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教育事业要成功地实现现代化，教育决策就先要实现现代化 [1]。要推进高考治理体系与治理能力现代化，关键是要实现高考改革决策的现代化。所谓决策现代化，在当代的集中表现就是决策的科学化、民主化和高度的信息化[2]。推进高考改革决策现代化就是为了充实、改进和完善考试和招生制度，在不断推进高考改革决策民主化、科学化、制度化和法治化的同时，积极推进决策观念、决策体制、决策方式和决策技术的现代化。《国务院关于深化考试招生制度改革的意见》就是高考改革决策现代化的先例和典范。本文就如何积极推进我国高考改革决策现代化谈几点想法，以就教方家。
一、问题的提出
2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的意见》（下简称“意见”）提出了我国考试招生制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，明确了招生计划分配方式、考试形式和内容、招生录取机制、监督管理机制以及高考综合试点改革等18项具体改革任务与措施。既有全局顶层规划，又突出重点难点；既确保公平公正，又强调科学选才；既有前瞻性，又有可操作性；既重视传承，又勇于创新。改革充分体现了公平选才和科学选才的价值取向，并力图通过选择性、综合性和过程性三方面改革，将公平由形式公平向实质公平深化，力求公平和科学的统一。国务院意见对公平选才与科学选才都进行了深化，同时引进了过程评价的理念 [3]。“意见”不仅为我国高考改革指明了方向、绘制了蓝图、勾画了构架，而且为积极推进我国高考改革决策现代化开创了先河、探索了途径、积累了经验。
但是，“意见”并没有解决高考所面临的许多深层次问题，如异地高考问题、分省定额招生问题、扩大高校招生自主权问题以及增加考生自主择校权问题等等，即使对现有高考中如何实施对考生的综合素质评价等问题仍没有明确规定。这些问题的解决还需要在高考实践中不断探索、不断总结、不断推进和不断完善。在这一过程中，高考改革事涉多方利益主体，一方策略的选择往往会压制或者约束另一方或多方的最大利益，由此不可避免地会形成相互冲突又相互制约的关系，并在多方利益相关者各自不同“推-拉”作用力的相互影响下，促使高考制度持续性地变革 [4]。因此，高考决策也将是一个不断充实、不断丰富的过程，需要进一步深化和完善。
二、推进高考改革决策现代化的必要性
随着我国市场经济体制的建立，我国社会进入了新的转型时期，社会阶层的分化和固化开始出现。社会学学者陆学艺以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准，将中国社会划分为10个阶层，并将各社会阶层及其地位等级群体的高低等级进行排列，就是依据其对三种资源的拥有量和其所拥有的资源的重要程度来决定。这10个阶层是：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工階层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。这10个阶层又分属于五大社会等级：社会上层、中上层、中中层、中下层和底层 [5] 8-9。这10个阶层、5个等级相应代表不同层次的利益群体，不同利益群体发育的程度是不一样的。这种差异突出表现在不同群体争取自己利益的能力不同。这种争取利益能力的差异，尤其表现在强势群体与弱势群体之间。在强势群体一方，强势群体的各个部分不仅已经形成一种比较稳定的结盟关系，而且具有相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响 [6]。结合高考而言，异地高考政策的出台，在北京、上海、天津等城市就不受待见，其居民就不愿进城务工人员子女分享其固有的重点高校的录取机会；同样，录取分数线低的省份也坚决反对“高考移民”，以保护其既有的录取权利。人口大省和高教资源薄弱省份又在全力争取重点高校在本省的招生计划。可见，不同利益群体都在为高考中自己能够得到最大利好而博弈。说到底，很多人诉求的是能否成为现行高考制度的特殊利益群体，是以个人能否更多受益为出发点，至于高考制度本身是否公平，并不是多数人的关注重点。在这一点上，本地人和外地人的诉求并没有本质区别 [7] 。因此，高考改革决策如果稍有不慎，就可能会带来新的高考不公、造成社会动荡、引起社会各群体分裂，乃至威胁到社会稳定。
不讳言，我国现行的高考管理体制难以适应社会转型变化的需要。教育部教育发展研究中心崔相录指出，“《2006 年高考备忘录》中明确规定了‘招生管理职责’： 教育部负责统考， 制定规章， 组织命题工作（授权教育部考试中心、有关省招生委员会及高校） ， 组织开展招生工作科研； 各省市县分别成立由政府负责人兼任主任的高校招生委员会， 接受同级政府和上一级招生委员会的双重领导， 执行教育部的有关规章， 组织开展招生、考试的科研工作。” “这种体制， 可试称作‘科研、决策、行政’三者合一的行政为本体制。省级的高考改革决策体制也大体上仿行。在现有体制下， 决策部门通常很难摆脱既成思维、既定行政关系、既定框框、既得利益等的限制， 往往难以更好开放和专门化。有关权威专家则很难充分、自主地发挥自己的创造性， 因而难以做出引导性、结构性、前瞻性决策。” [8] 另外，我国高考面临的深层次问题，并不只是教育内部的问题，有些涉及到经济、法律、社会用人制度和历史遗留问题，如高校资源分布不均衡，就是历史遗留问题。高考移民、异地高考和高校招生自主权等，都涉及到法律和行政管理体制问题。尽管近些年来，我国高考管理体制从“全国统一高考”到“分省命题”再到部分高校“自主招生”，中央与地方、政府与高校的权力关系发生了变革，这种变革是权力主体相互博弈的结果。但在高考改革进程中，中央政府和地方政府（ 特别是前者） 却始终处于支配地位，主导着高考改革的方向 [9]。也就是说，对高考这些深层次问题的化解仅靠教育部门自身是无能为力的，既需要中央政府从更高层面进行设计和规划，同时也应重视和扩大地方及至高校的权利。 三、可行性
作为恢复高考以来我国出台有关考试招生制度改革的最高级别文件，“意见”的出台意味着我国考试招生制度改革向“攻坚区”和“深水区”进发，标志着考试招生制度改革开始了新的征途。“意见”成为了我国高考制度改革的转折点和里程碑。
作为高考改革决策的“意见”，凝聚着多方的智慧和意愿，反映了多方的利益和诉求，为我国高考决策的民主化、科学化开创了先河、树立了典范。教育部副部长鲁昕说，“意见”起草从2011年底启动到2014年9月正式发布文件，前后经历了两个阶段：2011初至2012年底为第一阶段；2013年初至2014年9月为第二阶段。两个阶段都为各个利益群体安排了多种形式的社会参与渠道。第一阶段2011年3-11月，高等学校招生考试制度改革工作组两轮调研走访了15个省市区，召开了61次座谈会，来自31个省级考试机构、340所高校、218所中学的1012名代表参加了座谈，发放问卷80份[10]。至第二阶段，据不完全统计，教育部在2013年召开了30余次专题座谈会，听取部内司局、有关省市教育行政部门和考试机构、高校招办和研究生院、高中学校负责人对改革方案的建议和意见。此外，邀请来自不同层次高校、不同家庭背景的在校大学生座谈，听取他们对高考的感受和意见。决策过程中，专家通过不同渠道，参与草案起草、政策论证及政府咨询等工作。2011年初，教育部邀请部分国家教育咨询委员会专家组成高考招生制度改革工作组赴全国调研，撰写了16个专题80余万字的研究报告。2013年，教育部安排教育发展研究中心专家组成“意见”起草组，责成综改司、学生司、基教一司、基教二司、职成司、高教司、学位办、考试中心等相关单位负责同志提供政策建议和决策支持。16次召开国家教育咨询委员会专家和国家考试指导委员会委员咨询论证会，3次书面征求国家考试指导委员会委员意见 [11]。
作为高考改革的纲领性文件，“意见”具有显著特点：一是民主性。决策过程既听取了教育行政主管部门的意见，也听取了高校、高中、考试机构和学生代表的意见，决策主体具有广泛的代表性。二是科学性。教育部安排专家成立起草组，撰写了16个专题80余万字的研究报告，并多次专门征求国家教育咨询委员会和国家考试指导委员会的意见、开展咨询认证，决策过程可谓严谨科学。为了稳妥起见，还特地安排浙江和上海两地先行试点，以探索途径、积累经验，尽量减少高考改革可能引起的社会波动。三是创新性。“意见”的起草和决策，既有国家教育咨询委员会的咨询论证，又有国家考试指导委员会的调查研究，还有高校、高中、考试机构、不同家庭背景的高校学生代表积极参与，形成了高考改革决策主体的多元化，实现了高考决策体制机制的创新。四是示范性。恢复高考30多年来，高考经历了至少14次改革，如果计量标准更细化，把各地的试验也加入其中的话，起码有22次（种）改革[12] 10，211。如并轨招生、扩招、高考时间前移到六月、实施“3 X”考试模式、平行志愿及自主招生等等。但从来没有哪一次高考改革决策具有如此的力度、深度和广度，也没有哪一些高考改革决策具有如此深远的意义和影响。这次高考改革决策为今后的高考继续改革决策树立了典范，开创了先河。
四、推进高考改革决策现代化的具体内容
为了进一步完善考试和招生制度，促进公平选才与科学选才相统一，需要我们继续推进高考改革决策现代化。具体内容如次：
决策观念人本化。高考改革决策的实质是设计和确定怎么考、怎么评和怎么招以及谁来考、谁来评和谁来招的问题。高考是教育的一个环节，而教育的目的在于造就自由而全面发展的个体，教育评价的价值也应该在于尊重个体并促进其长远发展 [13]。高考改革决策要以人为本，立足于促进考生的全面而个性的发展，实现人的全面自由发展，既是考试的价值取向，也是人的考试活动的客观需求。同时，通过考试制度设计的公正公平，促进人的全面自由发展，从而最大限度地实现人的价值，是考试制度改革创新的根本宗旨 [14] 。人本原理是考试活动本质属性的反映。它要求考试的设计与实施应体现人的发展的内在需求，以满足人的发展需要为根本宗旨，以促进人的全面发展和人的价值的实现为最高目的[15] 181。大学招生体制是人类主观思维设计的产物，是评价和选拔人才的工具和手段，而以人为本和为人服务应是其价值的旨归。因而大学招生体制的改革要始终满足人的需要，并以促进和实现人的全面发展为最终目标。在大学招生体制向科学化方向改革的同时，必须始终把握人本这个最基本的价值尺度，否则，一种稍不成功的改变将很有可能会异化成束缚人的枷锁 [16] 。
决策体制规范化。所谓决策体制，是指有关决策行为主体之间相互关系、决策权力配置、运行机制及决策方法、程序规范的总称。在高考决策体制规范化中，就是要求决策主体、决策方式和决策机制等相互关联的部分形成稳定的关系并能遵循科学的运行规程。具体来讲，参与高考改革决策的个人、组织和机构等决策主体之间要确定好决策权力的设计、配置与安排，共同确定决策目标、决策事项，确定决策办法、形式和规则，确定决策环节、步骤、改革、规范等决策流程，保障决策的有序化 [17] 。在高考改革决策体制规范化建设中，首先需要建立高考决策智库。西方主要发达国家的教育决策，从研究报告到政策形成的教育决策过程，都先由政府委托的专门委员会或者民间的智囊机构提出研究报告，在充分而广泛地征求各方面民意的基础上，政府或立法机关再选择、修改或确认比较合适的政策方案。在这个过程中，各方面的利益团体之间会相互博弈，在不断的冲突、協调与妥协中形成政策方案。其主要特点可以概括为研究报告、专家咨询、社会辩论、民主决策。如果用一句话来概括，那就是“问计于民”。发达国家的教育决策给予我们的启示是：我们有必要使“问计于民”的决策咨询机制常规化、常态化、制度化 [18]。其次，需要明确高考改革决策的纪律和责任追究办法，确保高考改革决策的正确性和有效性。因为一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则” [19]。其三，需要建立一些临时的横向沟通与协商机构。为了解决国家发展战略原则与具体政策断裂、教育政策对国家战略响应不足的问题，需要加紧建立一种与教育事业有关部门进行横向协调的机制。例如可以考虑建立一种以协调为功能的正式与非正式组织形式，如委员会、任务小组等，作为非常设机构，起到部门协调的作用 [20]，以进一步充实、丰富高考改革决策体制。 决策主体多元化。在高考改革决策过程中，要充分体现决策主体的多元化，包括从中央到市县的政府官员、教育行政领导、教育研究与咨询人员、教育考试机构人员、教育考试专家、高校高中校长、家长代表和考生代表等等。就是说，既要有决策的制定者，也要有利益相关者，还要有作为教育和高考方面的专家、学者等参与，实现高考决策主体的多元化。高考改革决策主体多元化要把握两个关键：一是要突出教育的特色。任何教育决策，都要尽可能立足于教育自身的改革和发展，而不是以政治或经济的立场取代教育的立场。但我国的许多重大教育决策，其根本立场要么是政治的，要么是经济的，要么是政治-经济的，较少有基于教育自身立场的。新中国成立以来的事实和经验充分表明，沦为政治工具和经济奴仆的教育，不仅其自身遭到了巨大破坏，而且最终也伤害了政治和经济本身 [21]。二是要确保“利益相关者”能参与高考改革决策的制定。利益相关者参与高考改革决策是决策公平的要求，是高考改革决策结果公平的前提。若没有“利益相关者参与决策”这一程序，那么，高考改革决策就是不公平的。利益相关者参与决策有两种形式：第一是直接参与，即利益相关者直接到场参与决策；第二是间接参与，即通过各种渠道或委托代言人传达利益诉求。
决策过程法治化。为了使高考改革决策更加公平，高考政策的制定应该像法律的制定一样有一套固定的程序，并且这套程序应该以法规的形式確定下来。没有决策的法治化，就无法有效规范决策权力，无法将决策权力纳入法治轨道，也无法建成法治国家和法治政府。目前，我国在教育领域，决策行为仍无法可依，例如“红头”文件泛滥、违法不当决策时有发生。由于没有国家层面的决策统一立法，所以目前行政决策制度多以地方政府立法为主，因而导致各地决策权限不一、程序各异，错误决策的责任追究也不尽一致。有鉴如此，国家应制定《重大决策程序条例》，比如可以从中央立法层面为教育领域决策提供统一的法律依据，借以推进教育领域法治化建设，实现教育法治化。具体到高考改革决策的审查程序，可在决策前由法制机构或者法律顾问先一步进行合法性审查。凡不能通过合法性审查的决策不得上会讨论，不得作出决策。同时建立高考改革决策诸如听证制度、专家咨询论证、风险评估制度，特别是要将高考改革决策与责任挂钩，实行严格的问责纠错制度，防止高考改革决策中的腐败行为，从源头减少因错误决策引发的社会矛盾。总之，高考改革决策要善于运用法治思维和法治方式行使决策权，确保高考改革决策民主、科学、规范；及时完善相关配套法律、法规、规章，理顺教育行政体制、细化各项教育领域决策制度，增强决策制度的可操作性，提升教育领域依法决策的水平 [22]。
决策技术数据化。“大数据”从表面上看是用来定义和表征信息时代所产生的海量数据。实质上，大数据的最终意义在于获得洞察力和价值，通过处理和分析大数据而发掘的价值，具有差异性和稀缺性。通俗地说，就是把信号转化为数据，把数据分解为信息，把信息提炼成知识，以知识促成决策和行动 [23]。在国家层面，要建立起教育大型数据库，包括全国联网的大型学生表现数据库、教学过程数据库、针对不同性能的数据库，辅以家庭、教师、学校的多样信息，建设国家教育长期追踪的数据库和形成证据挖掘与分析的长效机制，这就可以为研究、决策以及未来的高校招生录取提供扎实的数据依据 [24]。大数据下教育管理决策对于教育行政组织来说，不仅是一门艺术，更是全新决策模式的变革 [25] 。要加紧建设高考改革决策数据库，并加强信息管理，建立起有效的决策信息支持。例如，可以利用现代数字通信技术包括移动通信网采集信息，征集民众意见，建立高考改革决策支持系统，构建以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、通信技术和仿真技术为手段，针对半结构化决策中存在的问题，建立支持决策活动的人机系统 [26]。可以利用分析模型分析教育管理信息系统里所有的高考大数据，为高考改革决策者提供一些备选方案，以提高高考改革决策质量。还可以建立信息公开机制，包括信息资源建设、工作程序和目标、发布渠道、资金和设备保证、信息反馈及上级和公众的监督等方面的内容，以方便数据与信息的搜集、存贮、开发与利用。
决策评估制度化。为了确保高考改革决策的科学性和有效性，需要坚持开展高考改革决策评估。所谓高考改革决策评估，即组织具有一定专业的评估人员和评估组织根据特定的价值标准和程序，从决策目标、决策过程、决策效益等方面对某项高考改革决策进行价值判断的一种过程。决策评估的目的就是通过科学的方法对教育决策过程进行量（或质）的记述，把握政策决策后可能出现的变化，及时纠正政策决策过程中的偏差，保障政策决策的质量。为了实现高考改革决策评估的制度化，还需要从评估标准、评估过程、评估主体、评价效用四个方面创新教育政策决策评估机制[27]，即需要建立事前、事中和事后的决策过程评估制度，建立目标、信息、程序、技术和效益等决策要素的评估制度，建立高考改革决策体制、决策规则、决策机制、决策支持系统等决策环境的评估制度等等。
决策研究系统化。高考改革决策过程也是高考政策研究的过程。从决策目标的确定，到深入调研，到专家咨询并合法性审查，再到做出决策，每一个环节和程序都需要开展深入系统的专业研究，既要分析决策带来的利益与价值，也要分析决策可能产生的后果和不利影响，并且还要拟定出避免、减少和控制决策所带来的风险或负面影响所需要采取的预防措施与纠错办法等等。决策研究方法可分为描述式、规范式、方法式和逆向式等四种模型 [28]。决策研究中还要注意弹性与刚性相结合、定性与定量相结合。一般而言，现代政策分析要尽量使用量化方式 [29]。我国高考改革决策研究还要突出中国特色：一是把握方向性，在服务国家科教兴国、人才强国方略下，推进高考公平选才与科学选才相统一、终结评价与过程评价相统一。二是站高望远，顺应时代进步潮流，把握国内外发展大势，正确把握和运用教育发展规律，为高考改革早出主意、多出主意，做到先见、先知、先谋。三是以问题为主导向，从实际问题出发，要善于观察问题，特别是重视倾向性和潜在性问题的研究，如高校招生自主权等。四是深入调查研究，了解高考真实情况和大多数老百姓对高考改革的迫切愿望，掌握第一手材料，做到求真务实。既要调查，又要研究，善于分析，去伪存真，去粗取精。五是运用创新思维、辩证思维、底线思维，独立思考，揭示问题的本质，提出创新性、可操作性的方案包括见解 [30] 。 高考是我国一项重要的教育机会分配机制和手段，也是我国教育公平和社会公平的基础和标志。它不仅关系到广大考生和家庭的切身利益，而且还涉及到社会的团结与安定。高考改革决策已成为我国一项重要的公共决策，必须予以高度重视。推进高考改革决策现代化，并不是要为高考改革决策画定一个决策模型，而是为今后的高考改革决策提供一个思路、设置一个航标。因为任何教育政策的制定都会有难易大小之分，因而不能指望对任何一个教育政策问题的解决都有一个固定的模式来照搬照套 [31]。其实，在高考决策中，还有许多理论和方法值得关注和借鉴，如风险沟通机制、逆向式模式、政策分析等等，这些对于推进高考改革决策现代化也是大有裨益的。
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[责任编辑：肖偲偲]
一、问题的提出
2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的意见》（下简称“意见”）提出了我国考试招生制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，明确了招生计划分配方式、考试形式和内容、招生录取机制、监督管理机制以及高考综合试点改革等18项具体改革任务与措施。既有全局顶层规划，又突出重点难点；既确保公平公正，又强调科学选才；既有前瞻性，又有可操作性；既重视传承，又勇于创新。改革充分体现了公平选才和科学选才的价值取向，并力图通过选择性、综合性和过程性三方面改革，将公平由形式公平向实质公平深化，力求公平和科学的统一。国务院意见对公平选才与科学选才都进行了深化，同时引进了过程评价的理念 [3]。“意见”不仅为我国高考改革指明了方向、绘制了蓝图、勾画了构架，而且为积极推进我国高考改革决策现代化开创了先河、探索了途径、积累了经验。
但是，“意见”并没有解决高考所面临的许多深层次问题，如异地高考问题、分省定额招生问题、扩大高校招生自主权问题以及增加考生自主择校权问题等等，即使对现有高考中如何实施对考生的综合素质评价等问题仍没有明确规定。这些问题的解决还需要在高考实践中不断探索、不断总结、不断推进和不断完善。在这一过程中，高考改革事涉多方利益主体，一方策略的选择往往会压制或者约束另一方或多方的最大利益，由此不可避免地会形成相互冲突又相互制约的关系，并在多方利益相关者各自不同“推-拉”作用力的相互影响下，促使高考制度持续性地变革 [4]。因此，高考决策也将是一个不断充实、不断丰富的过程，需要进一步深化和完善。
二、推进高考改革决策现代化的必要性
随着我国市场经济体制的建立，我国社会进入了新的转型时期，社会阶层的分化和固化开始出现。社会学学者陆学艺以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准，将中国社会划分为10个阶层，并将各社会阶层及其地位等级群体的高低等级进行排列，就是依据其对三种资源的拥有量和其所拥有的资源的重要程度来决定。这10个阶层是：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工階层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。这10个阶层又分属于五大社会等级：社会上层、中上层、中中层、中下层和底层 [5] 8-9。这10个阶层、5个等级相应代表不同层次的利益群体，不同利益群体发育的程度是不一样的。这种差异突出表现在不同群体争取自己利益的能力不同。这种争取利益能力的差异，尤其表现在强势群体与弱势群体之间。在强势群体一方，强势群体的各个部分不仅已经形成一种比较稳定的结盟关系，而且具有相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响 [6]。结合高考而言，异地高考政策的出台，在北京、上海、天津等城市就不受待见，其居民就不愿进城务工人员子女分享其固有的重点高校的录取机会；同样，录取分数线低的省份也坚决反对“高考移民”，以保护其既有的录取权利。人口大省和高教资源薄弱省份又在全力争取重点高校在本省的招生计划。可见，不同利益群体都在为高考中自己能够得到最大利好而博弈。说到底，很多人诉求的是能否成为现行高考制度的特殊利益群体，是以个人能否更多受益为出发点，至于高考制度本身是否公平，并不是多数人的关注重点。在这一点上，本地人和外地人的诉求并没有本质区别 [7] 。因此，高考改革决策如果稍有不慎，就可能会带来新的高考不公、造成社会动荡、引起社会各群体分裂，乃至威胁到社会稳定。
不讳言，我国现行的高考管理体制难以适应社会转型变化的需要。教育部教育发展研究中心崔相录指出，“《2006 年高考备忘录》中明确规定了‘招生管理职责’： 教育部负责统考， 制定规章， 组织命题工作（授权教育部考试中心、有关省招生委员会及高校） ， 组织开展招生工作科研； 各省市县分别成立由政府负责人兼任主任的高校招生委员会， 接受同级政府和上一级招生委员会的双重领导， 执行教育部的有关规章， 组织开展招生、考试的科研工作。” “这种体制， 可试称作‘科研、决策、行政’三者合一的行政为本体制。省级的高考改革决策体制也大体上仿行。在现有体制下， 决策部门通常很难摆脱既成思维、既定行政关系、既定框框、既得利益等的限制， 往往难以更好开放和专门化。有关权威专家则很难充分、自主地发挥自己的创造性， 因而难以做出引导性、结构性、前瞻性决策。” [8] 另外，我国高考面临的深层次问题，并不只是教育内部的问题，有些涉及到经济、法律、社会用人制度和历史遗留问题，如高校资源分布不均衡，就是历史遗留问题。高考移民、异地高考和高校招生自主权等，都涉及到法律和行政管理体制问题。尽管近些年来，我国高考管理体制从“全国统一高考”到“分省命题”再到部分高校“自主招生”，中央与地方、政府与高校的权力关系发生了变革，这种变革是权力主体相互博弈的结果。但在高考改革进程中，中央政府和地方政府（ 特别是前者） 却始终处于支配地位，主导着高考改革的方向 [9]。也就是说，对高考这些深层次问题的化解仅靠教育部门自身是无能为力的，既需要中央政府从更高层面进行设计和规划，同时也应重视和扩大地方及至高校的权利。 三、可行性
作为恢复高考以来我国出台有关考试招生制度改革的最高级别文件，“意见”的出台意味着我国考试招生制度改革向“攻坚区”和“深水区”进发，标志着考试招生制度改革开始了新的征途。“意见”成为了我国高考制度改革的转折点和里程碑。
作为高考改革决策的“意见”，凝聚着多方的智慧和意愿，反映了多方的利益和诉求，为我国高考决策的民主化、科学化开创了先河、树立了典范。教育部副部长鲁昕说，“意见”起草从2011年底启动到2014年9月正式发布文件，前后经历了两个阶段：2011初至2012年底为第一阶段；2013年初至2014年9月为第二阶段。两个阶段都为各个利益群体安排了多种形式的社会参与渠道。第一阶段2011年3-11月，高等学校招生考试制度改革工作组两轮调研走访了15个省市区，召开了61次座谈会，来自31个省级考试机构、340所高校、218所中学的1012名代表参加了座谈，发放问卷80份[10]。至第二阶段，据不完全统计，教育部在2013年召开了30余次专题座谈会，听取部内司局、有关省市教育行政部门和考试机构、高校招办和研究生院、高中学校负责人对改革方案的建议和意见。此外，邀请来自不同层次高校、不同家庭背景的在校大学生座谈，听取他们对高考的感受和意见。决策过程中，专家通过不同渠道，参与草案起草、政策论证及政府咨询等工作。2011年初，教育部邀请部分国家教育咨询委员会专家组成高考招生制度改革工作组赴全国调研，撰写了16个专题80余万字的研究报告。2013年，教育部安排教育发展研究中心专家组成“意见”起草组，责成综改司、学生司、基教一司、基教二司、职成司、高教司、学位办、考试中心等相关单位负责同志提供政策建议和决策支持。16次召开国家教育咨询委员会专家和国家考试指导委员会委员咨询论证会，3次书面征求国家考试指导委员会委员意见 [11]。
作为高考改革的纲领性文件，“意见”具有显著特点：一是民主性。决策过程既听取了教育行政主管部门的意见，也听取了高校、高中、考试机构和学生代表的意见，决策主体具有广泛的代表性。二是科学性。教育部安排专家成立起草组，撰写了16个专题80余万字的研究报告，并多次专门征求国家教育咨询委员会和国家考试指导委员会的意见、开展咨询认证，决策过程可谓严谨科学。为了稳妥起见，还特地安排浙江和上海两地先行试点，以探索途径、积累经验，尽量减少高考改革可能引起的社会波动。三是创新性。“意见”的起草和决策，既有国家教育咨询委员会的咨询论证，又有国家考试指导委员会的调查研究，还有高校、高中、考试机构、不同家庭背景的高校学生代表积极参与，形成了高考改革决策主体的多元化，实现了高考决策体制机制的创新。四是示范性。恢复高考30多年来，高考经历了至少14次改革，如果计量标准更细化，把各地的试验也加入其中的话，起码有22次（种）改革[12] 10，211。如并轨招生、扩招、高考时间前移到六月、实施“3 X”考试模式、平行志愿及自主招生等等。但从来没有哪一次高考改革决策具有如此的力度、深度和广度，也没有哪一些高考改革决策具有如此深远的意义和影响。这次高考改革决策为今后的高考继续改革决策树立了典范，开创了先河。
四、推进高考改革决策现代化的具体内容
为了进一步完善考试和招生制度，促进公平选才与科学选才相统一，需要我们继续推进高考改革决策现代化。具体内容如次：
决策观念人本化。高考改革决策的实质是设计和确定怎么考、怎么评和怎么招以及谁来考、谁来评和谁来招的问题。高考是教育的一个环节，而教育的目的在于造就自由而全面发展的个体，教育评价的价值也应该在于尊重个体并促进其长远发展 [13]。高考改革决策要以人为本，立足于促进考生的全面而个性的发展，实现人的全面自由发展，既是考试的价值取向，也是人的考试活动的客观需求。同时，通过考试制度设计的公正公平，促进人的全面自由发展，从而最大限度地实现人的价值，是考试制度改革创新的根本宗旨 [14] 。人本原理是考试活动本质属性的反映。它要求考试的设计与实施应体现人的发展的内在需求，以满足人的发展需要为根本宗旨，以促进人的全面发展和人的价值的实现为最高目的[15] 181。大学招生体制是人类主观思维设计的产物，是评价和选拔人才的工具和手段，而以人为本和为人服务应是其价值的旨归。因而大学招生体制的改革要始终满足人的需要，并以促进和实现人的全面发展为最终目标。在大学招生体制向科学化方向改革的同时，必须始终把握人本这个最基本的价值尺度，否则，一种稍不成功的改变将很有可能会异化成束缚人的枷锁 [16] 。
决策体制规范化。所谓决策体制，是指有关决策行为主体之间相互关系、决策权力配置、运行机制及决策方法、程序规范的总称。在高考决策体制规范化中，就是要求决策主体、决策方式和决策机制等相互关联的部分形成稳定的关系并能遵循科学的运行规程。具体来讲，参与高考改革决策的个人、组织和机构等决策主体之间要确定好决策权力的设计、配置与安排，共同确定决策目标、决策事项，确定决策办法、形式和规则，确定决策环节、步骤、改革、规范等决策流程，保障决策的有序化 [17] 。在高考改革决策体制规范化建设中，首先需要建立高考决策智库。西方主要发达国家的教育决策，从研究报告到政策形成的教育决策过程，都先由政府委托的专门委员会或者民间的智囊机构提出研究报告，在充分而广泛地征求各方面民意的基础上，政府或立法机关再选择、修改或确认比较合适的政策方案。在这个过程中，各方面的利益团体之间会相互博弈，在不断的冲突、協调与妥协中形成政策方案。其主要特点可以概括为研究报告、专家咨询、社会辩论、民主决策。如果用一句话来概括，那就是“问计于民”。发达国家的教育决策给予我们的启示是：我们有必要使“问计于民”的决策咨询机制常规化、常态化、制度化 [18]。其次，需要明确高考改革决策的纪律和责任追究办法，确保高考改革决策的正确性和有效性。因为一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则” [19]。其三，需要建立一些临时的横向沟通与协商机构。为了解决国家发展战略原则与具体政策断裂、教育政策对国家战略响应不足的问题，需要加紧建立一种与教育事业有关部门进行横向协调的机制。例如可以考虑建立一种以协调为功能的正式与非正式组织形式，如委员会、任务小组等，作为非常设机构，起到部门协调的作用 [20]，以进一步充实、丰富高考改革决策体制。 决策主体多元化。在高考改革决策过程中，要充分体现决策主体的多元化，包括从中央到市县的政府官员、教育行政领导、教育研究与咨询人员、教育考试机构人员、教育考试专家、高校高中校长、家长代表和考生代表等等。就是说，既要有决策的制定者，也要有利益相关者，还要有作为教育和高考方面的专家、学者等参与，实现高考决策主体的多元化。高考改革决策主体多元化要把握两个关键：一是要突出教育的特色。任何教育决策，都要尽可能立足于教育自身的改革和发展，而不是以政治或经济的立场取代教育的立场。但我国的许多重大教育决策，其根本立场要么是政治的，要么是经济的，要么是政治-经济的，较少有基于教育自身立场的。新中国成立以来的事实和经验充分表明，沦为政治工具和经济奴仆的教育，不仅其自身遭到了巨大破坏，而且最终也伤害了政治和经济本身 [21]。二是要确保“利益相关者”能参与高考改革决策的制定。利益相关者参与高考改革决策是决策公平的要求，是高考改革决策结果公平的前提。若没有“利益相关者参与决策”这一程序，那么，高考改革决策就是不公平的。利益相关者参与决策有两种形式：第一是直接参与，即利益相关者直接到场参与决策；第二是间接参与，即通过各种渠道或委托代言人传达利益诉求。
决策过程法治化。为了使高考改革决策更加公平，高考政策的制定应该像法律的制定一样有一套固定的程序，并且这套程序应该以法规的形式確定下来。没有决策的法治化，就无法有效规范决策权力，无法将决策权力纳入法治轨道，也无法建成法治国家和法治政府。目前，我国在教育领域，决策行为仍无法可依，例如“红头”文件泛滥、违法不当决策时有发生。由于没有国家层面的决策统一立法，所以目前行政决策制度多以地方政府立法为主，因而导致各地决策权限不一、程序各异，错误决策的责任追究也不尽一致。有鉴如此，国家应制定《重大决策程序条例》，比如可以从中央立法层面为教育领域决策提供统一的法律依据，借以推进教育领域法治化建设，实现教育法治化。具体到高考改革决策的审查程序，可在决策前由法制机构或者法律顾问先一步进行合法性审查。凡不能通过合法性审查的决策不得上会讨论，不得作出决策。同时建立高考改革决策诸如听证制度、专家咨询论证、风险评估制度，特别是要将高考改革决策与责任挂钩，实行严格的问责纠错制度，防止高考改革决策中的腐败行为，从源头减少因错误决策引发的社会矛盾。总之，高考改革决策要善于运用法治思维和法治方式行使决策权，确保高考改革决策民主、科学、规范；及时完善相关配套法律、法规、规章，理顺教育行政体制、细化各项教育领域决策制度，增强决策制度的可操作性，提升教育领域依法决策的水平 [22]。
决策技术数据化。“大数据”从表面上看是用来定义和表征信息时代所产生的海量数据。实质上，大数据的最终意义在于获得洞察力和价值，通过处理和分析大数据而发掘的价值，具有差异性和稀缺性。通俗地说，就是把信号转化为数据，把数据分解为信息，把信息提炼成知识，以知识促成决策和行动 [23]。在国家层面，要建立起教育大型数据库，包括全国联网的大型学生表现数据库、教学过程数据库、针对不同性能的数据库，辅以家庭、教师、学校的多样信息，建设国家教育长期追踪的数据库和形成证据挖掘与分析的长效机制，这就可以为研究、决策以及未来的高校招生录取提供扎实的数据依据 [24]。大数据下教育管理决策对于教育行政组织来说，不仅是一门艺术，更是全新决策模式的变革 [25] 。要加紧建设高考改革决策数据库，并加强信息管理，建立起有效的决策信息支持。例如，可以利用现代数字通信技术包括移动通信网采集信息，征集民众意见，建立高考改革决策支持系统，构建以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、通信技术和仿真技术为手段，针对半结构化决策中存在的问题，建立支持决策活动的人机系统 [26]。可以利用分析模型分析教育管理信息系统里所有的高考大数据，为高考改革决策者提供一些备选方案，以提高高考改革决策质量。还可以建立信息公开机制，包括信息资源建设、工作程序和目标、发布渠道、资金和设备保证、信息反馈及上级和公众的监督等方面的内容，以方便数据与信息的搜集、存贮、开发与利用。
决策评估制度化。为了确保高考改革决策的科学性和有效性，需要坚持开展高考改革决策评估。所谓高考改革决策评估，即组织具有一定专业的评估人员和评估组织根据特定的价值标准和程序，从决策目标、决策过程、决策效益等方面对某项高考改革决策进行价值判断的一种过程。决策评估的目的就是通过科学的方法对教育决策过程进行量（或质）的记述，把握政策决策后可能出现的变化，及时纠正政策决策过程中的偏差，保障政策决策的质量。为了实现高考改革决策评估的制度化，还需要从评估标准、评估过程、评估主体、评价效用四个方面创新教育政策决策评估机制[27]，即需要建立事前、事中和事后的决策过程评估制度，建立目标、信息、程序、技术和效益等决策要素的评估制度，建立高考改革决策体制、决策规则、决策机制、决策支持系统等决策环境的评估制度等等。
决策研究系统化。高考改革决策过程也是高考政策研究的过程。从决策目标的确定，到深入调研，到专家咨询并合法性审查，再到做出决策，每一个环节和程序都需要开展深入系统的专业研究，既要分析决策带来的利益与价值，也要分析决策可能产生的后果和不利影响，并且还要拟定出避免、减少和控制决策所带来的风险或负面影响所需要采取的预防措施与纠错办法等等。决策研究方法可分为描述式、规范式、方法式和逆向式等四种模型 [28]。决策研究中还要注意弹性与刚性相结合、定性与定量相结合。一般而言，现代政策分析要尽量使用量化方式 [29]。我国高考改革决策研究还要突出中国特色：一是把握方向性，在服务国家科教兴国、人才强国方略下，推进高考公平选才与科学选才相统一、终结评价与过程评价相统一。二是站高望远，顺应时代进步潮流，把握国内外发展大势，正确把握和运用教育发展规律，为高考改革早出主意、多出主意，做到先见、先知、先谋。三是以问题为主导向，从实际问题出发，要善于观察问题，特别是重视倾向性和潜在性问题的研究，如高校招生自主权等。四是深入调查研究，了解高考真实情况和大多数老百姓对高考改革的迫切愿望，掌握第一手材料，做到求真务实。既要调查，又要研究，善于分析，去伪存真，去粗取精。五是运用创新思维、辩证思维、底线思维，独立思考，揭示问题的本质，提出创新性、可操作性的方案包括见解 [30] 。 高考是我国一项重要的教育机会分配机制和手段，也是我国教育公平和社会公平的基础和标志。它不仅关系到广大考生和家庭的切身利益，而且还涉及到社会的团结与安定。高考改革决策已成为我国一项重要的公共决策，必须予以高度重视。推进高考改革决策现代化，并不是要为高考改革决策画定一个决策模型，而是为今后的高考改革决策提供一个思路、设置一个航标。因为任何教育政策的制定都会有难易大小之分，因而不能指望对任何一个教育政策问题的解决都有一个固定的模式来照搬照套 [31]。其实，在高考决策中，还有许多理论和方法值得关注和借鉴，如风险沟通机制、逆向式模式、政策分析等等，这些对于推进高考改革决策现代化也是大有裨益的。
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[责任编辑：肖偲偲]