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〔摘要〕党内法规责任规定是政治责任的具体化，其本质是党的纪律，以党内义务为前提，为党内法规的有效执行提供重要制度保障。根据条文排列方式，党内法规责任规定表述方式可以分成条文对应式、行为叙述式、行为列举式和原则设定式等四种模式。当前党内法规责任规定偏重于原则性设定，与党内法规制度体系科学化规范化要求之间存在不适用性。要坚持“应设即设、设则有效”原则，实现义务与责任对称、责任规定与纠偏机制对等，实现不同党内法规责任规定之间的衔接性、协调性和统一性，形成统一的党内法规责任规定体系。
〔关键词〕党内法规，责任规定，纪法衔接，党内义务
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）04-0026-07
党内法规责任规定是对党组织和党员违规违纪行为的制度界定，也是依规治党的重要依据。党内法规责任规定是立规所不可缺少的，其设定状况从一个侧面反映了当前党内法规的整体发展水平，反映了党内法规文本的严谨性、强制力和准确性。党内法规的生命在于执行，而执行离不开责任规定的保障。“党内法规的实施当然要依靠党员的自觉、自愿，但最终必须以严格的党规责任作为保障手段，唯有如此，方能避免‘稻草人’现象与‘破窗效应’，因此党内法规应依赖纪律处分和组织处理等党内制裁手段来保障实施，具体表现为‘有规可依、有规必依、执规必严、违规必究’。”〔1〕38-39违规必究是党内法规执行的底线。对党内法规责任规定的设定进行深入研究，做到有规必依、违规必究，有利于进一步提升依规治党的实效性，让党内法规更具权威性。
一、党内法规责任规定的制度价值
党内法规责任规定与党内法规责任之间是形式与内容的统一关系，党内法规责任规定是党内法规责任的表述形式，也是党内法规责任内容的呈现载体。党内法规责任与法学领域的法律责任是一对同类型的概念，但党内法规责任比法律责任的内涵和应用范围要广。法律责任由国家法律法规作出规定，党内法规责任由党章和其他党内法规加以规定。有人认为，法律责任是指行为主体不履行法定义务所必须承担的否定式的法律后果;也有人认为，法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，亦即，由于违反第一性法定义务而导致的第二性法定义务〔2〕131。党内法规责任是一种政治责任，是党组织和党员违反党内法规或不执行党内法规所必须承担的纪律后果。党组织和党员违反党的纪律、党内法规，需要追究党内法规责任;违反国家法律法规，在承担法律责任的同时，还要承担党内法规责任。在纪法衔接框架内，根据《中国共产党纪律处分条例》（2018）第三十三条第一款规定，“党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依照本条例规定给予党纪处分，是公职人员的由监察机关给予相应政务处分”。这是刑事法律责任向党内法规责任的转化。第二款规定，“党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理”。这是行政法律责任向党内法规责任的转化。第二十九条规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理”。这是党内法规责任向法律责任的轉化。党内法规责任与法律责任之间的相互转化说明，党内法规具有“法”的属性，党内法规责任规定是捍卫党内法规权威性的最后屏障。
党内法规责任规定以党内义务的存在为前提。“党内法规其实是党员和党组织达成的政治契约，在这个契约中，党员让渡和放弃了一部分权利和自由交给党组织，由党组织来保护党员的权利和发展;党组织集中行使党员让渡的这部分权利和自由，形成党组织的权力，享有对违反契约党员的惩戒权力。”〔3〕93党员义务的要求远远高于党员权利的要求，基于义务本位的配置模式，党组织和党员都有执行党内法规的义务，这些义务具有强制性。责任规定是党内法规强制性最直接的体现。责任规定与党内义务存在对称性，党内有义务，就需要相应的责任规定加以保护。党组织和党员如果不执行党内法规，将会受到责任追究。党内法规责任规定是对党内义务的承诺和保障，确保党内义务得到执行。在内容上，党内义务分成两个方面，分成“必须为”和“不可为”。“必须为”是积极的党内法规责任，党组织和党员必须承担党内法规规定的职责;“不可为”是消极的党内法规责任，党组织和党员违反党内法规规定要承担相应的后果。党内法规责任的制裁和惩罚与党内义务形成对应，把党内义务转化成党组织和党员的行为规范。党组织和党员违反党内义务应当承担不利的责任后果。“党内法规对违反党内法规的行为予以制裁、惩罚的作用，这不仅惩治了党内违规违纪行为，而且有利于防止类似违规违纪行为的发生，维护党员的合法权利。”〔4〕39
党内法规责任规定是政治责任的具体化。政治责任内在于党的组织，在中国革命、建设、改革的每一个阶段，每个党组织和党员都必须自觉承担党章所规定的义务要求。政治责任不同于一般的责任内容，事实上对每个党组织和党员提供了比一般组织和公民更高的政治要求。党内法规是党的意志和义务要求的制度形态，对每个党组织和党员提出了价值目标和行为规范。党内法规责任明确了这些约束性条件的实现方式，通过规定否定性的责任承担方式，对违反党内法规行为和不履行法定职责行为进行纠正、补救或惩戒，这事实上是从消极性角度维护了政治责任。党内法规的政治属性，决定了每个党组织和党员都必须遵守党内法规，协调党内关系，参与党内事务。党内法规责任规定把这些政治责任要求具体化为制度条文，不仅是在建构政治责任的制度体系和规则体系，而且是在建构政治责任的思想体系。执行党内法规责任规定，能够进一步提升党组织和党员的政治责任意识，促其履行党的义务，并对违规违纪行为进行及时纠正。 党内法规责任规定的完善是提高党内法规立法质量的关键。党内法规责任规定是否科学合理，关系到党内法规的实施效果。责任规定是党内法规的重要组成部分，构成党内法规强制力的核心。如果一个党内法规缺乏相关责任规定，党内法规所规定的权利和义务就会形同虚设。“党内法规不仅确立行为规范，而且明确规定要对违反这些行为规范的党组织和党员进行惩处追责，这就体现了党内法规的刚性、权威性以及对党组织和党员行为的强制性，任何党组织和党员都不得违反或者突破，否则就要接受党内法规的不利制裁。”〔5〕38党内法规责任规定的本质是党的纪律。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党的纪律对每个党组织和党员都要具有约束力，任何党组织和党员违反党纪都必须受到追究。党内法规责任规定把党的纪律条文化，既明确党的纪律的执行要求，又明确违反党的纪律的后果及追究方式。
《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》曾规定，“完善惩处追责机制，明确保障党内法规执行的惩戒性规定，定期通报党内法规执行情况和对违规行为的查处情况”。这对党内法规责任规定提出了新要求。党内法规责任规定是惩处追责的前提，惩处追责是违反党内法规责任的后果，党内法规责任的外延要比惩处追责更广泛。党内法规责任规定作为保障机制，能够规范和协调党的各级组织、党员的权利和义务关系，维护党的团结和集中统一。只有切实维护党章和其他党内法规，才能保持党内关系、维持党内秩序、统一全党步調、实现党的意志、完成党的任务。党内法规责任规定作为纠正机制，能够引导党组织和党员坚守党内法规核心价值，对偏离党内法规行为进行及时纠偏，防止党内法规陷入空转。
二、党内法规责任规定的表述方式
党内法规责任规定表述方式是相关责任条款在党内法规文本中的排列和设置。党内法规责任规定是监督执纪问责的直接依据，其表述方式的质量和优劣，不仅关系到党内法规责任文本本身的科学性规范性，而且关系到党内法规责任规定适用的准确性和有效性。根据条文排列方式，党内法规责任规定可分成条文对应式、行为叙述式、行为列举式、原则设定式等四种表述方式。
1.条文对应式。这种表述方式先引述违反具体条款的序号，然后根据情节程度表述相应的违反后果，具体表述格式为“违反条文序号 党内法规责任”或“违反条文序号 违反结果或违反情形 党内法规责任”。例如，《中国共产党机构编制工作条例》（2019）第二十八条规定，“违反本条例第二十六条规定的，各级机构编制委员会有权采取通报批评、责令限期纠正、予以纠正等处理措施。对有关责任人，可以采取约谈、责令说明情况、下达告诫书等处理措施”。这种表述方式的优点在于实现责任规定与义务内容的对应，二者关系比较清晰明了。该条例第二十八条的责任规定对应了第二十六条的义务规定，具体“不作为”义务包括“严禁以下行为：（一）在贯彻落实党和国家机构改革和机构编制重大决策部署过程中有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，搞变通、拖延改革或者逾期不执行、不报告;（二）擅自设立、撤销、合并机构或者变更机构名称、规格、性质、职责权限，在限额外设置机构，变相增设机构或者提高机构规格;（三）擅自增加编制种类、突破行政编制总额增加编制、改变编制使用范围、挤占挪用基层编制，擅自超编录（聘）用、调任、转任人员，挤占挪用财政资金、其他资金为超编人员安排经费，以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金;（四）违规审批机构编制、核定领导职数，或者超职数、超规格配备领导干部;（五）伪造、虚报、瞒报、拒报机构编制统计、实名信息和核查数据;（六）实施其他违反机构编制管理规定的行为”。在这里，一条责任规定对应了多项义务内容，让这些义务内容的落实得到有效保证。该条例第二十七条也是义务性规定，“未经党中央授权，任何部门不得以任何形式干预地方机构设置。坚决制止和整治通过项目资金分配、督查考核、评比表彰、达标验收等方式干预机构设置、职能配置和编制配备的行为”。但从该条例文本设计来看，这一条义务内容没有相应的责任规定。义务内容没有对应的责任规定，一旦出现违反行为，将难以得到有效处理。但并不是说，义务内容与责任规定一定要一一对应，而是二者要保持大致均衡。
2.行为叙述式。这种表述方式先归纳违反具体条款内容的行为，然后设置相应的违反后果，具体表述格式为“概括性规定 具体违反行为 党内法规责任”或“具体违反行为 党内法规责任”。例如，《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994）第四十二条规定，“凡违反本条例规定，妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制、打击报复的，应根据问题的性质和情节轻重，对有关党组织或党员进行批评教育或给予党的纪律处分”。行为叙述方式对其中的 “妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制、打击报复的”两种具体违反行为进行了详细规定。值得关注的是，地方组织选举工作条例义务性条款中并没有规定不得“妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制”这类内容，即所描述的具体违反行为在党内法规中找不到相同内容的条款。又如，《中国共产党发展党员工作细则》（2014）第四十一条规定，“对采取弄虚作假或其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或为非党员出具党员身份证明的，应当依纪依法严肃处理”。对弄虚作假的具体表现、如何出具党员身份证明等内容在细则中并没有加以描述，对党章所规定的党员条件也没有作出进一步细化。这一内容是新创的，是对实践案例的经验总结，也是对党内法规内容的进一步提炼。
3.行为列举式。严格地说，行为列举式与行为叙述式在本质上是一样的，但相比之下，前者更为详细地列举一系列违反行为，故在这里予以单独分类。具体表述格式为“概括性规定 下列引述 党内法规责任 违反行为列举”。例如，《中国共产党重大事项请示报告条例》（2019）第四十四条规定：“实行重大事项请示报告责任追究制度，有下列情形之一的，应当依规依纪追究有关党组织和党员、领导干部以及工作人员的责任，涉嫌违法犯罪的，按照有关法律规定处理：（一）违反政治纪律和政治规矩，擅自决定应当由党中央决定的重大事项，损害党中央权威和集中统一领导的;（二）履行领导责任不到位，对重大事项请示报告不重视不部署，工作开展不力的;（三）违反组织原则，该请示不请示，该报告不报告的;（四）缺乏责任担当，推诿塞责、上交矛盾、消极作为的;（五）搞形式主义、官僚主义，请示报告内容不实、信息不准，造成严重后果的;（六）违反工作要求，不按规定程序和方式请示报告， 造成严重后果的;（七）其他应当追究责任的情形。”行为列举式所列举的违反行为一般比较详细，这些违反行为也是妨碍相关党内法规执行的重点问题。一一列举违反行为，能够为责任规定的实施提供便利。 4.原则设定式。原则设定式只概括规定违反党内法规行为和责任内容，既不引述具体条款，也不描述违反行为，具体表述格式为“概括式规定 责任规定”。所规定的责任内容有相对具体的，也有相对笼统的。前者如《中国共产党党组工作条例》（2019）第四十一条规定，“违反本条例的，根据情节轻重，给予批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理，或者依规依纪依法给予处分;涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任”。后者如《中国共产党国有企业基层组织工作条例》（2019）第三十八条规定，“对违反本条例规定的，按照有关规定追究责任”。《脱贫攻坚责任制实施办法》（2016）第二十五条规定，“对不负责任、造成不良影响的，依纪依法追究相关部门和人员责任”。原则设定式是所有表述方式中最简单的一种，只原则性地规定“违反本条例”，至于是什么具体义务，则没有明确说明。
三、党内法规责任规定的适用性分析
参考党内法规责任规定表述方式类型，从《公开发布的中央党内法规汇编》一书收入的102部中央党内法规来看，党内法规责任规定总体情况见表1。
从表1可以看出，当前党内法规责任规定以原则设定式与行为列举式为主体，条文对应式和叙述表达式比重偏少。这说明，当前党内法规一是偏重于原则性地规定责任内容，笼统地提出责任规定;二是偏重于列举可能出现的违反行为，这些行为是党内法规义务性条款之外新设的。条文对应式绝大部分为党政联合发文的党内法规，其原因在于国务院或部委的发文要符合立法法规定，对相关责任规定的立法技术需从严要求。
条文对应式、行为叙述式、行为列举式、原则设定式各有其优势和劣势，从立规和执规角度来说，到底哪一种适用于党内法规有其内在要求。条文对应式适用于义务内容比较清晰且统一设定的党内法规。结合文本检视，条文对应式适用于多个义务性规定对应同一个责任规定的情形，能够实现对违反行为的责任追究。但如果出现众多义务性规定需要对应不同的责任规定时，条文对应式将显得比较繁琐。从现行实践情况看，党内法规的立规仍侧重于“应当”的义务性规定，有的显得比较笼统，没有设计责任规定加以对应。行为叙述式突出典型的违反行为，有利于把握责任追究的重点。从现行实践情况看，党内法规责任内容不是简单复制党内法规其他条文，基本上是一種全新的设定。行为列举式详细列出多种违反行为，明晰这些行为的界限。这种行为列举式不可能穷尽所有可能的违反行为，一般会设定兜底性条款。原则设定式在党内法规体系占据主导地位。需要注意的是，原则设定式存在明显的缺点和不足：其一，责任条款与义务条款之间对应性不强;其二，由于原则式的或兜底的表述，一般都比较简洁，致使一些义务条款的行为后果往往被疏漏〔6〕236。原则设定式对责任后果的界定比较模糊，也没有提供具体的责任形式，实际上不利于党内法规责任的落实。这样的责任规定表述的自由裁量空间比较大，甚至具体应用存在模糊之处，陷入象征性执行责任规定的困境。这从一个侧面说明，党内法规的立规技术仍有待提高。
党内法规责任规定由一系列结构性要素组成，比如主体性要素、行为性要素、后果性要素、惩治性要素，各要素均不可缺少。基于党内法规的政治性和法律性的复合性，典型的党内法规责任规定采取“责任承担主体 违反行为 情节程度 责任追究主体 责任后果”的表述方式。例如，《中国共产党党员权利保障条例》（2020）第四十七条规定，“对于有侵犯党员权利行为的党组织，上级党组织应当责令改正;情节较重的，按照规定追究纪律责任。对于有侵犯党员权利行为的党员，其所在党组织或者上级党组织可以采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉，以及批评教育、责令检查、诫勉等方式给予处理;情节较重的，按照规定给予组织调整或者组织处理、党纪处分”。这个条款明确了责任承担主体包括党组织和党员，也明确了责任追究主体包括上级党组织和本级党组织，同时明确了责任承担方式包括责令改正、责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、组织处理、诫勉以及党纪处分。
对现状进行考察，当前党内法规责任规定条款设定仍存在一些问题。现行党内法规责任规定的设定存在过于原则性和笼统性的问题，比如，有的没有明确责任追究主体，有的没有明确责任主体，有的没有明确责任追究方式和程度，有的没有形成责任规定与义务内容的对应。这些问题严重削弱了党内法规的执行力和操作性。其根源在于，党内法规的政治宣示意义要强于执行意义。如果党内法规制定仅满足于政治宣示或倡导，那么党内法规执行将会陷入困境。党内法规责任规定既有规定追究直接责任，也有规定追究领导责任，前者承担纪律责任，后者事实上是一种问责。
在责任追究主体方面，笼统地规定违反行为和强调要追究，但没有明确由哪个部门实施责任追究。例如《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）第二十六条规定，“党的工作机关领导班子成员违反本条例有关规定的，根据情节轻重，给予批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理;应当追究党纪政纪责任的，依照有关规定给予相应处分”。这条没有明确具体的责任追究主体，追究党纪由纪检机关负责，但批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职，完全可以由党的组织、组织人事部门、主责部门等负责。由于没有明确规定责任追究主体，党内法规在现实操作中或出现多头管理或出现追责空白地带。
在责任承担主体方面，没有明确或区分党的组织、直接责任人、领导责任人的范围。如此，无法精准地对党的组织、领导干部以及工作人员实施责任追究。例如《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）第三十八条规定：“坚持有责必问、失责必究。对国有企业党的建设思想不重视、工作不得力的，应当及时提醒、约谈或者通报批评，限期整改。”此条款没有规定党的建设的党组织或主要负责人，无法区分是组织的集体责任还是党员领导干部的个人责任。另外，此条款主要强调问责，该条例提出的问责方式与《中国共产党问责条例》（2019）的问责方式并不对应，比如所列的“及时提醒、约谈”。 在责任追究方式和惩治程度方面，只笼统地规定对违反行为依纪依法实施责任追究，但没有明确责任追究方式，更没有区别责任大小、情节程度和具体方式，致使责任规定无法得到應用。例如《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019）第四十三条规定，“对在党员教育管理工作中失职失责的，按照有关规定予以问责追责”。《中国共产党农村工作条例》（2019）第三十二条规定，“不履行或者不正确履行职责的，应当依照有关党内法规和法律法规予以问责”。这些条例只提出问责要求，并没有明确其他责任方式。对党员教育管理不到位者或者履行职责不力者，完全可以运用约谈提醒、责令检查或其他组织处理方式加以纠正;运用问责仅是最后一关，没有区分失职失责的严重程度和后果。组织处理、纪律处分、法律追究以及监督检查方式之间存在一定交叠性，这些不同的责任追究方式既要各自发挥功能，精准有效，又要相互协调，形成合力，避免责任缺失或权利损害。
另外，《中国共产党基层组织选举工作条例》（1990）第三十一条规定，“在选举中，凡有违反党章和本条例规定行为的，必须认真查处，根据问题的性质和情节轻重，给予有关党组织、党员批评教育，直至给予组织处理”。受实践水平限制，该条例曾对违反行为的最高层级责任方式是组织处理，与组织纪律的要求存在矛盾。基层组织选举是严肃的政治活动，是对党员组织忠诚性和纪律执行性的考验。最高责任方式仅是组织处理，无法对严重的违反行为形成威慑。2020年修订的《中国共产党基层组织选举工作条例》更新了责任规定，第三十七条规定，“在选举中，凡有违反党章和本条例规定行为的，必须认真查处，根据问题的性质和情节轻重，对有关党员给予批评教育直至纪律处分，对失职失责的党组织和党的领导干部进行问责”。最高层次的责任方式提升至纪律处分，并提出问责要求，大大强化了责任规定的强制性和有效性。
四、增强党内法规责任规定的适用性
增强党内法规责任规定的适用性要着眼于加快形成完善的党内法规体系。2013年6月，习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。” 〔7〕318所谓于法周延，是指党内法规要有系统性，各项制度之间能够相互衔接和配套;所谓于事简便，是指党内法规要有可操作性，具体明确、实在管用，从而确保立得住、行得通、管得了。党内法规要形成科学规范的制度体系，离不开责任规定的规范化和系统化。要实行“应设即设、设则有效”，凡是明确的违纪行为都应有责任设定，党内法规中义务规定需要对应强制性的而非倡导性的责任规定。唯有如此，才能保证义务得到切实履行，责任追究主体一旦发现违反行为，可以直接找到依据加以纠正。相应地，要完善党内法规责任条款的表达规范和设置规则，实现责任规定体系的自洽性。
要发挥特别党内法规的“上位法”作用。不管采取哪一种表述方式，绝大部分责任规定都会援引特别党内法规，比如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》。这些特别党内法规具有“裁判”意义，其他党内法规责任规定不仅不能与这些特别党内法规相冲突，而且要与这些特别党内法规相衔接。这些特别党内法规与其他党内法规在体系上处于同一层级，但事实上发挥着责任规定上位法的作用。党内法规“不得创设法律责任，不得创设政纪处分;除非是党章和准则，其他条例、规则、规定、办法、细则不得突破《中国共产党纪律处分条例》设定的责任种类、适用情形及追责方式” 〔8〕281。进而，责任规定不能突破特别党内法规中相应的责任及其追究情形，不得扩张或者限制。《中国共产党纪律处分条例》把党章和其他党内法规对党组织和党员的纪律要求进行了细化，明确违规违纪者所应承担的纪律后果和所应给予的纪律处分。对于党组织、党员违反党章和其他党内法规的行为，有关党组织应当依据纪律处分条例严肃查处，以维护党的章程和其他党内法规的严肃性。与此相似，《中国共产党问责条例》对责任内容和问责行为进行了细化，要对党组织和党员违反党内法规的行为进行问责，依据问责条例进行问责。给予党组织和党员纪律处分，在定性量纪上需要对应到纪律处分条例的具体纪律类型包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律以及具体纪律条款。但其他党内法规责任在纪律处分条例中找不到相对应的条款，这会对具体监督执纪和定性量纪造成困扰。
要发挥“有关规定”的具体化作用。党内法规责任规定常用“按有关规定”表述，“有关规定”是一种概括性用法，具体适用何规定，取决于具体违反行为。《中国共产党纪律处分条例》具体条文中提及的“有关规定”是构成违纪的前提性规定，也就是说，是否构成违纪，要以是否违反有关规定为前提条件。比如，《中国共产党纪律处分条例》（2018）第八十条规定，“违反党章和其他党内法规的规定，采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或者为非党员出具党员身份证明的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务处分。违反有关规定程序发展党员的，对直接责任者和领导责任者，依照前款规定处理”。《中国共产党发展党员工作细则》（2014）第四十一条规定，“对不坚持标准、不履行程序、超过审批时限和培养考察失职、审查把关不严的党组织及其负责人、直接责任人应当进行批评教育，情节严重的给予纪律处分”;“对采取弄虚作假或其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或为非党员出具党员身份证明的，应当依纪依法严肃处理”。这里的“采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或者为非党员出具党员身份证明的”是对违反行为的界定，实现发展党员工作细则责任规定与纪律处分条例相关条款的衔接。纪律处分条例中“违反有关规定程序发展党员的”之“有关规定”即是发展党员工作细则。
不同党内法规责任规定之间要保持衔接性。对同一类违反行为，特别性党内法规、其他同一位阶党内法规应当避免重复或者冲突，保持整个体系的统一性，形成监督、管理、惩治合力，共同提升党内法规执行力。并且，不同党内法规之间在内容上要相互衔接，聚焦各自协调领域，发挥各自制度优势。《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019）第五十九条规定，“不准超职数配备、超机构规格提拔领导干部、超审批权限设置机构配备干部，或者违反规定擅自设置职务名称、提高干部职务职级待遇”;“不准采取不正当手段为本人或者他人谋取职务、提高职级待遇”。该条例没有提出相应的责任规定条款。这些义务性规定属于党政干部选拔任用的前置性工作，不属于干部选拔任用的程序内容，严格地说这些内容由机构编制党内法规来规范。原因在于，出现相关违反行为，依据干部选拔任用条例是无法得到及时纠正的。根据干部选拔任用条例，要求建立地方党委组织部门和纪检监察、巡视巡察、机构编制、审计、信访等有关机构联席会议制度，通过联席会议制度对干部选拔任用工作实施监督。联席会议制度对违反行为的监督本来就存在滞后性，若由机构编制方面党内法规加以规定会更符合制度要求。《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（2009）对违反机构编制行为作出解释，援引了纪律处分条例相关条例，明确了责任追究方式，事实上保证了机构编制方面党内法规责任规定的有效性。 不同党内法规责任规定之间要保持协调性。《中国共产党党务公开条例》（2017）第二十三条规定，“对违反本条例规定并造成不良后果的，应当依规依纪追究有关党的组织、党员领导干部和工作人员的责任”。《中国共产党纪律处分条例》（2018）第一百一十九条规定，“不按照规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等，侵犯群众知情权，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分”。在现实中，党员领导干部既可能是直接责任者，也可能是领导责任者;工作人员往往是直接责任者;党组织的责任则没有提及。党务公开条例所规定的工作主体基本上是“党的组织”，在责任规定中强调党的组织契合了义务性要求，但纪律处分条例没有明确提及违反党务公开条例的党的组织责任。党的组织是否履行党务公开义务，主要取决于党的组织的决策者和执行者，纪律处分条例把责任落到个人，但没有落到党的组织。显然，对党的组织追究有关责任要依据党务公开条例等其他党内法规。这说明，不同党内法规的责任规定要形成衔接体系，对相应责任承担主体、责任承担方式作出规定。这种互补关系，能够推动党内法规责任规定更加完整。在完善党内法规责任规定设定时，要发挥不同类型、不同位阶党内法规责任条款的作用，实现各类型党内法规之间的协调统一。
不同党内法规责任规定之间要保持统一性。《中国共产党纪律处分条例》（2018）第七条规定，“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。该条款规定了违规和违法行为给予相应纪律处分的总依据。党内法规责任规定与“六大纪律”之间不一定能一一对应，在这种情况下，要追究责任承担主体的责任，可以以此条款为基础再援引党内法规责任规定加以惩处。违反党内法规的行为属于违规，违规行为达到一定程度将构成违纪。在实践中，不是所有违反党内法规义务规定的行为都要构成违纪，或都要用纪律处分加以惩治，要看其具体违反行为、情节程度和危害后果。一种违反行为既违反纪律处分条例条款，又同时违反另（下转第39页）（上接第32页）一党内法规义务条款，则适用纪律处分条例条款。对于纪律处分条例条款外的行为，可以适用党内法规责任规定。党内法规责任规定应当突出对违规行为的定性和惩治，对于违纪行为要由《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党問责条例》加以定性和量纪。
总之，加快形成完善的党内法规体系，要以制度“供给侧结构性改革”为抓手，推进党内法规体系建设，实现系统设计和重点推进相结合，强化党内法规责任规定的内在结构性均衡和外在发展性平衡，切实发挥党内法规责任体系的治理效能。
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责任编辑 陈 鹃
〔关键词〕党内法规，责任规定，纪法衔接，党内义务
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）04-0026-07
党内法规责任规定是对党组织和党员违规违纪行为的制度界定，也是依规治党的重要依据。党内法规责任规定是立规所不可缺少的，其设定状况从一个侧面反映了当前党内法规的整体发展水平，反映了党内法规文本的严谨性、强制力和准确性。党内法规的生命在于执行，而执行离不开责任规定的保障。“党内法规的实施当然要依靠党员的自觉、自愿，但最终必须以严格的党规责任作为保障手段，唯有如此，方能避免‘稻草人’现象与‘破窗效应’，因此党内法规应依赖纪律处分和组织处理等党内制裁手段来保障实施，具体表现为‘有规可依、有规必依、执规必严、违规必究’。”〔1〕38-39违规必究是党内法规执行的底线。对党内法规责任规定的设定进行深入研究，做到有规必依、违规必究，有利于进一步提升依规治党的实效性，让党内法规更具权威性。
一、党内法规责任规定的制度价值
党内法规责任规定与党内法规责任之间是形式与内容的统一关系，党内法规责任规定是党内法规责任的表述形式，也是党内法规责任内容的呈现载体。党内法规责任与法学领域的法律责任是一对同类型的概念，但党内法规责任比法律责任的内涵和应用范围要广。法律责任由国家法律法规作出规定，党内法规责任由党章和其他党内法规加以规定。有人认为，法律责任是指行为主体不履行法定义务所必须承担的否定式的法律后果;也有人认为，法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务，亦即，由于违反第一性法定义务而导致的第二性法定义务〔2〕131。党内法规责任是一种政治责任，是党组织和党员违反党内法规或不执行党内法规所必须承担的纪律后果。党组织和党员违反党的纪律、党内法规，需要追究党内法规责任;违反国家法律法规，在承担法律责任的同时，还要承担党内法规责任。在纪法衔接框架内，根据《中国共产党纪律处分条例》（2018）第三十三条第一款规定，“党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依照本条例规定给予党纪处分，是公职人员的由监察机关给予相应政务处分”。这是刑事法律责任向党内法规责任的转化。第二款规定，“党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理”。这是行政法律责任向党内法规责任的转化。第二十九条规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理”。这是党内法规责任向法律责任的轉化。党内法规责任与法律责任之间的相互转化说明，党内法规具有“法”的属性，党内法规责任规定是捍卫党内法规权威性的最后屏障。
党内法规责任规定以党内义务的存在为前提。“党内法规其实是党员和党组织达成的政治契约，在这个契约中，党员让渡和放弃了一部分权利和自由交给党组织，由党组织来保护党员的权利和发展;党组织集中行使党员让渡的这部分权利和自由，形成党组织的权力，享有对违反契约党员的惩戒权力。”〔3〕93党员义务的要求远远高于党员权利的要求，基于义务本位的配置模式，党组织和党员都有执行党内法规的义务，这些义务具有强制性。责任规定是党内法规强制性最直接的体现。责任规定与党内义务存在对称性，党内有义务，就需要相应的责任规定加以保护。党组织和党员如果不执行党内法规，将会受到责任追究。党内法规责任规定是对党内义务的承诺和保障，确保党内义务得到执行。在内容上，党内义务分成两个方面，分成“必须为”和“不可为”。“必须为”是积极的党内法规责任，党组织和党员必须承担党内法规规定的职责;“不可为”是消极的党内法规责任，党组织和党员违反党内法规规定要承担相应的后果。党内法规责任的制裁和惩罚与党内义务形成对应，把党内义务转化成党组织和党员的行为规范。党组织和党员违反党内义务应当承担不利的责任后果。“党内法规对违反党内法规的行为予以制裁、惩罚的作用，这不仅惩治了党内违规违纪行为，而且有利于防止类似违规违纪行为的发生，维护党员的合法权利。”〔4〕39
党内法规责任规定是政治责任的具体化。政治责任内在于党的组织，在中国革命、建设、改革的每一个阶段，每个党组织和党员都必须自觉承担党章所规定的义务要求。政治责任不同于一般的责任内容，事实上对每个党组织和党员提供了比一般组织和公民更高的政治要求。党内法规是党的意志和义务要求的制度形态，对每个党组织和党员提出了价值目标和行为规范。党内法规责任明确了这些约束性条件的实现方式，通过规定否定性的责任承担方式，对违反党内法规行为和不履行法定职责行为进行纠正、补救或惩戒，这事实上是从消极性角度维护了政治责任。党内法规的政治属性，决定了每个党组织和党员都必须遵守党内法规，协调党内关系，参与党内事务。党内法规责任规定把这些政治责任要求具体化为制度条文，不仅是在建构政治责任的制度体系和规则体系，而且是在建构政治责任的思想体系。执行党内法规责任规定，能够进一步提升党组织和党员的政治责任意识，促其履行党的义务，并对违规违纪行为进行及时纠正。 党内法规责任规定的完善是提高党内法规立法质量的关键。党内法规责任规定是否科学合理，关系到党内法规的实施效果。责任规定是党内法规的重要组成部分，构成党内法规强制力的核心。如果一个党内法规缺乏相关责任规定，党内法规所规定的权利和义务就会形同虚设。“党内法规不仅确立行为规范，而且明确规定要对违反这些行为规范的党组织和党员进行惩处追责，这就体现了党内法规的刚性、权威性以及对党组织和党员行为的强制性，任何党组织和党员都不得违反或者突破，否则就要接受党内法规的不利制裁。”〔5〕38党内法规责任规定的本质是党的纪律。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党的纪律对每个党组织和党员都要具有约束力，任何党组织和党员违反党纪都必须受到追究。党内法规责任规定把党的纪律条文化，既明确党的纪律的执行要求，又明确违反党的纪律的后果及追究方式。
《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》曾规定，“完善惩处追责机制，明确保障党内法规执行的惩戒性规定，定期通报党内法规执行情况和对违规行为的查处情况”。这对党内法规责任规定提出了新要求。党内法规责任规定是惩处追责的前提，惩处追责是违反党内法规责任的后果，党内法规责任的外延要比惩处追责更广泛。党内法规责任规定作为保障机制，能够规范和协调党的各级组织、党员的权利和义务关系，维护党的团结和集中统一。只有切实维护党章和其他党内法规，才能保持党内关系、维持党内秩序、统一全党步調、实现党的意志、完成党的任务。党内法规责任规定作为纠正机制，能够引导党组织和党员坚守党内法规核心价值，对偏离党内法规行为进行及时纠偏，防止党内法规陷入空转。
二、党内法规责任规定的表述方式
党内法规责任规定表述方式是相关责任条款在党内法规文本中的排列和设置。党内法规责任规定是监督执纪问责的直接依据，其表述方式的质量和优劣，不仅关系到党内法规责任文本本身的科学性规范性，而且关系到党内法规责任规定适用的准确性和有效性。根据条文排列方式，党内法规责任规定可分成条文对应式、行为叙述式、行为列举式、原则设定式等四种表述方式。
1.条文对应式。这种表述方式先引述违反具体条款的序号，然后根据情节程度表述相应的违反后果，具体表述格式为“违反条文序号 党内法规责任”或“违反条文序号 违反结果或违反情形 党内法规责任”。例如，《中国共产党机构编制工作条例》（2019）第二十八条规定，“违反本条例第二十六条规定的，各级机构编制委员会有权采取通报批评、责令限期纠正、予以纠正等处理措施。对有关责任人，可以采取约谈、责令说明情况、下达告诫书等处理措施”。这种表述方式的优点在于实现责任规定与义务内容的对应，二者关系比较清晰明了。该条例第二十八条的责任规定对应了第二十六条的义务规定，具体“不作为”义务包括“严禁以下行为：（一）在贯彻落实党和国家机构改革和机构编制重大决策部署过程中有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，搞变通、拖延改革或者逾期不执行、不报告;（二）擅自设立、撤销、合并机构或者变更机构名称、规格、性质、职责权限，在限额外设置机构，变相增设机构或者提高机构规格;（三）擅自增加编制种类、突破行政编制总额增加编制、改变编制使用范围、挤占挪用基层编制，擅自超编录（聘）用、调任、转任人员，挤占挪用财政资金、其他资金为超编人员安排经费，以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金;（四）违规审批机构编制、核定领导职数，或者超职数、超规格配备领导干部;（五）伪造、虚报、瞒报、拒报机构编制统计、实名信息和核查数据;（六）实施其他违反机构编制管理规定的行为”。在这里，一条责任规定对应了多项义务内容，让这些义务内容的落实得到有效保证。该条例第二十七条也是义务性规定，“未经党中央授权，任何部门不得以任何形式干预地方机构设置。坚决制止和整治通过项目资金分配、督查考核、评比表彰、达标验收等方式干预机构设置、职能配置和编制配备的行为”。但从该条例文本设计来看，这一条义务内容没有相应的责任规定。义务内容没有对应的责任规定，一旦出现违反行为，将难以得到有效处理。但并不是说，义务内容与责任规定一定要一一对应，而是二者要保持大致均衡。
2.行为叙述式。这种表述方式先归纳违反具体条款内容的行为，然后设置相应的违反后果，具体表述格式为“概括性规定 具体违反行为 党内法规责任”或“具体违反行为 党内法规责任”。例如，《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994）第四十二条规定，“凡违反本条例规定，妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制、打击报复的，应根据问题的性质和情节轻重，对有关党组织或党员进行批评教育或给予党的纪律处分”。行为叙述方式对其中的 “妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制、打击报复的”两种具体违反行为进行了详细规定。值得关注的是，地方组织选举工作条例义务性条款中并没有规定不得“妨害选举人行使民主权利，或对检举选举中违纪行为的人进行压制”这类内容，即所描述的具体违反行为在党内法规中找不到相同内容的条款。又如，《中国共产党发展党员工作细则》（2014）第四十一条规定，“对采取弄虚作假或其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或为非党员出具党员身份证明的，应当依纪依法严肃处理”。对弄虚作假的具体表现、如何出具党员身份证明等内容在细则中并没有加以描述，对党章所规定的党员条件也没有作出进一步细化。这一内容是新创的，是对实践案例的经验总结，也是对党内法规内容的进一步提炼。
3.行为列举式。严格地说，行为列举式与行为叙述式在本质上是一样的，但相比之下，前者更为详细地列举一系列违反行为，故在这里予以单独分类。具体表述格式为“概括性规定 下列引述 党内法规责任 违反行为列举”。例如，《中国共产党重大事项请示报告条例》（2019）第四十四条规定：“实行重大事项请示报告责任追究制度，有下列情形之一的，应当依规依纪追究有关党组织和党员、领导干部以及工作人员的责任，涉嫌违法犯罪的，按照有关法律规定处理：（一）违反政治纪律和政治规矩，擅自决定应当由党中央决定的重大事项，损害党中央权威和集中统一领导的;（二）履行领导责任不到位，对重大事项请示报告不重视不部署，工作开展不力的;（三）违反组织原则，该请示不请示，该报告不报告的;（四）缺乏责任担当，推诿塞责、上交矛盾、消极作为的;（五）搞形式主义、官僚主义，请示报告内容不实、信息不准，造成严重后果的;（六）违反工作要求，不按规定程序和方式请示报告， 造成严重后果的;（七）其他应当追究责任的情形。”行为列举式所列举的违反行为一般比较详细，这些违反行为也是妨碍相关党内法规执行的重点问题。一一列举违反行为，能够为责任规定的实施提供便利。 4.原则设定式。原则设定式只概括规定违反党内法规行为和责任内容，既不引述具体条款，也不描述违反行为，具体表述格式为“概括式规定 责任规定”。所规定的责任内容有相对具体的，也有相对笼统的。前者如《中国共产党党组工作条例》（2019）第四十一条规定，“违反本条例的，根据情节轻重，给予批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理，或者依规依纪依法给予处分;涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任”。后者如《中国共产党国有企业基层组织工作条例》（2019）第三十八条规定，“对违反本条例规定的，按照有关规定追究责任”。《脱贫攻坚责任制实施办法》（2016）第二十五条规定，“对不负责任、造成不良影响的，依纪依法追究相关部门和人员责任”。原则设定式是所有表述方式中最简单的一种，只原则性地规定“违反本条例”，至于是什么具体义务，则没有明确说明。
三、党内法规责任规定的适用性分析
参考党内法规责任规定表述方式类型，从《公开发布的中央党内法规汇编》一书收入的102部中央党内法规来看，党内法规责任规定总体情况见表1。
从表1可以看出，当前党内法规责任规定以原则设定式与行为列举式为主体，条文对应式和叙述表达式比重偏少。这说明，当前党内法规一是偏重于原则性地规定责任内容，笼统地提出责任规定;二是偏重于列举可能出现的违反行为，这些行为是党内法规义务性条款之外新设的。条文对应式绝大部分为党政联合发文的党内法规，其原因在于国务院或部委的发文要符合立法法规定，对相关责任规定的立法技术需从严要求。
条文对应式、行为叙述式、行为列举式、原则设定式各有其优势和劣势，从立规和执规角度来说，到底哪一种适用于党内法规有其内在要求。条文对应式适用于义务内容比较清晰且统一设定的党内法规。结合文本检视，条文对应式适用于多个义务性规定对应同一个责任规定的情形，能够实现对违反行为的责任追究。但如果出现众多义务性规定需要对应不同的责任规定时，条文对应式将显得比较繁琐。从现行实践情况看，党内法规的立规仍侧重于“应当”的义务性规定，有的显得比较笼统，没有设计责任规定加以对应。行为叙述式突出典型的违反行为，有利于把握责任追究的重点。从现行实践情况看，党内法规责任内容不是简单复制党内法规其他条文，基本上是一種全新的设定。行为列举式详细列出多种违反行为，明晰这些行为的界限。这种行为列举式不可能穷尽所有可能的违反行为，一般会设定兜底性条款。原则设定式在党内法规体系占据主导地位。需要注意的是，原则设定式存在明显的缺点和不足：其一，责任条款与义务条款之间对应性不强;其二，由于原则式的或兜底的表述，一般都比较简洁，致使一些义务条款的行为后果往往被疏漏〔6〕236。原则设定式对责任后果的界定比较模糊，也没有提供具体的责任形式，实际上不利于党内法规责任的落实。这样的责任规定表述的自由裁量空间比较大，甚至具体应用存在模糊之处，陷入象征性执行责任规定的困境。这从一个侧面说明，党内法规的立规技术仍有待提高。
党内法规责任规定由一系列结构性要素组成，比如主体性要素、行为性要素、后果性要素、惩治性要素，各要素均不可缺少。基于党内法规的政治性和法律性的复合性，典型的党内法规责任规定采取“责任承担主体 违反行为 情节程度 责任追究主体 责任后果”的表述方式。例如，《中国共产党党员权利保障条例》（2020）第四十七条规定，“对于有侵犯党员权利行为的党组织，上级党组织应当责令改正;情节较重的，按照规定追究纪律责任。对于有侵犯党员权利行为的党员，其所在党组织或者上级党组织可以采取责令停止侵权行为、责令赔礼道歉，以及批评教育、责令检查、诫勉等方式给予处理;情节较重的，按照规定给予组织调整或者组织处理、党纪处分”。这个条款明确了责任承担主体包括党组织和党员，也明确了责任追究主体包括上级党组织和本级党组织，同时明确了责任承担方式包括责令改正、责令停止侵权行为、责令赔礼道歉、组织处理、诫勉以及党纪处分。
对现状进行考察，当前党内法规责任规定条款设定仍存在一些问题。现行党内法规责任规定的设定存在过于原则性和笼统性的问题，比如，有的没有明确责任追究主体，有的没有明确责任主体，有的没有明确责任追究方式和程度，有的没有形成责任规定与义务内容的对应。这些问题严重削弱了党内法规的执行力和操作性。其根源在于，党内法规的政治宣示意义要强于执行意义。如果党内法规制定仅满足于政治宣示或倡导，那么党内法规执行将会陷入困境。党内法规责任规定既有规定追究直接责任，也有规定追究领导责任，前者承担纪律责任，后者事实上是一种问责。
在责任追究主体方面，笼统地规定违反行为和强调要追究，但没有明确由哪个部门实施责任追究。例如《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）第二十六条规定，“党的工作机关领导班子成员违反本条例有关规定的，根据情节轻重，给予批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职等处理;应当追究党纪政纪责任的，依照有关规定给予相应处分”。这条没有明确具体的责任追究主体，追究党纪由纪检机关负责，但批评教育、责令作出检查、诫勉、通报批评或者调离岗位、责令辞职、免职、降职，完全可以由党的组织、组织人事部门、主责部门等负责。由于没有明确规定责任追究主体，党内法规在现实操作中或出现多头管理或出现追责空白地带。
在责任承担主体方面，没有明确或区分党的组织、直接责任人、领导责任人的范围。如此，无法精准地对党的组织、领导干部以及工作人员实施责任追究。例如《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）第三十八条规定：“坚持有责必问、失责必究。对国有企业党的建设思想不重视、工作不得力的，应当及时提醒、约谈或者通报批评，限期整改。”此条款没有规定党的建设的党组织或主要负责人，无法区分是组织的集体责任还是党员领导干部的个人责任。另外，此条款主要强调问责，该条例提出的问责方式与《中国共产党问责条例》（2019）的问责方式并不对应，比如所列的“及时提醒、约谈”。 在责任追究方式和惩治程度方面，只笼统地规定对违反行为依纪依法实施责任追究，但没有明确责任追究方式，更没有区别责任大小、情节程度和具体方式，致使责任规定无法得到應用。例如《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019）第四十三条规定，“对在党员教育管理工作中失职失责的，按照有关规定予以问责追责”。《中国共产党农村工作条例》（2019）第三十二条规定，“不履行或者不正确履行职责的，应当依照有关党内法规和法律法规予以问责”。这些条例只提出问责要求，并没有明确其他责任方式。对党员教育管理不到位者或者履行职责不力者，完全可以运用约谈提醒、责令检查或其他组织处理方式加以纠正;运用问责仅是最后一关，没有区分失职失责的严重程度和后果。组织处理、纪律处分、法律追究以及监督检查方式之间存在一定交叠性，这些不同的责任追究方式既要各自发挥功能，精准有效，又要相互协调，形成合力，避免责任缺失或权利损害。
另外，《中国共产党基层组织选举工作条例》（1990）第三十一条规定，“在选举中，凡有违反党章和本条例规定行为的，必须认真查处，根据问题的性质和情节轻重，给予有关党组织、党员批评教育，直至给予组织处理”。受实践水平限制，该条例曾对违反行为的最高层级责任方式是组织处理，与组织纪律的要求存在矛盾。基层组织选举是严肃的政治活动，是对党员组织忠诚性和纪律执行性的考验。最高责任方式仅是组织处理，无法对严重的违反行为形成威慑。2020年修订的《中国共产党基层组织选举工作条例》更新了责任规定，第三十七条规定，“在选举中，凡有违反党章和本条例规定行为的，必须认真查处，根据问题的性质和情节轻重，对有关党员给予批评教育直至纪律处分，对失职失责的党组织和党的领导干部进行问责”。最高层次的责任方式提升至纪律处分，并提出问责要求，大大强化了责任规定的强制性和有效性。
四、增强党内法规责任规定的适用性
增强党内法规责任规定的适用性要着眼于加快形成完善的党内法规体系。2013年6月，习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。” 〔7〕318所谓于法周延，是指党内法规要有系统性，各项制度之间能够相互衔接和配套;所谓于事简便，是指党内法规要有可操作性，具体明确、实在管用，从而确保立得住、行得通、管得了。党内法规要形成科学规范的制度体系，离不开责任规定的规范化和系统化。要实行“应设即设、设则有效”，凡是明确的违纪行为都应有责任设定，党内法规中义务规定需要对应强制性的而非倡导性的责任规定。唯有如此，才能保证义务得到切实履行，责任追究主体一旦发现违反行为，可以直接找到依据加以纠正。相应地，要完善党内法规责任条款的表达规范和设置规则，实现责任规定体系的自洽性。
要发挥特别党内法规的“上位法”作用。不管采取哪一种表述方式，绝大部分责任规定都会援引特别党内法规，比如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》。这些特别党内法规具有“裁判”意义，其他党内法规责任规定不仅不能与这些特别党内法规相冲突，而且要与这些特别党内法规相衔接。这些特别党内法规与其他党内法规在体系上处于同一层级，但事实上发挥着责任规定上位法的作用。党内法规“不得创设法律责任，不得创设政纪处分;除非是党章和准则，其他条例、规则、规定、办法、细则不得突破《中国共产党纪律处分条例》设定的责任种类、适用情形及追责方式” 〔8〕281。进而，责任规定不能突破特别党内法规中相应的责任及其追究情形，不得扩张或者限制。《中国共产党纪律处分条例》把党章和其他党内法规对党组织和党员的纪律要求进行了细化，明确违规违纪者所应承担的纪律后果和所应给予的纪律处分。对于党组织、党员违反党章和其他党内法规的行为，有关党组织应当依据纪律处分条例严肃查处，以维护党的章程和其他党内法规的严肃性。与此相似，《中国共产党问责条例》对责任内容和问责行为进行了细化，要对党组织和党员违反党内法规的行为进行问责，依据问责条例进行问责。给予党组织和党员纪律处分，在定性量纪上需要对应到纪律处分条例的具体纪律类型包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律以及具体纪律条款。但其他党内法规责任在纪律处分条例中找不到相对应的条款，这会对具体监督执纪和定性量纪造成困扰。
要发挥“有关规定”的具体化作用。党内法规责任规定常用“按有关规定”表述，“有关规定”是一种概括性用法，具体适用何规定，取决于具体违反行为。《中国共产党纪律处分条例》具体条文中提及的“有关规定”是构成违纪的前提性规定，也就是说，是否构成违纪，要以是否违反有关规定为前提条件。比如，《中国共产党纪律处分条例》（2018）第八十条规定，“违反党章和其他党内法规的规定，采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或者为非党员出具党员身份证明的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务处分。违反有关规定程序发展党员的，对直接责任者和领导责任者，依照前款规定处理”。《中国共产党发展党员工作细则》（2014）第四十一条规定，“对不坚持标准、不履行程序、超过审批时限和培养考察失职、审查把关不严的党组织及其负责人、直接责任人应当进行批评教育，情节严重的给予纪律处分”;“对采取弄虚作假或其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或为非党员出具党员身份证明的，应当依纪依法严肃处理”。这里的“采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员，或者为非党员出具党员身份证明的”是对违反行为的界定，实现发展党员工作细则责任规定与纪律处分条例相关条款的衔接。纪律处分条例中“违反有关规定程序发展党员的”之“有关规定”即是发展党员工作细则。
不同党内法规责任规定之间要保持衔接性。对同一类违反行为，特别性党内法规、其他同一位阶党内法规应当避免重复或者冲突，保持整个体系的统一性，形成监督、管理、惩治合力，共同提升党内法规执行力。并且，不同党内法规之间在内容上要相互衔接，聚焦各自协调领域，发挥各自制度优势。《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019）第五十九条规定，“不准超职数配备、超机构规格提拔领导干部、超审批权限设置机构配备干部，或者违反规定擅自设置职务名称、提高干部职务职级待遇”;“不准采取不正当手段为本人或者他人谋取职务、提高职级待遇”。该条例没有提出相应的责任规定条款。这些义务性规定属于党政干部选拔任用的前置性工作，不属于干部选拔任用的程序内容，严格地说这些内容由机构编制党内法规来规范。原因在于，出现相关违反行为，依据干部选拔任用条例是无法得到及时纠正的。根据干部选拔任用条例，要求建立地方党委组织部门和纪检监察、巡视巡察、机构编制、审计、信访等有关机构联席会议制度，通过联席会议制度对干部选拔任用工作实施监督。联席会议制度对违反行为的监督本来就存在滞后性，若由机构编制方面党内法规加以规定会更符合制度要求。《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（2009）对违反机构编制行为作出解释，援引了纪律处分条例相关条例，明确了责任追究方式，事实上保证了机构编制方面党内法规责任规定的有效性。 不同党内法规责任规定之间要保持协调性。《中国共产党党务公开条例》（2017）第二十三条规定，“对违反本条例规定并造成不良后果的，应当依规依纪追究有关党的组织、党员领导干部和工作人员的责任”。《中国共产党纪律处分条例》（2018）第一百一十九条规定，“不按照规定公开党务、政务、厂务、村（居）务等，侵犯群众知情权，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分”。在现实中，党员领导干部既可能是直接责任者，也可能是领导责任者;工作人员往往是直接责任者;党组织的责任则没有提及。党务公开条例所规定的工作主体基本上是“党的组织”，在责任规定中强调党的组织契合了义务性要求，但纪律处分条例没有明确提及违反党务公开条例的党的组织责任。党的组织是否履行党务公开义务，主要取决于党的组织的决策者和执行者，纪律处分条例把责任落到个人，但没有落到党的组织。显然，对党的组织追究有关责任要依据党务公开条例等其他党内法规。这说明，不同党内法规的责任规定要形成衔接体系，对相应责任承担主体、责任承担方式作出规定。这种互补关系，能够推动党内法规责任规定更加完整。在完善党内法规责任规定设定时，要发挥不同类型、不同位阶党内法规责任条款的作用，实现各类型党内法规之间的协调统一。
不同党内法规责任规定之间要保持统一性。《中国共产党纪律处分条例》（2018）第七条规定，“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。该条款规定了违规和违法行为给予相应纪律处分的总依据。党内法规责任规定与“六大纪律”之间不一定能一一对应，在这种情况下，要追究责任承担主体的责任，可以以此条款为基础再援引党内法规责任规定加以惩处。违反党内法规的行为属于违规，违规行为达到一定程度将构成违纪。在实践中，不是所有违反党内法规义务规定的行为都要构成违纪，或都要用纪律处分加以惩治，要看其具体违反行为、情节程度和危害后果。一种违反行为既违反纪律处分条例条款，又同时违反另（下转第39页）（上接第32页）一党内法规义务条款，则适用纪律处分条例条款。对于纪律处分条例条款外的行为，可以适用党内法规责任规定。党内法规责任规定应当突出对违规行为的定性和惩治，对于违纪行为要由《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党問责条例》加以定性和量纪。
总之，加快形成完善的党内法规体系，要以制度“供给侧结构性改革”为抓手，推进党内法规体系建设，实现系统设计和重点推进相结合，强化党内法规责任规定的内在结构性均衡和外在发展性平衡，切实发挥党内法规责任体系的治理效能。
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责任编辑 陈 鹃