案的终审。因此，对全国人大立法实效的研究，不能脱离全国人大立法的这一属性。
1.狭义全国人大阶段立法实效与常委会终审法律案的立法实效的比较
假设二审和三审对法律草案的修改幅度和程度取半能够体现常委会终审阶段对法律草案的修改幅度和程度，那么从图5[11]可以看出，基于狭义全国人大阶段五个样本和常委会终审法律案五个样本的比较，狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度，特别是修改程度上，要整体高于常委会终审法律案阶段[12]。从图5亦可以看出，狭义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度，要较常委会最后两次审议法律案稍低一些[13]。基于图5，可以谨慎地得出结论认为，全国人大会议期间对法律草案的修改幅度和程度，要高于常委会通过法律案时终审法律案对法律草案的修改幅度和程度。换句话说，简单地将全国人大会议期间对法律案的审议等同于常委会通过法律案时的终审，至少从立法实效的角度看是不准确的。
2. 广义全国人大阶段立法实效与常委会终审法律案的立法实效的比较
从图6[14]可以清晰地看出，广义全国人大阶段对法律草案的修改幅度和程度，要较常委会最后两次审议法律案还稍高一些，因此必然高于常委会终审法律案阶段[15]。换句话说，广义全国人大阶段立法实效明显高于常委会终审法律案的立法实效。
综上，基于数据比较分析，我们可以得出以下结论：如果将全国人大立法仅视为狭义的全国人大会议期间对法律案的审议，那么全国人大立法具有实效;基于有限的五个样本，全国人大会议期间对法律草案的修改幅度和程度大体达到35.62%;全国人大通过的法律，全国人大会议期间对法律草案的修改幅度和程度，大体为常委会阶段对该法律草案的修改幅度和程度的一半，但又很可能高于常委会通过法律时终审对法律草案的修改幅度和程度。如果将大会前阶段对法律草案的修改亦视为全国人大立法实效的一部分，那么全国人大立法明显具有实效;基于有限的三个样本，广义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度超过50%;就全国人大通过的法律，广义全国人大立法阶段对法律草案的修改幅度和程度，与常委会阶段对该法律草案的修改幅度和程度没有明显差别，且明显高于常委会通过法律时终审对法律草案的修改幅度和程度。
四、影响全国人大立法实效的特殊因素
在全国人大立法过程中，存在一些区别于常委会立法过程的因素，这些因素的存在造成了全国人大立法实效与常委会立法实效的区别。 （一）与常委会立法不同的全国人大代表参与机制
第一，全国人大会议期间全国人大代表作为立法者参与立法提出审议意见，在广度与效力方面与全国人大代表参与常委会立法工作存在不同。经统计，2016年全国人大审议慈善法草案时，有公开报道的15个省（区、市）的代表团共226名全国人大代表发表了正式的审议意见[16]。据此估算，2016年全国人大会议审议慈善法草案时，至少应有450名以上全国人大代表发表了审议意见。相较之下，全国人大常委会分组会议审议法律草案时，在含列席人员的情况下，每一组通常有6～15名人员发表意见。换句话说，每次常委会会议审议法律案，正式发表意见的人数（包括列席人员）通常不会超过90人。全国人大会议审议法律案时，正式发表意见的人数较常委会会议审议法律案时，数量要高出很多。从发言效力上来说，在常委会会议审议法律案时，列席的全国人大代表的发言并没有表决权作为后盾，效力上与其在全国人大会议上的发言是存在潜在差异的。
第二，立法法规定的提前向全国人大代表发送法律草案的制度及实践中的全国人大代表研读法律草案制度。现行立法法第十七条规定：“常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。”提前一个月（实践中通常超过一个月，如慈善法草案提前54日）的要求，有利于全国人大代表对法律草案进行充分的研究，提高了全国人大代表审议意见的质量，对法律草案的影响也会相应增加。提前一个月的要求与常委会立法形成鲜明对比。现行立法法第二十八条规定，全国人大常委会会议审议法律案时，在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。此外，实践中，在提请全国人大会议审议前，常委会法制工作委员会等机构还会组织全国人大代表对提请全国人大会议审议的法律案进行专题研读，并根据全国人大代表研读情况对法律草案进行修改完善。换句话说，为做好全国人大会议审议法律案的工作，全国人大代表在全国人大会议召开之前已经对法律草案进行了实质审议，参与了法律案的立法工作。这也是为什么“大会前阶段”应当视为全国人大立法的主要原因。
（二）党中央介入的必然性
全国人大立法，区别于常委会立法，党中央必然介入，这种党中央介入立法的必然性会对全国人大立法实效产生影响。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第二章第二部分“完善立法體制”中明确指出，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”。事实上，早在1991年因特定历史背景而由中共中央制定的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》就已经明确这一原则。但可以肯定的是，就常委会立法来说，并不是所有立法项目都需要报党中央讨论决定。相比之下，自2015年立法法修改开始，慈善法、民法总则在提请全国人大会议审议前，全国人大常委会党组向中央政治局常委会会议汇报了关于相关立法项目主要问题的请示，党中央就相关立法项目法律草案的修改完善作出重要指示[17]。虽然无法确定未来是否所有提请全国人大审议的立法项目均需要向中央政治局常委会会议汇报，但至少可以肯定的是：第一，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”;并有立法法修改、慈善法、民法总则三个先例的情况下，短期内提请全国人大审议的立法项目需要向中央政治局常委会会议汇报的做法不会改变。第二，中国共产党作为我国的执政党，领导着我国各项国家事务。党中央介入立法工作，不论是听取汇报还是作出指示，毫无疑问会对立法实效产生影响。正是党中央对全国人大立法的必然介入，且“听取汇报”后作出“重要指示”从而对法律草案修改完善产生影响;而全国人大常委会立法党中央并不必然介入。
（三）“两会”带来的媒体关注度
全国人大会议是中国政治生活中的大事，引起媒体广泛关注毋庸置疑。本研究作了一个简单的对比，以全国人大或常委会会议期间全国报纸对法律草案报道的数量来比较，法律草案在全国人大或常委会会议期间受到的关注度不同。在中国知网报纸数据库中以篇名含有“民法总则”搜索2017年3月5日至15日期间的报道，共有140篇;搜索2016年12月19至25日民法总则常委会三审期间的报道，共16篇;搜索2016年10月31日至11月7日二审期间的报道，共25篇;搜索2016年6月27日至7月2日初审期间的报道，共24篇。换句话说，全国人大会议审议民法总则草案的11天会期内有140篇报道，是全国人大常委会三次审议民法总则草案共21天会期内65篇报道的2.15倍，按照日均比较则是4.11倍。可以看出，全国人大审议法律草案所获得的媒体关注度要远高于常委会审议法律草案。虽然媒体的广泛关注对全国人大立法是否有某种必然影响及产生何种影响目前尚缺乏研究，但本文倾向于认为这种影响是存在的。另外，可以肯定的是，媒体的广泛关注毫无疑问是有利于普法宣传，进而有利于法律的实施。换句话说，全国人大立法带来的更为广泛的媒体关注，将有利于法律的实施。
（四）对政治象征意义的追求
在2017年3月12日第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团第二次会议上所作的《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国民法总则（草案）〉审议结果的报告》中提到，“根据各代表团的审议意见以及政协委员和有关方面的意见，对草案共作了126处修改，其中实质性修改55处”。在此刻意强调修改及实质性修改多少处，是为了表达全国人大会议对民法总则草案的审议是卓有成效的。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，强调和突出人大代表在立法中的主体地位是一贯的。例如，全国人大常委会2017年、2015年、2014年立法工作计划表述为“尊重人大代表主体地位”;2016年立法工作计划则阐述为“保障人大代表行使立法权力”。基于这种一贯的认识和主张，在法律案提请全国人大审议的，立法工作机构等有充分的动力实现全国人大会议审议有实效，对法律草案要作出有“亮点”的修改。这种对政治象征意义的追求，难免对全国人大立法实效产生不同于常委会立法的影响。 五、结语
全国人大立法时，存在着一些与常委会立法时不同的影响立法实效的特别因素，这些因素包括特殊的全国人大代表参与机制、党中央介入的必然性、媒体的广泛关注及对政治象征意义的追求等。正是在这些因素的影响下，全国人大立法有着不同于常委会立法的实效。至少从对法律草案的修改幅度和程度角度来说，不能简单地将全国人大立法等同于一次常委会会议对法律案的审议;即便不考虑民主正当性以及宪法和立法法的刚性约束，仅仅从立法实效角度来看，以全国人大常委会审议通过来替代全国人大审议通过法律案，也是不可取的。
注释：
[1]该数据为五个样本二十项指标的平均数。
[2]刑事诉讼法修改、民法总则中三个数据偏离平均数较多，可能的合理解释是：民法总则、刑事诉讼法是比较完全彻底的由法院适用的法律，任何文本的调整均可能对法律解释和适用产生实质影响;因此在法律草案起草阶段和之前的审议阶段，对法律草案的文本进行的斟酌和调整较多，法律草案文本已经相对完善。因此除非对制度的實质修改，一般不会涉及法律草案文本的调整。
[3]三个样本共十二项指标的平均数为65.62%。鉴于样本量较小的局限，且民法总则存在相关指标偏离较多的问题，此处结论只大体描述为修改幅度和程度超过50%。
[4]体现为图2中“制度修改”和“制度实质修改”总体呈现为比较平缓的横线。
[5]图3中三个样本共十二项指标的平均数为52.03%。
[6]另外，如前述，因为比对文本的问题，立法法修改与民法总则的常委会阶段数据较实际数据低一些，因为常委会最后一次审议的结果被统计进了“大会前阶段”。因此，可以说，大会阶段对法律草案的修改幅度和程度甚至少于常委会阶段的一半。
[7]在图3中，每一个数据都为狭义全国人大阶段指标数据除以常委会阶段指标数据的结果。例如，民法总则大会阶段修改了27.18%的法律草案条款，常委会阶段修改了63.06%的法律草案条款，用27.18%除以63.06%等于43.1%，说明大会阶段修改法律草案幅度为常委会阶段修改法律草案幅度的43.1%。
[8]图3中体现“制度修改”与“制度实质修改”两条折线整体在“条款修改”与“条款实质修改”两条折线之上。
[9]图4中数据计算方法与图3相同（常委会阶段仍为分母），详见前注8。
[10]图4中三个样本共十二项指标的平均数为98.07%。
[11]图5中，每项指标（条款修改、条款实质修改、制度修改、制度实质修改）均有五个数据，从左依次往右开始排列。其中“大会阶段”是民法总则、慈善法、立法法修改、刑事诉讼法修改、选举法修改的数据;其中“常委会终审”分别是行政诉讼法修改、电影产业促进法、中医药法、广告法修订、刑法修正案九的数据;“终审取半”是“常委会终审”数据除以2所得数据。
[12]图5中体现为“大会阶段”折线整体在“终审取半”折线之上。
[13]图5中体现为“大会阶段”折线整体略低于“常委会终审”折线。
[14]图6中，每项指标（条款修改、条款实质修改、制度修改、制度实质修改）均有五个数据，从左依次往右开始排列。其中“广义大会阶段”是民法总则、慈善法、立法法修改、该三样本平均、该三样本平均（为凑足五个数据以便与“常委会终审”数据对应比较）的数据;其中“常委会终审”分别是行政诉讼法修改、电影产业促进法、中医药法、广告法修订、刑法修正案九的数据;“终审取半”是“常委会终审”数据除以2所得数据。
[15]图6中体现为“广义大会阶段”折线整体高于“常委会终审”折线。
[16]这15个省（区、市）的代表团及发表审议意见的全国人大代表数量是：海南17名，浙江17名、湖南11名、湖北15名、山西15名、河南13名、山东12名、江西10名、福建10名、甘肃25名、黑龙江8名、广西17名、内蒙古23名、辽宁7名、天津26名。详见中国人大网整理的各代表团审议慈善法草案的报道，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/node_29757.htm，2018年2月8日最后访问。
[17]见立法法修改、慈善法、民法总则的草案说明，其中民法总则是在提请全国人大常委会审议前（即“2016年6月14日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取并原则同意全国人大常委会党组关于民法典编纂工作和民法总则草案几个主要问题的汇报，并作出重要指示”）。
（作者系中国社会科学院大学法学院讲师，北京大学法学博士）