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[摘要]大学章程素有“大学宪章”之称，是大学治理法治化的集中体现，也是实现办人民满意的高等教育的前提与基础。文章从大学章程的内涵出发，分析章程的法律性质、法律地位与法律效力，结合我国大学章程实施的现状与问题，提出构建我国大学章程建设法律保障机制，旨在推进和完善我国现代大学制度。
[关键词]法理学；大学章程；法律属性
一、大学章程的概念
大学章程是伴随着中世纪大学的诞生而产生。“当时国王或教皇给大学颁发特许状，如：教皇格利高利九世于1231年颁布了限制巴黎主教权力，承认大学拥有独立审判权和罢课权的一系列章程”，这被称为中世纪的“大宪章”，以法定形式授予大学一定的自我管理权，使大学在学术和管理方面的自治权合法化。这些特许状或章程可以说是大学章程的雏形。它开启了大学章程取得合法自治权的历史先河。事实上，这已勾勒出现代大学体制的基本轮廓。但是，殖民地时期的学院特许状在效力、内容等方面已涉及到大学的内部管理，成为政府与大学沟通的法定渠道。现代大学章程在此基础上发展演变而来。
现代大学章程作为大学自治的纲领性文件，通常是由大学的权力机构依据现行教育法律法规制定。在英国、美国、德国、我国的香港地区等现代大学制度发展比较成熟的国家或地区，多数大学都有自己成文的大学章程。
此时，我们摒弃大学章程名称或形式的不同，统称为“大学章程”，即由高校权力机构依据国家或政府教育法律法规或政策制定，用以进行大学内部管理的具有一定法律效力的治校准则。
二、我国大学章程的法律属性分析
（一）大学章程的法律性质
目前，关于大学章程的法律性质，学界尚未形成一种通说的观点，现有关于大学章程法律性质的学说有王国文的契约说、刘璞的自治法说和米俊魁的公法说等。这三种学说都有合理之处，但是，就我国现行法律制度和司法实践而言，并结合我国中长期教育改革和发展的趋势，可以将我国大学章程的法律性质归纳为公法自治法说，即具有公法色彩的自治法。理由如下：
1.在我国，大学作为特殊的行政主体，大学章程必须依法通过国家教育行政部门审批后才能施行，将根据“章程实施的管理行为纳入行政法调整范围，作为行政相对人的成员可对大学作出的侵犯其合法权益的具体行政行为提出申诉、提起行政复议或行政诉讼”，维护自身合法权益，具有明显的公法属性。
2.大学作为法人组织，具有自治的特征。大学章程的性质取决于大学的属性，也就具有了自治法性质。“任何一个团体，为了进行正常的活动以达到各自目的，都要有一定的规章制度约束其成员，这就是团体的法律”。大学作为一定程度上的自治团体，团体的法律是其存在的重要依据。我国现行教育法律法规都要求大学制定章程，依照章程进行自主管理。2010年7月国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求“加强章程建设。各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校”。可见，法律赋予了大学自治性，而章程又是大学依法自主办学的依据，也必然具有自治法的性质。
（二）大学章程的法律地位
大学章程作为学校成立的基本条件，在大学内部具有根本性和纲领性，并得到了我国现行法律的确认。具体而言，其法律地位包括两点：1.相对于法律法规（主要是教育行政法律法规），大学章程属于“下位法”，必须服从“上位法”（法律法规）规定。2.相对于校内规章制度，大学章程处于“宪法”地位，它只对学校根本的、统领性的事项做出规定，校内任何规章制度都不能与之相违背。
（三）大学章程的法律效力
法律效力，即法律的约束力，指“法律对什么人、什么事、在什么地方和什么时间有约束力”。一项制度有效力，就意味着人们要遵守、执行和适用，不得违反。那么，大学章程由大学制定，经教育行政主管部门核准后，同样具有这样的效力。
大学章程的适用对象是大学内部的教职工和学生；它的适用范围是大学内部的教育教学、科研和社会服务等事务。章程自教育行政主管部门核准，公开颁布施行便产生法律效力。大学章程主要在校内具有法律效力，对学校的举办者、管理者、投资者和受益者有一定的效力，他们必须在章程允许的范围内活动，外部人士参与大学的管理和监督也应符合章程的规定。
三、我国大学章程建设现状与问题
大学章程作为建设我国现代大学制度的核心内容，是高等教育法制化进程的根本举措，依据大学章程进行大学治理，是法律赋予每一所高校的基本要求。然而，当前我国大学章程建设无论是数量还是质量都存在一些问题。
（一）多数高校依然是无章而行
依据教育部法制办统计数据，我国1600多所公立高校中，截至2009年2月，全国有近600所本专科院校向教育部报送了大学章程。教育部直属高校也只有10所报送了已制定的章程，13所正在征集意见。
（二）章程法律地位不明确
当前，多数高校的章程仅明确规定了制定依据，但表述相差甚远。这影响了章程法律地位的合法性，不利于大学章程违反“上位法”规定时的司法审查。而且，现存的校内规章制度体系对大学章程在该体系中的地位也没有明确规定，大学章程的地位模糊。这在效力层级上，高校管理规则错位或越位，违反章程，甚至违反法律法规，不利于现代大学制度的构建。
（三）章程对大学内部治理结构的规定有待完善
一是大学治理结构中学校领导体制问题。我国高等学校实行党委领导下的校长负责制。然而，《高等教育法》没有对高校党委和校长的职责做出明确规定，实践中党政权责不清、职能交叉。二是校内治理结构中的管理体制问题，我国大学采取“校—院—系”的垂直结构，校院两级权责不对等，权力集中在高层，多数章程对院系职责仅作原则性规定，没有体现校院（系）两级的具体权限划分。三是学术权力与行政权力问题，我国的大学章程多对各组织的权责予以概括性表述，学术自由得不到有效保障。 （四）章程缺乏程序性条款
我国不少大学章程重实体，轻程序，程序性保障机制有待完善。（1）制定主体混乱，修改程序不明。目前，多数大学章程缺少详细、明确的制定和修改程序；（2）缺乏权力运行的程序性规定，导致学校在行使权力常出现违法违规的情况，当师生的合法权益受到侵犯时，以程序性权利抗辩为由，将大学置于行政诉讼或复议的地位。（3）救济程序缺失，“无救济即无权利”，大学章程中虽规定师生权利时，却没有明确权利受到侵害的救济渠道，致使大学涉诉案件频发。
（五）章程缺乏必要的监督机制
我国大学章程建设处于起步阶段，对章程的监督缺乏制度保障，加上行政干预过多，导致章程运行过程透明度不高，随意性强。究其原因有两方面：（1）政府有关部门集高校的投资者、举办者和管理者三个角色于一身，造成角色错位。社会机构与相关人员又无法享有对高校的监督管理权，有关部门成了高校唯一合法的监管部门。（2）章程内容上缺少监督规定，或者表述抽象，对高校监督主体、程序、行政权力以及学术自由等缺乏详细的规定，使得章程运行缺乏有效监督。
四、构建我国大学章程建设的法律保障机制
（一）明确大学章程的法理地位是大学章程建设的前提条件
制定大学章程的目的在于它的执行与实施，以推进高校法制化建设，实现依法治校。从法学角度看，大学章程明确了自身的权利、义务，规范了学校与其他主体间的法律关系，是保证大学依法自主治理的重要依据。章程依靠国家强制力的保障，在协调内外部关系，处理行政命令等方面有了“利剑”。结合国内外发展趋势，通过依法治校，实现章程框架下的内外部关系的协调，推进高校管理制度的规范化，实现建立现代大学制度和自主办学目标。
（二）理清大学与政府间的关系是大学章程建设的趋势要求
大学章程建设体现有关部门与高校办学权限的划分。有关部门应转变思路，从微观管理转到宏观指导，应赋予高校更多的自主权，而不是过多干预高校管理。诚然，高校在遵守法律法规和政策要求下，依法自主办学，接受有关部门监督指导，形成双方的有效协调互动。
（三）实现章程的程序正义是我国大学章程建设的重要环节
程序正义是实现法治的重要保障。大学章程作为一种规范性文件，应体现正当程序理念。体现有三：（1）合理建构章程的制定主体和程序，政府有关部门是大学的创建者，当然拥有制定章程的资格，结合我国章程制定的现状，可由政府有关部门授权大学组建章程起草委员会，委员会成员应由政府委任和教职工大会民主选举相结合的方式产生，坚持专业化、多元化和权威性。章程经教职工代表大会等决策机构审议通过，由学校党委审查后，报教育行政主管部门审批。（2）明确章程的制定和修改程序：制定主体是修改主体，章程修改须经其成员三分之二以上出席方为有效，且修改提议须经应到会人数的三分之二以上赞成才可通过。（3）完善权利救济机制，章程涉及师生重大利益的决定时，应充分听取师生员工（或代表）的陈述和申辩，必要时启动听证程序；制定校内申诉程序，组建申诉委员会。章程还应规定当教师或学生在接受教育教学管理过程中，如对学校作出的处理决定不服，或认为学校的相关做法或决定侵犯其合法权益，有权向上级教育主管部门申诉，向政府有关部门提起行政复议，或向有管辖权的法院提起行政诉讼。
（四）完善大学治理结构是我国大学章程建设的核心内容
大学治理的实质是大学决策权力的分配和制度安排。大学治理结构体现在大学内部组织结构和管理体制，涉及校内各权力主体、师生员工之间的相互关系。我国《高等教育法》规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，这奠定了我国大学治理的核心架构。各大学章程规定高校实行“党委领导下的校长负责制”，应该是“既发挥党委总览全局、协调各方的领导核心作用，又坚持和保证校长按照高等教育法的规定，积极主动、独立负责地开展工作”。在确立学校党委、行政、学术和民主管理“四位一体”的治理结构的同时，还应该实行院（系）在学校授权范围内自主管理，享有授权范围内的师资队伍建设、专业设置、师生奖励、经费使用等职能。
（五）建立大学章程的监督机制是大学章程建设的必然要求
章程在运行中，基于法治理念与权力的制约与监督，权力分配实行下移和分散，决策实行自下而上流动，运行中兼顾各方主体的利益，明确奖惩制度；同时，加强学术权与行政权的制约和监督，避免行政权专断和学术权泛滥，引进社会媒体、网络等外部舆论监督，确保大学章程执行过程中得到有效实施。
五、结语
大学章程是一个高校的立校之本，也是中国特色现代大学制度的重要组成部分。我国现有法律法规将“章程”作为设立学校的必备条件，同时赋予高校按照章程进行自主管理。近年来，随着国家对教育的逐步重视，制定大学章程，并依此规范学校管理，成为我国开展依法治校的根本方略。因此，各高校应该顺应形势，把握时机，依法行使章程制定权，实现“依章治校”，推动高校建设新发展。
[参考文献]
[1]黄福涛.外国教育史[M].上海：上海教育出版社，2003：81.
[2]王国文.王大敏.学校章程的法律分析[J].中国教育法制评论，2003（11）.
[3]陈学敏.关于大学章程的法律分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（3）.
[4]沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，2009，2：307.
[5]湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010（3）.
[6]汪明义.地方高校内部治理中必须处理好的十大关系[J].中国高等教育，2013（9）.
[作者简介]陈坤（1982—），男，河南信阳人，郑州升达经贸管理学院，助教，研究方向：法学与大学生思想政治教育；郗艳花（1981—），女，河南濮阳人，郑州升达经贸管理学院，助教，研究方向：马克思主义与思想政治教育。
[关键词]法理学；大学章程；法律属性
一、大学章程的概念
大学章程是伴随着中世纪大学的诞生而产生。“当时国王或教皇给大学颁发特许状，如：教皇格利高利九世于1231年颁布了限制巴黎主教权力，承认大学拥有独立审判权和罢课权的一系列章程”，这被称为中世纪的“大宪章”，以法定形式授予大学一定的自我管理权，使大学在学术和管理方面的自治权合法化。这些特许状或章程可以说是大学章程的雏形。它开启了大学章程取得合法自治权的历史先河。事实上，这已勾勒出现代大学体制的基本轮廓。但是，殖民地时期的学院特许状在效力、内容等方面已涉及到大学的内部管理，成为政府与大学沟通的法定渠道。现代大学章程在此基础上发展演变而来。
现代大学章程作为大学自治的纲领性文件，通常是由大学的权力机构依据现行教育法律法规制定。在英国、美国、德国、我国的香港地区等现代大学制度发展比较成熟的国家或地区，多数大学都有自己成文的大学章程。
此时，我们摒弃大学章程名称或形式的不同，统称为“大学章程”，即由高校权力机构依据国家或政府教育法律法规或政策制定，用以进行大学内部管理的具有一定法律效力的治校准则。
二、我国大学章程的法律属性分析
（一）大学章程的法律性质
目前，关于大学章程的法律性质，学界尚未形成一种通说的观点，现有关于大学章程法律性质的学说有王国文的契约说、刘璞的自治法说和米俊魁的公法说等。这三种学说都有合理之处，但是，就我国现行法律制度和司法实践而言，并结合我国中长期教育改革和发展的趋势，可以将我国大学章程的法律性质归纳为公法自治法说，即具有公法色彩的自治法。理由如下：
1.在我国，大学作为特殊的行政主体，大学章程必须依法通过国家教育行政部门审批后才能施行，将根据“章程实施的管理行为纳入行政法调整范围，作为行政相对人的成员可对大学作出的侵犯其合法权益的具体行政行为提出申诉、提起行政复议或行政诉讼”，维护自身合法权益，具有明显的公法属性。
2.大学作为法人组织，具有自治的特征。大学章程的性质取决于大学的属性，也就具有了自治法性质。“任何一个团体，为了进行正常的活动以达到各自目的，都要有一定的规章制度约束其成员，这就是团体的法律”。大学作为一定程度上的自治团体，团体的法律是其存在的重要依据。我国现行教育法律法规都要求大学制定章程，依照章程进行自主管理。2010年7月国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求“加强章程建设。各类高校应依法制订章程，依照章程规定管理学校”。可见，法律赋予了大学自治性，而章程又是大学依法自主办学的依据，也必然具有自治法的性质。
（二）大学章程的法律地位
大学章程作为学校成立的基本条件，在大学内部具有根本性和纲领性，并得到了我国现行法律的确认。具体而言，其法律地位包括两点：1.相对于法律法规（主要是教育行政法律法规），大学章程属于“下位法”，必须服从“上位法”（法律法规）规定。2.相对于校内规章制度，大学章程处于“宪法”地位，它只对学校根本的、统领性的事项做出规定，校内任何规章制度都不能与之相违背。
（三）大学章程的法律效力
法律效力，即法律的约束力，指“法律对什么人、什么事、在什么地方和什么时间有约束力”。一项制度有效力，就意味着人们要遵守、执行和适用，不得违反。那么，大学章程由大学制定，经教育行政主管部门核准后，同样具有这样的效力。
大学章程的适用对象是大学内部的教职工和学生；它的适用范围是大学内部的教育教学、科研和社会服务等事务。章程自教育行政主管部门核准，公开颁布施行便产生法律效力。大学章程主要在校内具有法律效力，对学校的举办者、管理者、投资者和受益者有一定的效力，他们必须在章程允许的范围内活动，外部人士参与大学的管理和监督也应符合章程的规定。
三、我国大学章程建设现状与问题
大学章程作为建设我国现代大学制度的核心内容，是高等教育法制化进程的根本举措，依据大学章程进行大学治理，是法律赋予每一所高校的基本要求。然而，当前我国大学章程建设无论是数量还是质量都存在一些问题。
（一）多数高校依然是无章而行
依据教育部法制办统计数据，我国1600多所公立高校中，截至2009年2月，全国有近600所本专科院校向教育部报送了大学章程。教育部直属高校也只有10所报送了已制定的章程，13所正在征集意见。
（二）章程法律地位不明确
当前，多数高校的章程仅明确规定了制定依据，但表述相差甚远。这影响了章程法律地位的合法性，不利于大学章程违反“上位法”规定时的司法审查。而且，现存的校内规章制度体系对大学章程在该体系中的地位也没有明确规定，大学章程的地位模糊。这在效力层级上，高校管理规则错位或越位，违反章程，甚至违反法律法规，不利于现代大学制度的构建。
（三）章程对大学内部治理结构的规定有待完善
一是大学治理结构中学校领导体制问题。我国高等学校实行党委领导下的校长负责制。然而，《高等教育法》没有对高校党委和校长的职责做出明确规定，实践中党政权责不清、职能交叉。二是校内治理结构中的管理体制问题，我国大学采取“校—院—系”的垂直结构，校院两级权责不对等，权力集中在高层，多数章程对院系职责仅作原则性规定，没有体现校院（系）两级的具体权限划分。三是学术权力与行政权力问题，我国的大学章程多对各组织的权责予以概括性表述，学术自由得不到有效保障。 （四）章程缺乏程序性条款
我国不少大学章程重实体，轻程序，程序性保障机制有待完善。（1）制定主体混乱，修改程序不明。目前，多数大学章程缺少详细、明确的制定和修改程序；（2）缺乏权力运行的程序性规定，导致学校在行使权力常出现违法违规的情况，当师生的合法权益受到侵犯时，以程序性权利抗辩为由，将大学置于行政诉讼或复议的地位。（3）救济程序缺失，“无救济即无权利”，大学章程中虽规定师生权利时，却没有明确权利受到侵害的救济渠道，致使大学涉诉案件频发。
（五）章程缺乏必要的监督机制
我国大学章程建设处于起步阶段，对章程的监督缺乏制度保障，加上行政干预过多，导致章程运行过程透明度不高，随意性强。究其原因有两方面：（1）政府有关部门集高校的投资者、举办者和管理者三个角色于一身，造成角色错位。社会机构与相关人员又无法享有对高校的监督管理权，有关部门成了高校唯一合法的监管部门。（2）章程内容上缺少监督规定，或者表述抽象，对高校监督主体、程序、行政权力以及学术自由等缺乏详细的规定，使得章程运行缺乏有效监督。
四、构建我国大学章程建设的法律保障机制
（一）明确大学章程的法理地位是大学章程建设的前提条件
制定大学章程的目的在于它的执行与实施，以推进高校法制化建设，实现依法治校。从法学角度看，大学章程明确了自身的权利、义务，规范了学校与其他主体间的法律关系，是保证大学依法自主治理的重要依据。章程依靠国家强制力的保障，在协调内外部关系，处理行政命令等方面有了“利剑”。结合国内外发展趋势，通过依法治校，实现章程框架下的内外部关系的协调，推进高校管理制度的规范化，实现建立现代大学制度和自主办学目标。
（二）理清大学与政府间的关系是大学章程建设的趋势要求
大学章程建设体现有关部门与高校办学权限的划分。有关部门应转变思路，从微观管理转到宏观指导，应赋予高校更多的自主权，而不是过多干预高校管理。诚然，高校在遵守法律法规和政策要求下，依法自主办学，接受有关部门监督指导，形成双方的有效协调互动。
（三）实现章程的程序正义是我国大学章程建设的重要环节
程序正义是实现法治的重要保障。大学章程作为一种规范性文件，应体现正当程序理念。体现有三：（1）合理建构章程的制定主体和程序，政府有关部门是大学的创建者，当然拥有制定章程的资格，结合我国章程制定的现状，可由政府有关部门授权大学组建章程起草委员会，委员会成员应由政府委任和教职工大会民主选举相结合的方式产生，坚持专业化、多元化和权威性。章程经教职工代表大会等决策机构审议通过，由学校党委审查后，报教育行政主管部门审批。（2）明确章程的制定和修改程序：制定主体是修改主体，章程修改须经其成员三分之二以上出席方为有效，且修改提议须经应到会人数的三分之二以上赞成才可通过。（3）完善权利救济机制，章程涉及师生重大利益的决定时，应充分听取师生员工（或代表）的陈述和申辩，必要时启动听证程序；制定校内申诉程序，组建申诉委员会。章程还应规定当教师或学生在接受教育教学管理过程中，如对学校作出的处理决定不服，或认为学校的相关做法或决定侵犯其合法权益，有权向上级教育主管部门申诉，向政府有关部门提起行政复议，或向有管辖权的法院提起行政诉讼。
（四）完善大学治理结构是我国大学章程建设的核心内容
大学治理的实质是大学决策权力的分配和制度安排。大学治理结构体现在大学内部组织结构和管理体制，涉及校内各权力主体、师生员工之间的相互关系。我国《高等教育法》规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，这奠定了我国大学治理的核心架构。各大学章程规定高校实行“党委领导下的校长负责制”，应该是“既发挥党委总览全局、协调各方的领导核心作用，又坚持和保证校长按照高等教育法的规定，积极主动、独立负责地开展工作”。在确立学校党委、行政、学术和民主管理“四位一体”的治理结构的同时，还应该实行院（系）在学校授权范围内自主管理，享有授权范围内的师资队伍建设、专业设置、师生奖励、经费使用等职能。
（五）建立大学章程的监督机制是大学章程建设的必然要求
章程在运行中，基于法治理念与权力的制约与监督，权力分配实行下移和分散，决策实行自下而上流动，运行中兼顾各方主体的利益，明确奖惩制度；同时，加强学术权与行政权的制约和监督，避免行政权专断和学术权泛滥，引进社会媒体、网络等外部舆论监督，确保大学章程执行过程中得到有效实施。
五、结语
大学章程是一个高校的立校之本，也是中国特色现代大学制度的重要组成部分。我国现有法律法规将“章程”作为设立学校的必备条件，同时赋予高校按照章程进行自主管理。近年来，随着国家对教育的逐步重视，制定大学章程，并依此规范学校管理，成为我国开展依法治校的根本方略。因此，各高校应该顺应形势，把握时机，依法行使章程制定权，实现“依章治校”，推动高校建设新发展。
[参考文献]
[1]黄福涛.外国教育史[M].上海：上海教育出版社，2003：81.
[2]王国文.王大敏.学校章程的法律分析[J].中国教育法制评论，2003（11）.
[3]陈学敏.关于大学章程的法律分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（3）.
[4]沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，2009，2：307.
[5]湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010（3）.
[6]汪明义.地方高校内部治理中必须处理好的十大关系[J].中国高等教育，2013（9）.
[作者简介]陈坤（1982—），男，河南信阳人，郑州升达经贸管理学院，助教，研究方向：法学与大学生思想政治教育；郗艳花（1981—），女，河南濮阳人，郑州升达经贸管理学院，助教，研究方向：马克思主义与思想政治教育。