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杨宝君（哈尔滨师范大学教育科学与技术学院教育系教育经济与管理专业2004级硕士研究生）
构建社会主义和谐社会必备的先决条件就是要有和谐的人，而和谐的人的培育和养成，极大地依赖于教育，特别依赖于和谐发展的教育。教育是社会文化的重要组成部分，也是人类文明生生不息、绵延久远的火种，因此，教育的和谐发展自然就成为社会和谐发展不可或缺的组成部分，而义务教育的和谐发展又是教育和谐发展的基石。然而，当前影响义务教育和谐发展的突出问题是教育差距的存在及其不断拉大的趋势。有研究表明，我国教育差距的严重程度和拉大差距的速度在许多方面比经济差距更大、更明显。所以缩小教育差距不仅具有教育自身的意义，而且具有更加广泛而深刻的社会意义和政治意义。本文将从全面揭示地区义务教育的现实入手，分析差距产生的原因，并尝试性提出一些有关缩小差距的经费保障机制方面的建议。
一、教育经费的地区差距
1.教育经费的地区差距
一是中小学生均教育经费的地区差异。2001年，我国小学生均教育经费东部、中部和西部的平均值分别为2075元、851元和987元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.41和0.48。初中生均教育经费东部、中部和西部的平均值分别为2655元、1165元和1474元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.44和0.56。
二是中小学生均预算内教育经费的地区差异。2001年，我国小学生均预算内教育经费东部、中部和西部的平均值分别为1412元、597元和776元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.42和0.55。初中生均预算内教育经费东部、中部和西部的平均值分别为1617元、719元和1142元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.44和0.71。
三是中小学生均预算内公用经费的地区差异。2001年，我国小学生均预算内公用经费东部、中部和西部的平均值分别为200元、31元和50元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.16和0.25。初中生均预算内公用经费东部、中部和西部的平均值分别为317元、57元和86元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.18和0.27。
2.师资水平的地区、城乡差距
表1 2002年小学教师学历城乡、地区情况对比（单位：%）
注：表格中所用数据出自：中国经济统计年鉴（1996~2003）、中国教育经费统计年鉴（1996~2003）、从人口大国迈向人力资源强国（中国教育与人力资源问题报告课题组编，高等教育出版社2003版）。文中和下表中没有特别予以说明的数据皆来源于此。
表2 2002年初中教师学历城乡、地区情况对比（单位：%）
国家的希望在教育，教育的希望在教师。教师是教育质量的关键。在我国教师水平日益普遍提高的大背景下，地区间、城乡间师资水平的差距依然很大。从表1和表2的统计数据可以看出，东西部城市、县镇小学教师学历水平总体相差均为近7个百分点，东西部农村小学教师学历水平总体相差近9个百分点；东西部城市初中教师学历水平总体相差10多个百分点，东西部县镇初中教师学历水平总体相差近8个百分点，东西部农村初中教师学历水平总体相差近6个百分点；东西部城乡中小学教师学历水平总体相差30多个百分点左右。
3.中小学入学机会的地区差距
1997年底，我国东部、中部和西部小学入学率分别为99.66%、99.36%和94.65%，西部地区比全国平均水平98.92%第4.27个百分点。仅西部地区每年约有近100万适龄儿童不能正常上学。1997~1998年度义务教育阶段辍学率，东部、中部、西部分别是，小学是0.73%、0.68%和2.45%，初中是2.72%、3.10%和4.48%。2000年，东部多数省份“普九”人口覆盖率达到100%，经济发达城市已基本普及高中教育。但到2002年，中西部地区还有431个县没有“普九”，已经“普九”的农村地区，基础也相当薄弱，不少农村的初三学生辍学率高达50%。
4.省内义务教育差距
据张志勇的研究，山东省东西部教育发展已呈现出较大的差距。东部发达的E县人均教育投入总量为440.74元，西部A西县人均教育投入总量为94.19元，相差4.68倍；从义务教育完成率看，西部最低A县为76%，东部最高的E县为99%，二者相差23个百分点；从教师工资的保障水平看，农村小学教师工资，西部最低的B县教师月平均工资只有482元，而东部最高的E县农村小学教师平均工资为1771元，相差3.67倍，农村初中教师工资，东西部相差1171元，达到3.43倍。山东省的教育发展程度在全国居于中等偏上的水平，在山东省省内义务教育发展能存在如此大的地区差距，则全国义务教育发展的地区差距便可想而知了。
二、地区义务教育差距的原因分析
1.我国经济社会发展的不均衡是教育发展失衡的根本原因
我国经济社会发展极不平衡，从而导致了历史、经济和文化的地区差异，并进而导致了教育发展的失衡。由于中国幅员辽阔，东部、中部与西部之间，沿海与内地之间的经济、政治及文化发展极不均衡。再加上中国社会体制中城乡二元结构背景及我国长期以来形成的城市中心倾向，使得城市与农村的差异越来越大，东西部地区差异和城乡二元结构相互交织在一起，使得我国教育发展呈现出严重失衡状态。教育的这种不平衡主要体现在不同地区之间的差异，并以经济的不均衡发展为最主要，也是最根本原因。
2.义务教育公共投资主体重心过低
中国现行的义务教育公共投资体制属于低重心的分权型体制，它把行使义务教育公共投资的责任几乎完全交给了市县级及其以下基层地方政府，义务教育的公共经费几乎全部来自基层地方财政。而在广大农村地区及边远、偏僻的贫困县缺乏足够的财政收入来源，财政不能自给，投资义务教育更是难上加难。在中国现行财政体制中，虽然中央和省级政府财政能力相对较强，但其承担义务教育经费的责任却微乎其微。凡在义务教育公共投资中承担责任的一级政府，均应具有相应的财政能力，这是其履行责任的基本条件。但在中国现行义务教育公共投资体制中，由于投资主体的重心过低，更由于投资主体的责任与其财政能力不相称，导致农村许多地区特别是国家级与省级贫困县的义务教育举步维艰，处于缺少足够财力保障的窘况之中。
3.义务教育公共资金分布不平衡，对贫困地区和处境不利群体的特别支持不够
地区经济社会发展的不平衡是导致中国地区间、城乡间义务教育投资不平衡的主要原因，当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力做保障实现“普九”之时，中西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生产生活条件恶劣，经济社会发展缓慢、政府财政困难、吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境，相当数量的学校甚至没有有效完成教学活动所需要的最低程度的师资与设施条件。这些地区更没有财政能力对处境不利群体实行经费支持，从而造成众多儿童少年因家庭贫困而失学或辍学。
4.贫困地区义务教育教师工资的财政保障机制尚未建立
我国当前实行分散型的教师工资管理筹措体制，义务教育教师工资全部由市县级及其以下基层政府负担，从而使教师工资完全属地化，完全取决于基层地方政府的财政能力。然而，在一些贫困地区，其自身财政能力严重匮乏，由于现行体制中中央和省级财政对基层地方教育财政不具有宏观调控的责任，因此中国至今未能建立起贫困地区义务教育教师工资有效的财政保障机制。
三、缩小差距，均衡发展的经费保障建议
1.调整义务教育投资体制，上移义务教育公共投资主体的重心，规范财政转移支付制度
调整义务教育投资体制，借鉴美国、法国、日本等一些国家的做法，加大中央政府和高层地方政府的投资责任，使政府投资责任的重心上移，改变各级政府对义务教育投资负担比例不合理的状况。建议修改有关法律法规，明确中央和省级政府承担与其财力相匹配的义务教育的财政责任，改变当前上述两级政府在义务教育投资中比例过低、作用过微的状况，确定在两级的本级财政教育事业费中义务教育费的最低比例。建议国家制定义务教育最低财政标准，对低于最低财政标准的县，则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的财政转移支付制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对义务教育的宏观调控能力，使其在义务教育投资中发挥实际作用。
2.落实义务教育经费预算单列
教育经费单列目的在于通过提高教育经费预算的级次，实现教育事权与财权的统一，确保政府对教育的投入，使教育发展与政府拨款相协调，提高教育资源的使用效率。在落实我国教育经费预算单列的基础上，将义务教育经费作为其中一项主要内容，单独进行预算。义务教育经费预算单列是建立义务教育财政转移支付的前提，同时在拨款过程中，能一定程度减少其他部门的干预，做到专款专用。
3.缩小中小学教育经费的地区差异
加大对贫困省份和县市的义务教育财政转移支付力度。由于我国各地区教育投资和义务教育发展的不平衡，对于中西部省份和县市没有能力解决的部分的可以通过上级财政转移支付解决。中央和省级财政要加大对经济发展较为落后的中西部省份和县市的教育财政转移支付力度。在财政转移支付过程中，必须密切注意中西部地区教育经费的困境，保证中、西部地区中小学生均教育经费得到同步迅速提高。
4.将保障义务教育教师工资的责任适度集中
建议除某些发达地区外，全国大部分农村地区都应将义务教育教师工资发放的责任适度集中，即由乡一级上移至县一级。与此同时，教师工资应与地方公务员工资同步，实行财政统一发放的办法，年初即从县级财政预算中单独列项，专户储存，专款专用，及时足额到位。对于贫困县，建议加大中央和省级财政的扶持力度，将保障教师工资的力度进一步上移。即国家级贫困县义务教育教师工资建议全部由中央财政负担；省级贫困县教师工资当地负担不了的部分，则由省级财政予以确保；对于经济社会发展最薄弱的15%人口地区，建议义务教育教师工资全部由中央和省两级财政负担，以彻底减轻最贫困县的财政压力。
5.拓宽财政支持范围
设立财政专项基金，关注和资助弱势群体，保证教育财政资源公平分配。通过设立财政专项基金，对于城乡贫困家庭学生及来自外地的农民工子女和城市下岗失业人员的子女在学费、补助书本费和优秀学生奖励方面给予更多的财政资金支持，保证教育财政资源公平分配。
6.建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源
我国以不足世界2%的教育经费支撑了世界20%受教育人口的事实说明，长期以来，我国教育经费来源单一，缺乏激励民间资金投入教育的机制和手段，导致一方面教育经费严重短缺，一方面民间资金闲置的局面。建议充分调动民间资本投入教育的积极性，增加教育资源总量，鼓励并大力扶持民办教育发展，使民办学校享有与公办学校同等的待遇和政策，保证民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利，并借鉴国外一些国家的做法对民办学校程度不等的给与直接性经费资助。
构建社会主义和谐社会必备的先决条件就是要有和谐的人，而和谐的人的培育和养成，极大地依赖于教育，特别依赖于和谐发展的教育。教育是社会文化的重要组成部分，也是人类文明生生不息、绵延久远的火种，因此，教育的和谐发展自然就成为社会和谐发展不可或缺的组成部分，而义务教育的和谐发展又是教育和谐发展的基石。然而，当前影响义务教育和谐发展的突出问题是教育差距的存在及其不断拉大的趋势。有研究表明，我国教育差距的严重程度和拉大差距的速度在许多方面比经济差距更大、更明显。所以缩小教育差距不仅具有教育自身的意义，而且具有更加广泛而深刻的社会意义和政治意义。本文将从全面揭示地区义务教育的现实入手，分析差距产生的原因，并尝试性提出一些有关缩小差距的经费保障机制方面的建议。
一、教育经费的地区差距
1.教育经费的地区差距
一是中小学生均教育经费的地区差异。2001年，我国小学生均教育经费东部、中部和西部的平均值分别为2075元、851元和987元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.41和0.48。初中生均教育经费东部、中部和西部的平均值分别为2655元、1165元和1474元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.44和0.56。
二是中小学生均预算内教育经费的地区差异。2001年，我国小学生均预算内教育经费东部、中部和西部的平均值分别为1412元、597元和776元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.42和0.55。初中生均预算内教育经费东部、中部和西部的平均值分别为1617元、719元和1142元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.44和0.71。
三是中小学生均预算内公用经费的地区差异。2001年，我国小学生均预算内公用经费东部、中部和西部的平均值分别为200元、31元和50元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.16和0.25。初中生均预算内公用经费东部、中部和西部的平均值分别为317元、57元和86元。如果以东部为1，则中部和西部分别为0.18和0.27。
2.师资水平的地区、城乡差距
表1 2002年小学教师学历城乡、地区情况对比（单位：%）
注：表格中所用数据出自：中国经济统计年鉴（1996~2003）、中国教育经费统计年鉴（1996~2003）、从人口大国迈向人力资源强国（中国教育与人力资源问题报告课题组编，高等教育出版社2003版）。文中和下表中没有特别予以说明的数据皆来源于此。
表2 2002年初中教师学历城乡、地区情况对比（单位：%）
国家的希望在教育，教育的希望在教师。教师是教育质量的关键。在我国教师水平日益普遍提高的大背景下，地区间、城乡间师资水平的差距依然很大。从表1和表2的统计数据可以看出，东西部城市、县镇小学教师学历水平总体相差均为近7个百分点，东西部农村小学教师学历水平总体相差近9个百分点；东西部城市初中教师学历水平总体相差10多个百分点，东西部县镇初中教师学历水平总体相差近8个百分点，东西部农村初中教师学历水平总体相差近6个百分点；东西部城乡中小学教师学历水平总体相差30多个百分点左右。
3.中小学入学机会的地区差距
1997年底，我国东部、中部和西部小学入学率分别为99.66%、99.36%和94.65%，西部地区比全国平均水平98.92%第4.27个百分点。仅西部地区每年约有近100万适龄儿童不能正常上学。1997~1998年度义务教育阶段辍学率，东部、中部、西部分别是，小学是0.73%、0.68%和2.45%，初中是2.72%、3.10%和4.48%。2000年，东部多数省份“普九”人口覆盖率达到100%，经济发达城市已基本普及高中教育。但到2002年，中西部地区还有431个县没有“普九”，已经“普九”的农村地区，基础也相当薄弱，不少农村的初三学生辍学率高达50%。
4.省内义务教育差距
据张志勇的研究，山东省东西部教育发展已呈现出较大的差距。东部发达的E县人均教育投入总量为440.74元，西部A西县人均教育投入总量为94.19元，相差4.68倍；从义务教育完成率看，西部最低A县为76%，东部最高的E县为99%，二者相差23个百分点；从教师工资的保障水平看，农村小学教师工资，西部最低的B县教师月平均工资只有482元，而东部最高的E县农村小学教师平均工资为1771元，相差3.67倍，农村初中教师工资，东西部相差1171元，达到3.43倍。山东省的教育发展程度在全国居于中等偏上的水平，在山东省省内义务教育发展能存在如此大的地区差距，则全国义务教育发展的地区差距便可想而知了。
二、地区义务教育差距的原因分析
1.我国经济社会发展的不均衡是教育发展失衡的根本原因
我国经济社会发展极不平衡，从而导致了历史、经济和文化的地区差异，并进而导致了教育发展的失衡。由于中国幅员辽阔，东部、中部与西部之间，沿海与内地之间的经济、政治及文化发展极不均衡。再加上中国社会体制中城乡二元结构背景及我国长期以来形成的城市中心倾向，使得城市与农村的差异越来越大，东西部地区差异和城乡二元结构相互交织在一起，使得我国教育发展呈现出严重失衡状态。教育的这种不平衡主要体现在不同地区之间的差异，并以经济的不均衡发展为最主要，也是最根本原因。
2.义务教育公共投资主体重心过低
中国现行的义务教育公共投资体制属于低重心的分权型体制，它把行使义务教育公共投资的责任几乎完全交给了市县级及其以下基层地方政府，义务教育的公共经费几乎全部来自基层地方财政。而在广大农村地区及边远、偏僻的贫困县缺乏足够的财政收入来源，财政不能自给，投资义务教育更是难上加难。在中国现行财政体制中，虽然中央和省级政府财政能力相对较强，但其承担义务教育经费的责任却微乎其微。凡在义务教育公共投资中承担责任的一级政府，均应具有相应的财政能力，这是其履行责任的基本条件。但在中国现行义务教育公共投资体制中，由于投资主体的重心过低，更由于投资主体的责任与其财政能力不相称，导致农村许多地区特别是国家级与省级贫困县的义务教育举步维艰，处于缺少足够财力保障的窘况之中。
3.义务教育公共资金分布不平衡，对贫困地区和处境不利群体的特别支持不够
地区经济社会发展的不平衡是导致中国地区间、城乡间义务教育投资不平衡的主要原因，当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力做保障实现“普九”之时，中西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生产生活条件恶劣，经济社会发展缓慢、政府财政困难、吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境，相当数量的学校甚至没有有效完成教学活动所需要的最低程度的师资与设施条件。这些地区更没有财政能力对处境不利群体实行经费支持，从而造成众多儿童少年因家庭贫困而失学或辍学。
4.贫困地区义务教育教师工资的财政保障机制尚未建立
我国当前实行分散型的教师工资管理筹措体制，义务教育教师工资全部由市县级及其以下基层政府负担，从而使教师工资完全属地化，完全取决于基层地方政府的财政能力。然而，在一些贫困地区，其自身财政能力严重匮乏，由于现行体制中中央和省级财政对基层地方教育财政不具有宏观调控的责任，因此中国至今未能建立起贫困地区义务教育教师工资有效的财政保障机制。
三、缩小差距，均衡发展的经费保障建议
1.调整义务教育投资体制，上移义务教育公共投资主体的重心，规范财政转移支付制度
调整义务教育投资体制，借鉴美国、法国、日本等一些国家的做法，加大中央政府和高层地方政府的投资责任，使政府投资责任的重心上移，改变各级政府对义务教育投资负担比例不合理的状况。建议修改有关法律法规，明确中央和省级政府承担与其财力相匹配的义务教育的财政责任，改变当前上述两级政府在义务教育投资中比例过低、作用过微的状况，确定在两级的本级财政教育事业费中义务教育费的最低比例。建议国家制定义务教育最低财政标准，对低于最低财政标准的县，则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的财政转移支付制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对义务教育的宏观调控能力，使其在义务教育投资中发挥实际作用。
2.落实义务教育经费预算单列
教育经费单列目的在于通过提高教育经费预算的级次，实现教育事权与财权的统一，确保政府对教育的投入，使教育发展与政府拨款相协调，提高教育资源的使用效率。在落实我国教育经费预算单列的基础上，将义务教育经费作为其中一项主要内容，单独进行预算。义务教育经费预算单列是建立义务教育财政转移支付的前提，同时在拨款过程中，能一定程度减少其他部门的干预，做到专款专用。
3.缩小中小学教育经费的地区差异
加大对贫困省份和县市的义务教育财政转移支付力度。由于我国各地区教育投资和义务教育发展的不平衡，对于中西部省份和县市没有能力解决的部分的可以通过上级财政转移支付解决。中央和省级财政要加大对经济发展较为落后的中西部省份和县市的教育财政转移支付力度。在财政转移支付过程中，必须密切注意中西部地区教育经费的困境，保证中、西部地区中小学生均教育经费得到同步迅速提高。
4.将保障义务教育教师工资的责任适度集中
建议除某些发达地区外，全国大部分农村地区都应将义务教育教师工资发放的责任适度集中，即由乡一级上移至县一级。与此同时，教师工资应与地方公务员工资同步，实行财政统一发放的办法，年初即从县级财政预算中单独列项，专户储存，专款专用，及时足额到位。对于贫困县，建议加大中央和省级财政的扶持力度，将保障教师工资的力度进一步上移。即国家级贫困县义务教育教师工资建议全部由中央财政负担；省级贫困县教师工资当地负担不了的部分，则由省级财政予以确保；对于经济社会发展最薄弱的15%人口地区，建议义务教育教师工资全部由中央和省两级财政负担，以彻底减轻最贫困县的财政压力。
5.拓宽财政支持范围
设立财政专项基金，关注和资助弱势群体，保证教育财政资源公平分配。通过设立财政专项基金，对于城乡贫困家庭学生及来自外地的农民工子女和城市下岗失业人员的子女在学费、补助书本费和优秀学生奖励方面给予更多的财政资金支持，保证教育财政资源公平分配。
6.建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源
我国以不足世界2%的教育经费支撑了世界20%受教育人口的事实说明，长期以来，我国教育经费来源单一，缺乏激励民间资金投入教育的机制和手段，导致一方面教育经费严重短缺，一方面民间资金闲置的局面。建议充分调动民间资本投入教育的积极性，增加教育资源总量，鼓励并大力扶持民办教育发展，使民办学校享有与公办学校同等的待遇和政策，保证民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利，并借鉴国外一些国家的做法对民办学校程度不等的给与直接性经费资助。