论文部分内容阅读
金融业是国民经济的重要组成部分。整个金融体系是社会资金运行的动脉和枢纽，农村信用社交由省级人民政府依法管理，但它同样关系着国民经济运行与发展。金融问题关系着整个社会经济的全局。基金会问题就是例证。近两年，我们根据省审计厅工作计划，对我市60%以上的农村信用社信贷资产质量情况进行了审计或审计调查。
一、存在的主要问题
(一)借新还旧。《陕西省农村信用社贷款管理暂行办法》的规定，办理借新还旧必须偿还一定数额(10%)的本金，并按时支付利息。但实际中，基层信用社办理时不仅未收分文本金，还通过减、免、挂息等手段，强行转化老陈贷。有些贷款办理借新还旧甚至达五、六次以上。借新还旧客观上可以延续债务的追索期限，但其本质没有减少不良贷款的数量，信贷资产依然处于高风险状态。
(二)以贷收息。在审计中发现，不少基层信用社仍然存在以贷收息现象，例如某县信用联社城关及太要信用社以贷收息就达921万元。表面是贷款本息收回，信用社盈利。实则是贷户义务能力归还原贷款本金，债务又高筑一台，给贷款企业带来极大负担，致使部分企业资不抵债，最终连归还原贷款的意愿都丧失殆尽。
(三)违规经营，贷款人相互担保。在审计中，我们发现基层信用社普遍存在违反《中华人民共和国担保法》第七条有关规定，办理部分贷款时，担保方非配偶关系即父子关系，双方享有共同财产，不具有担保资格。或者担保方已经办理贷款，再无承担偿还新债务的能力。这些贷款，一旦出现异常，担保也形同虚设，未起到任何防范金融风险的作用。
(四)超授权额度或多头授信发放贷款。在此次审计调查过程中，我们发现在几个基层信用社共同为1户企业办理贷款的情况即多头授信贷款或者在1个信用社夫妻、父子同贷(即一户多贷)情况，其中相当部分贷款已形成呆滞。另外，根据《陕西省农村信用社贷款管理暂行办法》的规定，对农户实行评定信用等级，核定贷款额度。但超额度发放贷款的情况比比皆是，据不完全统计超授权额度发放贷款就达2638万元，其中相当部分贷款已形成呆滞。
(五)违规办理抵押贷款。基层信用社办理抵押贷款时，未办理相应的评估抵押手续，抵押率严重不足。例如某县90%以上的抵押贷款未进行相应的资产评估、未办理他权证书、仅仅以动产或不动产证书办理相应贷款。部分贷款人为恶意逃废债务，诉诸法律索要作为抵押物的房屋产权证书或相应的动产、不动产证书，农信社全部败诉，但依然未能引起重视。
(六)跨区异地贷款。各社存在大量跨区贷款，大多都是社内职工亲戚朋友关系贷款。这部分贷款由于一是关系二是跨区，信用社监管不及时，致使其中相当部分的贷款已进入呆滞，信贷资金面临无法回收的局面。
(七)顶名、冒名贷款。由于内部经营管理不规范，内控制度执行不到位，加之外部监管不力，基层信用社原来聘用的信息员一身兼数职，既揽储，又放贷，致使大量信贷资金被挪用，造成相当数量的不良贷款。目前，省农村信用联社虽然已认识到产生此类问题的症结，且明令县市信用社撤销信息员。但基层信用社主任利用手中权力，发放冒名贷款，他们认为，谁也不能保证将发放的每笔贷款都收回，每年新增一定数量的不良贷款属正常现象。
(八)抵贷资产处置不及时或低价出售。基层信用社依法收贷，收回房屋、车辆等各种抵贷资产，有的自用，有的出租，有的低价售给内部职工，有的甚至调换抵贷资产，造成信贷资产大量流失。
当然，违规问题的类型还很多，表现形式五花八门，这里不再一一列举。剖析这些问题产生的原因，虽然有垫付保值补贴、行社脱钩和合并基金会等带来资产沉淀等历史包袱的掩饰，有农村经济的发展现状整体滞后、农村金融机构布局单一化，农村居民的信息和知识结构整体滞后匮乏，当前制度安排和技术设计均未能有效保障所有者的知情权，在信息不对称下，内部人的不良行为往往在隐蔽状态下进行，内部人控制也就成为必然的现实。既有内部资源的低效运用，也有外部环境负面影响。
二、原因分析
(一)信贷决策机制不完善，决策行为不规范。管理的中心在经营，经营的重心在决策，决策所带来的风险是最大的风险，因信贷决策机制不完善，信贷决策行为不规范，出现的贷款暗箱操作、逆程序操作等情况，给信贷质量带来了严重的隐患。在此次审计过程中，我们发现，基层信用社内控管理较为混乱，没有有效的激励和约束机制，主要表现在：经营层个人独断，各级决策者提前介入贷款程序，过度发放信贷资金。由于信用社主任拥有事实上的最高经营管理权，不是“三会”监督主任的行为，而是“三会”接受主任领导。内部监督不力，使民主管理難以发挥其应有的作用。不少风险的形成并非由于内控制度不健全，而是由于既定的内控制度得不到落实。
(二)信贷制度执行不到位。这次对基层信用社审计，发现在信贷管理权限管理上，基本上是实行静态管理，对贷款风险审核主要依据贷款申报等书面材料，未能直接对借款单位，借款人进行动态管理，调查分析较为片面，容易造成贷款风险。同时信贷业务操作上存在“重贷轻营”现象，审查借款企业的合规性，还滞留在对贷款资料齐全、合法性的认定上，而对借款企业的行业经营风险和现金流量等情况缺乏深入细致的研究和分析，对如何科学搭配，运用信贷资产，将资产风险降到最低化缺乏全盘的考虑。
(三)行政与管理干预。农村信用社地处一方，受当地各种因素制约和地方政府管理，从未真正摆脱过行政干预和管理干预。地方政府、农行、县联社等，或多或少，或明或暗对其业务开展、人事安排、收益分配等领域进行过不同程度的干预。地方政府为了本地经济发展，只求局部利益和眼前利益，不顾市场需求状况如何，或是为搞所谓形象工程、面子工程、树政绩，压着银行贷款，上项目、搞工程。企业亏损严重，已运转不动了，地方政府还要贷款输血，进行扶持；同时还要贷款给企业缴纳税收、发工资，保持虚伪的繁荣，这样的贷款一放出去，就别指望归还。
(四)人员素质的限制。基层农村信用社普遍缺乏高素质的金融管理人才。这有其历史原因，主要是漫长的农村金融体制改革冻结了农村信用社人员，使其无法及时补充优化员工结构；也存在现实因素，主要是农村整体经济发展滞后，农村信用社整体经管管理水平欠佳。二是行政干预、安排不符合要求的人员在信用社任职。
(五)内部监督不力与外部监管的缺失。农村信用社内部设有监事会，专门负责对内的稽核、监督，但实际执行中，往往由于自身没有相对的独立性，加之亲情友情人情等方面原因，使许多违规违纪行为被掩盖。根据陕西省农村信用社关于内部稽核有关问题的通知中的有关规定，对发现的已构成犯罪、应追究刑事责任的冒名贷款、开虚假存单等犯罪行为也仅仅只是追回资金，处以三到五千无罚款而已。银监委虽然没有间断对农村信用社的监管，但往往对查出的关于信贷方面的存在问题也是实行处罚，并未触痛实质。
三、解决问题的对策
(一)树立科学的信贷管理工作理念，加强信贷制度执行。实施动态的贷款审核制度，加强对贷款的科学审批；建立和完善客户资料信息库，对借款企业的生产经营情况实行动态监督。对应退出的客户，要坚决退出。稳健经营，防范经营风险。
(二)减少行政干预，规范政府行为。按照世贸组织规则的要求，政府只当裁判员，不能当运动员，不要直接干预企业生产经营，微观经济活动由企业自主管理，逐步改变企业躺在国家身上、躺在银行身上、吃大锅饭行为。政府的行为也要规范在法律法规的框架内，依法行政，建立起良好的经济发展环境，让各类企业依法享受同样的国民待遇。
(三)给政策处理历史包袱。解决的办法是分类处置。对于农行管理期间转移给农村信用社的不良资产及农村基金会、城市信用社等并入的风险资产，由资产管理公司收购；对地方干预造成的资产损失，应由地方政府承担责任，予以注资解决；对于自身违规经营操作造成的风险资产，应追究有关人员责任，并通过呆账核销等手段予以解决。
(四)加强对基层信用社干部及员工的教育培训。基层信贷人员的业务责任直接关系到信贷管理水平的高低，因此应加强对他们的培训，不断提高他们的业务素质，防止工作上的能力风险，杜绝行为上的首先风险。
(五)切实改进和加强金融监管。要切实加强对种类金融机构的监管，尤其是加强对农村信用社的监管。要围绕加强内控机制，提高资本充足率，降低不良贷款，重点开展信贷资产损失、贷款五级分类真实性、内部制度的检查，不断盘活原先的不良信贷资产。同时，继续做好打击和防范逃废金融机构债务行为的工作，依法维护金融债权，防止新的不良信贷资产产生。公安检察机关要加强对农村信用社的执法力度，只查不纠，等同放纵。待农村信用社问题如基金会问题爆发时，我们付出的代价将会更高。
(作者单位：渭南市审计局)
一、存在的主要问题
(一)借新还旧。《陕西省农村信用社贷款管理暂行办法》的规定，办理借新还旧必须偿还一定数额(10%)的本金，并按时支付利息。但实际中，基层信用社办理时不仅未收分文本金，还通过减、免、挂息等手段，强行转化老陈贷。有些贷款办理借新还旧甚至达五、六次以上。借新还旧客观上可以延续债务的追索期限，但其本质没有减少不良贷款的数量，信贷资产依然处于高风险状态。
(二)以贷收息。在审计中发现，不少基层信用社仍然存在以贷收息现象，例如某县信用联社城关及太要信用社以贷收息就达921万元。表面是贷款本息收回，信用社盈利。实则是贷户义务能力归还原贷款本金，债务又高筑一台，给贷款企业带来极大负担，致使部分企业资不抵债，最终连归还原贷款的意愿都丧失殆尽。
(三)违规经营，贷款人相互担保。在审计中，我们发现基层信用社普遍存在违反《中华人民共和国担保法》第七条有关规定，办理部分贷款时，担保方非配偶关系即父子关系，双方享有共同财产，不具有担保资格。或者担保方已经办理贷款，再无承担偿还新债务的能力。这些贷款，一旦出现异常，担保也形同虚设，未起到任何防范金融风险的作用。
(四)超授权额度或多头授信发放贷款。在此次审计调查过程中，我们发现在几个基层信用社共同为1户企业办理贷款的情况即多头授信贷款或者在1个信用社夫妻、父子同贷(即一户多贷)情况，其中相当部分贷款已形成呆滞。另外，根据《陕西省农村信用社贷款管理暂行办法》的规定，对农户实行评定信用等级，核定贷款额度。但超额度发放贷款的情况比比皆是，据不完全统计超授权额度发放贷款就达2638万元，其中相当部分贷款已形成呆滞。
(五)违规办理抵押贷款。基层信用社办理抵押贷款时，未办理相应的评估抵押手续，抵押率严重不足。例如某县90%以上的抵押贷款未进行相应的资产评估、未办理他权证书、仅仅以动产或不动产证书办理相应贷款。部分贷款人为恶意逃废债务，诉诸法律索要作为抵押物的房屋产权证书或相应的动产、不动产证书，农信社全部败诉，但依然未能引起重视。
(六)跨区异地贷款。各社存在大量跨区贷款，大多都是社内职工亲戚朋友关系贷款。这部分贷款由于一是关系二是跨区，信用社监管不及时，致使其中相当部分的贷款已进入呆滞，信贷资金面临无法回收的局面。
(七)顶名、冒名贷款。由于内部经营管理不规范，内控制度执行不到位，加之外部监管不力，基层信用社原来聘用的信息员一身兼数职，既揽储，又放贷，致使大量信贷资金被挪用，造成相当数量的不良贷款。目前，省农村信用联社虽然已认识到产生此类问题的症结，且明令县市信用社撤销信息员。但基层信用社主任利用手中权力，发放冒名贷款，他们认为，谁也不能保证将发放的每笔贷款都收回，每年新增一定数量的不良贷款属正常现象。
(八)抵贷资产处置不及时或低价出售。基层信用社依法收贷，收回房屋、车辆等各种抵贷资产，有的自用，有的出租，有的低价售给内部职工，有的甚至调换抵贷资产，造成信贷资产大量流失。
当然，违规问题的类型还很多，表现形式五花八门，这里不再一一列举。剖析这些问题产生的原因，虽然有垫付保值补贴、行社脱钩和合并基金会等带来资产沉淀等历史包袱的掩饰，有农村经济的发展现状整体滞后、农村金融机构布局单一化，农村居民的信息和知识结构整体滞后匮乏，当前制度安排和技术设计均未能有效保障所有者的知情权，在信息不对称下，内部人的不良行为往往在隐蔽状态下进行，内部人控制也就成为必然的现实。既有内部资源的低效运用，也有外部环境负面影响。
二、原因分析
(一)信贷决策机制不完善，决策行为不规范。管理的中心在经营，经营的重心在决策，决策所带来的风险是最大的风险，因信贷决策机制不完善，信贷决策行为不规范，出现的贷款暗箱操作、逆程序操作等情况，给信贷质量带来了严重的隐患。在此次审计过程中，我们发现，基层信用社内控管理较为混乱，没有有效的激励和约束机制，主要表现在：经营层个人独断，各级决策者提前介入贷款程序，过度发放信贷资金。由于信用社主任拥有事实上的最高经营管理权，不是“三会”监督主任的行为，而是“三会”接受主任领导。内部监督不力，使民主管理難以发挥其应有的作用。不少风险的形成并非由于内控制度不健全，而是由于既定的内控制度得不到落实。
(二)信贷制度执行不到位。这次对基层信用社审计，发现在信贷管理权限管理上，基本上是实行静态管理，对贷款风险审核主要依据贷款申报等书面材料，未能直接对借款单位，借款人进行动态管理，调查分析较为片面，容易造成贷款风险。同时信贷业务操作上存在“重贷轻营”现象，审查借款企业的合规性，还滞留在对贷款资料齐全、合法性的认定上，而对借款企业的行业经营风险和现金流量等情况缺乏深入细致的研究和分析，对如何科学搭配，运用信贷资产，将资产风险降到最低化缺乏全盘的考虑。
(三)行政与管理干预。农村信用社地处一方，受当地各种因素制约和地方政府管理，从未真正摆脱过行政干预和管理干预。地方政府、农行、县联社等，或多或少，或明或暗对其业务开展、人事安排、收益分配等领域进行过不同程度的干预。地方政府为了本地经济发展，只求局部利益和眼前利益，不顾市场需求状况如何，或是为搞所谓形象工程、面子工程、树政绩，压着银行贷款，上项目、搞工程。企业亏损严重，已运转不动了，地方政府还要贷款输血，进行扶持；同时还要贷款给企业缴纳税收、发工资，保持虚伪的繁荣，这样的贷款一放出去，就别指望归还。
(四)人员素质的限制。基层农村信用社普遍缺乏高素质的金融管理人才。这有其历史原因，主要是漫长的农村金融体制改革冻结了农村信用社人员，使其无法及时补充优化员工结构；也存在现实因素，主要是农村整体经济发展滞后，农村信用社整体经管管理水平欠佳。二是行政干预、安排不符合要求的人员在信用社任职。
(五)内部监督不力与外部监管的缺失。农村信用社内部设有监事会，专门负责对内的稽核、监督，但实际执行中，往往由于自身没有相对的独立性，加之亲情友情人情等方面原因，使许多违规违纪行为被掩盖。根据陕西省农村信用社关于内部稽核有关问题的通知中的有关规定，对发现的已构成犯罪、应追究刑事责任的冒名贷款、开虚假存单等犯罪行为也仅仅只是追回资金，处以三到五千无罚款而已。银监委虽然没有间断对农村信用社的监管，但往往对查出的关于信贷方面的存在问题也是实行处罚，并未触痛实质。
三、解决问题的对策
(一)树立科学的信贷管理工作理念，加强信贷制度执行。实施动态的贷款审核制度，加强对贷款的科学审批；建立和完善客户资料信息库，对借款企业的生产经营情况实行动态监督。对应退出的客户，要坚决退出。稳健经营，防范经营风险。
(二)减少行政干预，规范政府行为。按照世贸组织规则的要求，政府只当裁判员，不能当运动员，不要直接干预企业生产经营，微观经济活动由企业自主管理，逐步改变企业躺在国家身上、躺在银行身上、吃大锅饭行为。政府的行为也要规范在法律法规的框架内，依法行政，建立起良好的经济发展环境，让各类企业依法享受同样的国民待遇。
(三)给政策处理历史包袱。解决的办法是分类处置。对于农行管理期间转移给农村信用社的不良资产及农村基金会、城市信用社等并入的风险资产，由资产管理公司收购；对地方干预造成的资产损失，应由地方政府承担责任，予以注资解决；对于自身违规经营操作造成的风险资产，应追究有关人员责任，并通过呆账核销等手段予以解决。
(四)加强对基层信用社干部及员工的教育培训。基层信贷人员的业务责任直接关系到信贷管理水平的高低，因此应加强对他们的培训，不断提高他们的业务素质，防止工作上的能力风险，杜绝行为上的首先风险。
(五)切实改进和加强金融监管。要切实加强对种类金融机构的监管，尤其是加强对农村信用社的监管。要围绕加强内控机制，提高资本充足率，降低不良贷款，重点开展信贷资产损失、贷款五级分类真实性、内部制度的检查，不断盘活原先的不良信贷资产。同时，继续做好打击和防范逃废金融机构债务行为的工作，依法维护金融债权，防止新的不良信贷资产产生。公安检察机关要加强对农村信用社的执法力度，只查不纠，等同放纵。待农村信用社问题如基金会问题爆发时，我们付出的代价将会更高。
(作者单位：渭南市审计局)