论文部分内容阅读
摘 要：法国调解专员制度作为法国行政法上一项较为特色的制度，始终被视为一剂针对行政国家"大政府"的"解毒药"。在救济体系中，相对于正式的行政救济和司法救济，它充当着补充性的非正式法律救济的角色，是保障公民权利的"软措施"。在实施的过程中，该制度暴露出的问题通过改革的方式得到有效解决。对调解专员申诉的有效性解决得益于其在"独立性"、"至高法律性"以及"权利保障性"等方面的机制保障。当下，基于两国政治背景的差异性，完全移植该制度到我国尚不能实现。但是，该制度背后蕴含的制度内核能够作为审视和反思我国信访制度的线索。
关键词：法国调解专员； 非正式救济； 信访制度
一、作为一种行政救济的调解专员制度
（一）产生与地位⑴
法国的调解专员制度（M€閐iateur）是在瑞典的议会司法专员（Ombudsman）⑵制度和英国的议会行政监察专员制度的启发下，针对违法和不良的行政管理活动而设立的一种救济制度，当时世界上许多国家都采纳了这种斯堪的纳维亚式（Scandinavian）的机制。法国调解专员署前改革顾问米安o布莱兹先生在中国的一次讲座中提到，"它在法国是基于行政相对人面对行政机关时的弱势与无助，以及行政机关在处理行政相对人的申诉时的冷漠而设置的救济措施"。⑶该制度的直接起因是1972年的"阿兰达事件"，当时公众对于政府人员贪污受贿与不称职行为极其不满，舆论直接反映到了议会两院和行政机构。对此，权力核心欲采取有效措施加强对于政府官员的监督。在这种背景下，法国于1973年1月3日建立了调解专员，1976年12月24日《调解专员法》扩大了调解专员的职务范围，并且该权限在2000年4月12日"关于公民与政府关系"法律中得到进一步确认。
关于调解专员的地位，在其设立之初，法律没有明确界定。最高行政法院在一起案件的判决⑷中，认为共和国调解专员是一个行政机关。为了确认调解专员是政府部门，驻法院的政府官员通过排除法作出一种牵强的推理：共和国调解专员既不是立法机关，又不是司法机关，因而只能是行政机关。但是这个判决在法国激起了强烈的抗议，直到1989年1月13日出台的法律明确规定：共和国调解专员"是一个独立机关"。
（二）职能与限制
法国的行政调解专员职能范围十分广泛，遍及国家、地方行政区、公立公益机构和承担公用事业任务各种机构的所有行政管理部门。具体包括以下两方面：
1、在微观层面上--申诉受理者
调解专员对个案申诉受理并解决。这是调解专员经常发挥作用的方式。具体而言，在绝大多数情况下调解专员对当事人的申诉进行受理，然后通过行使调查权、调停权、建议权、报告权、命令权和追诉权的方式，对当事人进行救济。
2、在宏观层面上--改革倡导者
行政专员除了对于个案发挥着作用，还有可能从全局上影响行政改革的路径，充当改革倡导者的角色。具体而言，在处理个案的过程中，如果发现普遍性的问题，如法律法规的规定不完善，调解专员可以在年度报告中提出行政改革的建议，也可以要求最高行政法院副院长和审计院首席院长对某些问题进行研究。调解专员在年度报告中提出的行政改革建议经常得到内阁和议会的重视。
虽然调解专员的职权范围是相当广泛的，但这并不意味着没有限制。笔者以为，制度设计者主要是基于三权分立的考虑，出于保障行政机关以及司法机关各自独立性以及确保其正常运行的考虑，而对调解专员职权作出如下限制：首先，在职权范围方面，调解专员不能自己审理案件，调解专员的职责仅限于研究提交给他的申诉；其次，在受案范围方面，调解专员不能受理在职公务员对所属行政机关的申诉。调解专员也同时被禁止介入已经进入法院审查程序的事务，不得质疑任何法院的决定；再次，在申诉主体方面，1973年的法律规定只能由自然人提出申诉，1976年法律虽然扩大了申诉主体范围，包括了法人，但是其申诉必须由对案件有直接利益的自然人代理；然后，在申诉效果方面，对于已经提起诉讼的案件，公民在向调解专员提出申诉后，并不导致行政诉讼时效的中断；另外，在申诉程序方面，当事人的申诉不能直接向调解专员提出，而要先交给国民议会议员或参议员，由议员考虑是否应当向调解专员提出；最后，在执行效力方面，调解专员的决定不具备执行力量。一般情况下，调解专员仅对行政机关进行建议，并且说服行政机关修改原有的决定，但是调解专员的建议不具有执行力。
（三）问题与改革
在过去的几十年里，调解专员制度在保护公民权利以及监督行政不良行为方面发挥着极其重要的作用。但不容否认在其运行中问题与缺陷也逐渐暴露出来：
1、宪法漠视
法国调解专员制度不仅在法国行政法领域甚至宪法领域扮演着重要的角色，因为它维护的不仅是公民的法律权利，更是公民受宪法保障的基本权利。然而，如此重要的制度在宪法中只字未提。从法律位阶的角度考虑，这种职能的重要性与其法律地位的失衡容易造成宪法逻辑上的混乱。⑸
2、机构重叠
法国除了设有调解专员外，还有一些其他的性的独立机构承担着保护公民权利和自由的使命，如国家信息与自由委员会、儿童保护专员、反歧视与维护平等高级公署、监狱人权保障委员会等，这些机构与调解专员之间职能存在交叉重叠。
3、自身缺陷
笔者在前文已提到，当事人不能直接向调解专员申诉，而必须通过议员转交，妨碍公民与调解专员的直接接触，许多申诉容易被"过滤"掉，而无法到达调解专员。此外在调解专员处理申诉的过程中，不中断行政诉讼的时效，这就使得调解专员提供的救济与司法程序提供的救济不能兼容，给当事人的选择造成困难。
基于上述三个问题，法国在2008年修改宪法时，增加护权官制度，但制度内核没有改变，是对调解专员制度的改革与升华。该制度改张易调后更加符合社会发展趋势，迎合了社会民主化需求。宪法新增加的第71-1 条，规定"将由总统来任命，任期六年，不得连任，也不得兼任政府成员或国会议员。该机构负责全面监督国家行政机关、地方领土单位、公务法人以及所有依据组织法承担公共服务使命的机构，监督它们尊重基本权利和自由的情况。"此次改革有以下亮点： 1、地位提高
此次宪法修改专门规定了其地位、作用及其他主要内容，这便意味着该制度不再是一项议会法律设立的制度，而是由宪法直接创设的法律制度，使之重要性与其法律地位达到均衡。
2、机构统一
一方面优化机构设置和职能配置，解决了机构之间职能交叉重叠的问题，提高了行政效能；另一方面通过"一个窗口对外"方式为公民申请救济提供了便利。
3、职能扩大
改革后的调解专员不仅拥有此前的各项权力，还增加了向宪法委员会提出合宪性审查的职能。如果说改革前的行政调解专员扮演者简单的调和者的角色，此时的调解专员已经是一个名符其实的监督机构。此外，改革后的调解专员能够直接受理被治理者的申诉。从间接到直接的变化，被治理者的诉求具有更好的可到达性，公民和调解专员之间能够实现良性互动。
二、作为一种非正式行政救济的调解专员制度
在法国这个法律救济机制已经较为健全的国家，调解专员制度与诉讼救济、其他行政救济相比，在整个权利救济链条中处于怎样的角色呢？我们需要厘清调解专员制度与其他权利救济机制的关系。
相对于诉讼救济，从受案范围看，调解专员不仅能够受理针对违法行为的申诉，也能受理针对行政不良行为提出的申诉，其受案范围更宽且程序灵活快捷，调解专员以局外人的角度居中考量当事人申诉，某些时候可以达到更好的社会效果；从结案方式看，诉讼救济是以正式裁判的方式作出，而调解专员只能对纠纷进行调解、调停或给行政机关提建议等，结案方式具有非正式性；此外，调解专员决不能干涉行政法院的管辖权和审判权，不能妨碍诉讼进行，行政诉讼时效也不会因调解而中断。这一点上调解专员与司法救济有一定的不相兼容性。
在法国，对于行政活动进行监督的行政救济手段除了调解专员制度外，不得不提的便是行政请愿制度。⑹当被治理者对于行政机关的决定持有异议时，即可按照合法性和适当性的要求，向政府部门提出行政请愿。如果向作出决定者提出，谓之异议申诉；如果是作出决定者的上级提出，谓之越级申诉，此二者共同构成了行政请愿。⑺从受理机构的性质看，行政请愿的受理机关为原来作出行政决定的机关或其上级监督机关。而调解专员是争议之外独立的第三人，对争议本身没有成见，他会客观公平的调查事实并给出建议；从受理机构的权力看，在行政请愿制度中，行政决定作出者的上级受理了被治理者的请愿后有权撤销或变更下级行政机关违法或不当决定。而一般情况下，调解专员仅对行政机关进行建议，并且说服行政机关修改原有的决定，但是该建议不是一个有执行力的决定。
行政请愿最终的决定是一个单方的行政行为。
从上述制度的对比可以看出，对于诉讼救济和行政请愿制度而言，无论是受理机构的职权还是最终决定的效力都彰显了其作为法定的正式救济途径的制度定位，而调解专员的调解和建议无强制约束力，在制度适用上对于前两种制度具有辅助性，因而是一种补充性的非正式行政救济机制。法国调解专员制度的经验表明，无论是正式还是非正式的行政救济机制，皆有优点和缺点，三种制度的良性共生是可行的，是对行政机关、行政法院和公民都有利益的。对行政机关而言，由于行政请愿制度的存在，对于自己的错误行为有一个诉讼外修正的机会，避免法院的审查。对于行政法院而言，由于诉讼外救济机制的存在，分流了案件，减轻了法院的负担。对于公民而言，三种制度同时存在使之具有更多选择余地，在一种制度失灵时，还可以采取其他方式进行救济，利益能够得到更充分的保障。因而，此三种制度不能偏废，互相补充方可相得益彰。
三：成功之道：法国民主不可缺少的齿轮
（一）推本溯源：制度基础探寻
独立并且崇高的机构地位，广泛而稳定的职权设置，权利救济的延续的功能定位是法国调解专员制度取得成功的三把利剑。
1、功能定位：明确而延续
法国调解专员在设立之初便以保障公民基本权利为根本考量，公正忠实地践行宪政制度下最大限度保护公民权利的神圣职责；法国的调解专员制度虽然历经四十余年，中间几经改革，但其作为公民民主政治参与、利益诉求表达、基本权利保障重要途径的功能核心没有变。其功能定位一直保持到现在，持续性很强。
2、职权设置：广泛而稳定
调解专员的权力包括调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权和促进行政改革权。此外在2008年改革中还增加了向宪法委员会提出合宪性审查的职能，这促使调解专员在法国宪政体制中充当一个更为重要的角色；"调解专员由部长会议推荐并选举通过，最后由总统正式任命，每届的任期为6年，不能连任，任专员期间不能兼任其他任何带有政府色彩的职务。在执行本职工作时，专员有权不接受任何政府机关的命令并且享有一定的司法豁免权。"⑻调解专员除经总统允许或经相关医学部门证明其身体情况确不能胜任此职位的都不能于任期届满前辞职，这便确保了机构任职的稳定性。
3、机构地位：独立而崇高
为了保证调解专员的独立地位和独立履行职权，法国有一系列制度保障：一是不能连任，也有兼任他职之禁止，这是其对政府保持独立性的保证。二是专员在履职时不接受任何组织或机构（包括权力机关和共和国总统）的命令。三是不得随意被解职，除非有某个独立社团正式提出要求。四是专员在任职期间履职过程中的行为和言论都享有和国会议员相同的司法豁免权，在其履行职责时不受追诉、搜查或逮捕。五是经费保障，专员的经费使用情况不受政府部门的一般财政监督，只有审计院有权利对调解专员及其下属的所有经费进行审查；2008年调解专员制度改革后，宪法赋予其至高法律地位，成为法国宪政体制中不可或缺的一部分，彰显其在民权保障方面的重要意义。此外宪法赋予其极大的权限，这将保证任何人面对政府的行政机器时，拥有有效和便利的救济。
（二）卓有成效：制度效果检视
1、软化治理手段 在被治理者看来，政府总充当着冰冷而残酷的入侵者的角色。法国历史上一位杰出的政治家波利托威斯克（Poniatowski）曾经说过："法国行政经常无情、傲慢，认为自己至高无上。因其发端成型于君主专制时期，法国行政法充盈着君主思想。它并不将自己视作是公共服务机构而是一个命令人民的主人。"⑼当初设立调解专员制度，就是为了软化政府治理手段，使被治理者在面对政府时，得到一种比法官更容易接近、比仅仅遵守法律更宽广的保护⑽。调解专员制度促进了被治理者与治理机关之间的良性互动，其减少了治理机关的压迫性，增加了可接近性，整个制度的设计更加人性化。
2、突破有限司法
从申诉案件的种类看，调解专员所受理的申诉，往往并非违法行为，而是政府部门办事拖沓、互相推诿等恼人的现象。法官对这些现象无能为力，受害人却怒发冲冠。诉讼的弊端在于其仅能针对违法的行政行为提起，由于行政机关和行政审判机关互相独立，行政法院不能审查行政行为是否妥当。而当事人对于违法的行政行为和不当的行政行为都可以向调解专员提出申诉。调解专员制度在一定程度上突破了司法控制的有限性而恰到好处地进入到司法空白领域。
3、维护社会稳定
共和国调解专员制度无论是在设计上还是在执行中，都保持审慎的态度，这使得该制度在最初施行时收到了极好的效果，提交给调解专员的申诉数量大增就是最好的证明。从数量上看：1991年收到申诉近30000件，1993年是38600件，1999年51189件，2002年达到58591件。从质量上看：在1994年，调解专员收到44334件申诉，57%属于他的管辖范围，在其接受的申诉中成功处理了84.7%。⑾该制度为这个社会提供了良好的"解压阀"，维护了社会的稳定。
4、影响政府决策
调解专员制度不仅在具体案件上改良行政机关和公民的关系，也在宏观方面促进行政改革的一般利益。调解专员调查与年度报告中的建议（尤其是后者）近些年来越来越多的为政府部门所采纳，并在一定程度上影响着政府的最终决策，成为立法与行政实践改革的重要依据。
5、推动民主进程
调解专员还配备了123位省级代表，并通过2003年7月2日法律授权政府制定的条例对代表的地位予以确认。这些代表协助被治理者提交申诉，并且尽可能为涉及国家驻地方机构的申诉探寻解决方案，使得被治理者诉求渠道更加畅通无阻，调解专员制度被前任的官员喻为法国民主不可缺少的"齿轮"。⑿
四、制度迷思：成功的经验能否复制
法国的调解专员制度能够提供一种可信赖的非正式行政救济途径，并且是对行政权行使的一种有效的"软控制"。我国的信访救济与法国的调解专员制度相比，同为非正式行政救济途径，二者有何异同，改革信访救济能够从法国改革的成功经验中汲取哪些经验？本部分将回答这些问题。
（一）十字路口上的信访制度
信访制度是一项脱胎于中国传统文化，极具中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度。然而一种不容忽视的趋势是，由于信访不畅，民众孤注一掷地将目光投向非正常上访（如群访、京访、闹访等），上访与截访已经成为独具中国特色的现象，也成为群体性事件的重要诱因。"上访村长"钱云会、"上访妈妈"唐慧、"伊春上访女"陈庆霞……难以计数的极端性事件将信访制度推向了风口浪尖，也将信访制度存在的问题曝露于公众面前：信访体制不顺，机构重叠；信访功能错位，责重权轻；信访程序缺失，案件难终等，⒀信访改革迫在眉睫。
（二）两种制度的异同之处
借鉴的前提是比较。法国的调解专员制度与我国的信访制度在很多方面都有相似之处。首先，二者性质上都是作为非正式的行政救济措施而存在的，都是正式行政救济以及司法救济的有益补充。其次，从受案范围看，都是解决行政违法或不良活动引起的争议。最后，从法律效果看，二者的决定都没有执行力。而从相异之处看，二者表现出诸多不同：
第一，机构独立性不同。中国的信访机构位于各机关内部，并没有独立编制和单独的财政预算，因此其独立性很弱。法国的行政调解专员组织机构完全是独立的，工作人员由调解专员任命向调解专员负责，拥有单独的财政预算，因此法国行政调解专员的独立性是非常强的。
第二，机构协调性不同。由于信访机构依附于国家各级机关，这些机构在组织层面上没有严格意义上的从属关系，中央信访机构和地方信访机构没有任何交集，因此我国信访机构组织的严密性及协调性较差。而法国的调解专员有权自由任命本公署的日常工作人员，这些工作人员由其产生、对其负责。这种类似首长负责制的机构组织形式使得行政调解专员具有很好的协调性和严密性。
第三，职权涵盖范围不同。我国的《信访条例》曾明文规定排除信访受理的案件范围，但现实中却无限扩大。信访机关的职权范围几乎涵盖了所有可能侵害公民权利的领域，因此我国信访机关的职权范围是比较大的。相较之下，法国调解专员不像信访机关权力那么集中，"调解专员不能介入行政机构及其公务人员之间以解决他们的争端，也不能介入那些已经诉诸法律的纠纷。"⒁
第四，功能实现程度不同。我国信访制度理应具有监督与救济双重功能。⒂然而从实施效果看，我国的信访人员一直随社会的变迁而调整自己的功能定位，面对现今的上访潮信访人员充当着"救火员"的角色，截访与维稳成为其工作的两大主要任务。而相比之下，法国调解专员的基本功能一直保持到现在未作改变，因此其功能持续性很强，在很大程度上得到了实现。
（三）制度借鉴尚有待破之局
通过法国调解专员制度的发展和改革可以看出，独立且崇高的机构地位，广泛而稳定的职权设置，权利救济的延续性功能定位，都是确保法国调解专员制度取得成就的基本制度要素。从技术层面上，如果借鉴该制度的成功经验，则需要移植法国调解专员制度的具体做法。但是有一点不容否认，在当前中国社会的大背景下，复制移植法国调解专员的机构设置在当下难以为之。这是因为： 首先，法国调解专员制度独立的机构设置是建立在三权分立与制衡基础上的，且以相对完善的代议制民主作为基础。而我国的信访体制深嵌于科层制官僚体制之下，上级对下级的控制，下级对上级的依附都十分明显。上级批示制度冲突着机构独立性的要求，因此说至少在当下我们尚不具备移植法国调解专员制度以改革信访制度的政治基础。另外，信访制度除了权利救济功能外，还发挥着公民政治参与、言论自由、发泄不满的功能。在这些配套制度尚未到位之前，很难对信访制度进行彻底改进创新。
当然，对于法国调解专员制度的全盘移植的不可行，也并非意味着我们对信访制度的改革手足无措。我们不妨将目光移开难以挪动的政治体制问题，转移到支撑调解专员制度有效运作的原理上。也就是说，除了直接移植借鉴技术性规范外，我们可以围绕着确保法国调解专员制度有效运行的"独立性"、"至高法律性"以及"权利保障性"等要求，反思我国信访救济制度中的机构设置、法律地位和功能定位等问题，从这几处着手有针对性地加以改革完善。
注释：
⑴本部分主要参考了王名扬先生的《法国行政法》，北京大学出版社，2007年版，第428～433页。
⑵早在1809年，瑞典尚无行政法院，瑞典人希望议会任命一位德高望重的名流，负责监督公职人员执行和遵守法律的情况，这便是瑞典的议会司法专员。他有权承接公民的诉状，也可以主动查访官风民情，将公职人员起诉到法院。
⑶米安·布莱兹于2009年11月10日在中国政法大学以《法国行政调解制度及其改革》为主题做了报告，此处参考了报告的相关内容。来源：http：//law.china.cn/features/2011-04/30/content_4170008.htm，最后访问日期：2014年6月20日。
⑷参见法国最高行政法院，1981年7月10日的雷塔伊案判决，载RD publ.，1981年，第1441期。
⑸王建学：《从行政调解专员到基本权利保护专员--法国行政调解专员制度改革述评》，载《国家行政学院学报》，2008年5月刊。
⑹有学者也将行政请愿称为"行政救济"，参见王名扬《法国行政法》，北京大学出版社，2007年版，第424页。
⑺J. M. Auby， Les recours administratifs pr€閍lables （《事先行政请愿》）， AJDA， 1997，第10期；J. P. Brisson， Les recours administratifs en droit public（《公法中的行政请愿》），LGDJ，1996。
⑻古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、周洁译，张凝校，第19版，国家行政学院出版社，2002年6月，第54页。
⑼Cited from L. N. Brown and P. Lavirotte， The Mediator：A French Ombudsman？ （1974） 90 LQR 212.
⑽【法】让·里韦罗，让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆，2008年版本，第680页。
⑾Le M€閐iateur de la R€閜ublique， Rapport au President de la R€閜ublic et au Parlement， 1994.
⑿L· 赖维乐·布朗（L.Neville Brown）、约翰·S·贝尔（John S. Bell）：《法国行政法》，让-米歇尔·加朗伯特（Jean-Michel Galabert）协助，高秦伟、王锴译，中国人民大学出版社，2006年版本，第31页。
⒀参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》，2005年第2期。
⒁古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、周洁译，张凝校，第19版，国家行政学院出版社，2002年6月，第54页。
⒂朱最新、朱孔武：《权利迷思：法秩序中的信访制度》，载《法商研究》，2006年第2期。
作者简介：田洁（1988- ），女，天津人，中国政法大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。
关键词：法国调解专员； 非正式救济； 信访制度
一、作为一种行政救济的调解专员制度
（一）产生与地位⑴
法国的调解专员制度（M€閐iateur）是在瑞典的议会司法专员（Ombudsman）⑵制度和英国的议会行政监察专员制度的启发下，针对违法和不良的行政管理活动而设立的一种救济制度，当时世界上许多国家都采纳了这种斯堪的纳维亚式（Scandinavian）的机制。法国调解专员署前改革顾问米安o布莱兹先生在中国的一次讲座中提到，"它在法国是基于行政相对人面对行政机关时的弱势与无助，以及行政机关在处理行政相对人的申诉时的冷漠而设置的救济措施"。⑶该制度的直接起因是1972年的"阿兰达事件"，当时公众对于政府人员贪污受贿与不称职行为极其不满，舆论直接反映到了议会两院和行政机构。对此，权力核心欲采取有效措施加强对于政府官员的监督。在这种背景下，法国于1973年1月3日建立了调解专员，1976年12月24日《调解专员法》扩大了调解专员的职务范围，并且该权限在2000年4月12日"关于公民与政府关系"法律中得到进一步确认。
关于调解专员的地位，在其设立之初，法律没有明确界定。最高行政法院在一起案件的判决⑷中，认为共和国调解专员是一个行政机关。为了确认调解专员是政府部门，驻法院的政府官员通过排除法作出一种牵强的推理：共和国调解专员既不是立法机关，又不是司法机关，因而只能是行政机关。但是这个判决在法国激起了强烈的抗议，直到1989年1月13日出台的法律明确规定：共和国调解专员"是一个独立机关"。
（二）职能与限制
法国的行政调解专员职能范围十分广泛，遍及国家、地方行政区、公立公益机构和承担公用事业任务各种机构的所有行政管理部门。具体包括以下两方面：
1、在微观层面上--申诉受理者
调解专员对个案申诉受理并解决。这是调解专员经常发挥作用的方式。具体而言，在绝大多数情况下调解专员对当事人的申诉进行受理，然后通过行使调查权、调停权、建议权、报告权、命令权和追诉权的方式，对当事人进行救济。
2、在宏观层面上--改革倡导者
行政专员除了对于个案发挥着作用，还有可能从全局上影响行政改革的路径，充当改革倡导者的角色。具体而言，在处理个案的过程中，如果发现普遍性的问题，如法律法规的规定不完善，调解专员可以在年度报告中提出行政改革的建议，也可以要求最高行政法院副院长和审计院首席院长对某些问题进行研究。调解专员在年度报告中提出的行政改革建议经常得到内阁和议会的重视。
虽然调解专员的职权范围是相当广泛的，但这并不意味着没有限制。笔者以为，制度设计者主要是基于三权分立的考虑，出于保障行政机关以及司法机关各自独立性以及确保其正常运行的考虑，而对调解专员职权作出如下限制：首先，在职权范围方面，调解专员不能自己审理案件，调解专员的职责仅限于研究提交给他的申诉；其次，在受案范围方面，调解专员不能受理在职公务员对所属行政机关的申诉。调解专员也同时被禁止介入已经进入法院审查程序的事务，不得质疑任何法院的决定；再次，在申诉主体方面，1973年的法律规定只能由自然人提出申诉，1976年法律虽然扩大了申诉主体范围，包括了法人，但是其申诉必须由对案件有直接利益的自然人代理；然后，在申诉效果方面，对于已经提起诉讼的案件，公民在向调解专员提出申诉后，并不导致行政诉讼时效的中断；另外，在申诉程序方面，当事人的申诉不能直接向调解专员提出，而要先交给国民议会议员或参议员，由议员考虑是否应当向调解专员提出；最后，在执行效力方面，调解专员的决定不具备执行力量。一般情况下，调解专员仅对行政机关进行建议，并且说服行政机关修改原有的决定，但是调解专员的建议不具有执行力。
（三）问题与改革
在过去的几十年里，调解专员制度在保护公民权利以及监督行政不良行为方面发挥着极其重要的作用。但不容否认在其运行中问题与缺陷也逐渐暴露出来：
1、宪法漠视
法国调解专员制度不仅在法国行政法领域甚至宪法领域扮演着重要的角色，因为它维护的不仅是公民的法律权利，更是公民受宪法保障的基本权利。然而，如此重要的制度在宪法中只字未提。从法律位阶的角度考虑，这种职能的重要性与其法律地位的失衡容易造成宪法逻辑上的混乱。⑸
2、机构重叠
法国除了设有调解专员外，还有一些其他的性的独立机构承担着保护公民权利和自由的使命，如国家信息与自由委员会、儿童保护专员、反歧视与维护平等高级公署、监狱人权保障委员会等，这些机构与调解专员之间职能存在交叉重叠。
3、自身缺陷
笔者在前文已提到，当事人不能直接向调解专员申诉，而必须通过议员转交，妨碍公民与调解专员的直接接触，许多申诉容易被"过滤"掉，而无法到达调解专员。此外在调解专员处理申诉的过程中，不中断行政诉讼的时效，这就使得调解专员提供的救济与司法程序提供的救济不能兼容，给当事人的选择造成困难。
基于上述三个问题，法国在2008年修改宪法时，增加护权官制度，但制度内核没有改变，是对调解专员制度的改革与升华。该制度改张易调后更加符合社会发展趋势，迎合了社会民主化需求。宪法新增加的第71-1 条，规定"将由总统来任命，任期六年，不得连任，也不得兼任政府成员或国会议员。该机构负责全面监督国家行政机关、地方领土单位、公务法人以及所有依据组织法承担公共服务使命的机构，监督它们尊重基本权利和自由的情况。"此次改革有以下亮点： 1、地位提高
此次宪法修改专门规定了其地位、作用及其他主要内容，这便意味着该制度不再是一项议会法律设立的制度，而是由宪法直接创设的法律制度，使之重要性与其法律地位达到均衡。
2、机构统一
一方面优化机构设置和职能配置，解决了机构之间职能交叉重叠的问题，提高了行政效能；另一方面通过"一个窗口对外"方式为公民申请救济提供了便利。
3、职能扩大
改革后的调解专员不仅拥有此前的各项权力，还增加了向宪法委员会提出合宪性审查的职能。如果说改革前的行政调解专员扮演者简单的调和者的角色，此时的调解专员已经是一个名符其实的监督机构。此外，改革后的调解专员能够直接受理被治理者的申诉。从间接到直接的变化，被治理者的诉求具有更好的可到达性，公民和调解专员之间能够实现良性互动。
二、作为一种非正式行政救济的调解专员制度
在法国这个法律救济机制已经较为健全的国家，调解专员制度与诉讼救济、其他行政救济相比，在整个权利救济链条中处于怎样的角色呢？我们需要厘清调解专员制度与其他权利救济机制的关系。
相对于诉讼救济，从受案范围看，调解专员不仅能够受理针对违法行为的申诉，也能受理针对行政不良行为提出的申诉，其受案范围更宽且程序灵活快捷，调解专员以局外人的角度居中考量当事人申诉，某些时候可以达到更好的社会效果；从结案方式看，诉讼救济是以正式裁判的方式作出，而调解专员只能对纠纷进行调解、调停或给行政机关提建议等，结案方式具有非正式性；此外，调解专员决不能干涉行政法院的管辖权和审判权，不能妨碍诉讼进行，行政诉讼时效也不会因调解而中断。这一点上调解专员与司法救济有一定的不相兼容性。
在法国，对于行政活动进行监督的行政救济手段除了调解专员制度外，不得不提的便是行政请愿制度。⑹当被治理者对于行政机关的决定持有异议时，即可按照合法性和适当性的要求，向政府部门提出行政请愿。如果向作出决定者提出，谓之异议申诉；如果是作出决定者的上级提出，谓之越级申诉，此二者共同构成了行政请愿。⑺从受理机构的性质看，行政请愿的受理机关为原来作出行政决定的机关或其上级监督机关。而调解专员是争议之外独立的第三人，对争议本身没有成见，他会客观公平的调查事实并给出建议；从受理机构的权力看，在行政请愿制度中，行政决定作出者的上级受理了被治理者的请愿后有权撤销或变更下级行政机关违法或不当决定。而一般情况下，调解专员仅对行政机关进行建议，并且说服行政机关修改原有的决定，但是该建议不是一个有执行力的决定。
行政请愿最终的决定是一个单方的行政行为。
从上述制度的对比可以看出，对于诉讼救济和行政请愿制度而言，无论是受理机构的职权还是最终决定的效力都彰显了其作为法定的正式救济途径的制度定位，而调解专员的调解和建议无强制约束力，在制度适用上对于前两种制度具有辅助性，因而是一种补充性的非正式行政救济机制。法国调解专员制度的经验表明，无论是正式还是非正式的行政救济机制，皆有优点和缺点，三种制度的良性共生是可行的，是对行政机关、行政法院和公民都有利益的。对行政机关而言，由于行政请愿制度的存在，对于自己的错误行为有一个诉讼外修正的机会，避免法院的审查。对于行政法院而言，由于诉讼外救济机制的存在，分流了案件，减轻了法院的负担。对于公民而言，三种制度同时存在使之具有更多选择余地，在一种制度失灵时，还可以采取其他方式进行救济，利益能够得到更充分的保障。因而，此三种制度不能偏废，互相补充方可相得益彰。
三：成功之道：法国民主不可缺少的齿轮
（一）推本溯源：制度基础探寻
独立并且崇高的机构地位，广泛而稳定的职权设置，权利救济的延续的功能定位是法国调解专员制度取得成功的三把利剑。
1、功能定位：明确而延续
法国调解专员在设立之初便以保障公民基本权利为根本考量，公正忠实地践行宪政制度下最大限度保护公民权利的神圣职责；法国的调解专员制度虽然历经四十余年，中间几经改革，但其作为公民民主政治参与、利益诉求表达、基本权利保障重要途径的功能核心没有变。其功能定位一直保持到现在，持续性很强。
2、职权设置：广泛而稳定
调解专员的权力包括调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权和促进行政改革权。此外在2008年改革中还增加了向宪法委员会提出合宪性审查的职能，这促使调解专员在法国宪政体制中充当一个更为重要的角色；"调解专员由部长会议推荐并选举通过，最后由总统正式任命，每届的任期为6年，不能连任，任专员期间不能兼任其他任何带有政府色彩的职务。在执行本职工作时，专员有权不接受任何政府机关的命令并且享有一定的司法豁免权。"⑻调解专员除经总统允许或经相关医学部门证明其身体情况确不能胜任此职位的都不能于任期届满前辞职，这便确保了机构任职的稳定性。
3、机构地位：独立而崇高
为了保证调解专员的独立地位和独立履行职权，法国有一系列制度保障：一是不能连任，也有兼任他职之禁止，这是其对政府保持独立性的保证。二是专员在履职时不接受任何组织或机构（包括权力机关和共和国总统）的命令。三是不得随意被解职，除非有某个独立社团正式提出要求。四是专员在任职期间履职过程中的行为和言论都享有和国会议员相同的司法豁免权，在其履行职责时不受追诉、搜查或逮捕。五是经费保障，专员的经费使用情况不受政府部门的一般财政监督，只有审计院有权利对调解专员及其下属的所有经费进行审查；2008年调解专员制度改革后，宪法赋予其至高法律地位，成为法国宪政体制中不可或缺的一部分，彰显其在民权保障方面的重要意义。此外宪法赋予其极大的权限，这将保证任何人面对政府的行政机器时，拥有有效和便利的救济。
（二）卓有成效：制度效果检视
1、软化治理手段 在被治理者看来，政府总充当着冰冷而残酷的入侵者的角色。法国历史上一位杰出的政治家波利托威斯克（Poniatowski）曾经说过："法国行政经常无情、傲慢，认为自己至高无上。因其发端成型于君主专制时期，法国行政法充盈着君主思想。它并不将自己视作是公共服务机构而是一个命令人民的主人。"⑼当初设立调解专员制度，就是为了软化政府治理手段，使被治理者在面对政府时，得到一种比法官更容易接近、比仅仅遵守法律更宽广的保护⑽。调解专员制度促进了被治理者与治理机关之间的良性互动，其减少了治理机关的压迫性，增加了可接近性，整个制度的设计更加人性化。
2、突破有限司法
从申诉案件的种类看，调解专员所受理的申诉，往往并非违法行为，而是政府部门办事拖沓、互相推诿等恼人的现象。法官对这些现象无能为力，受害人却怒发冲冠。诉讼的弊端在于其仅能针对违法的行政行为提起，由于行政机关和行政审判机关互相独立，行政法院不能审查行政行为是否妥当。而当事人对于违法的行政行为和不当的行政行为都可以向调解专员提出申诉。调解专员制度在一定程度上突破了司法控制的有限性而恰到好处地进入到司法空白领域。
3、维护社会稳定
共和国调解专员制度无论是在设计上还是在执行中，都保持审慎的态度，这使得该制度在最初施行时收到了极好的效果，提交给调解专员的申诉数量大增就是最好的证明。从数量上看：1991年收到申诉近30000件，1993年是38600件，1999年51189件，2002年达到58591件。从质量上看：在1994年，调解专员收到44334件申诉，57%属于他的管辖范围，在其接受的申诉中成功处理了84.7%。⑾该制度为这个社会提供了良好的"解压阀"，维护了社会的稳定。
4、影响政府决策
调解专员制度不仅在具体案件上改良行政机关和公民的关系，也在宏观方面促进行政改革的一般利益。调解专员调查与年度报告中的建议（尤其是后者）近些年来越来越多的为政府部门所采纳，并在一定程度上影响着政府的最终决策，成为立法与行政实践改革的重要依据。
5、推动民主进程
调解专员还配备了123位省级代表，并通过2003年7月2日法律授权政府制定的条例对代表的地位予以确认。这些代表协助被治理者提交申诉，并且尽可能为涉及国家驻地方机构的申诉探寻解决方案，使得被治理者诉求渠道更加畅通无阻，调解专员制度被前任的官员喻为法国民主不可缺少的"齿轮"。⑿
四、制度迷思：成功的经验能否复制
法国的调解专员制度能够提供一种可信赖的非正式行政救济途径，并且是对行政权行使的一种有效的"软控制"。我国的信访救济与法国的调解专员制度相比，同为非正式行政救济途径，二者有何异同，改革信访救济能够从法国改革的成功经验中汲取哪些经验？本部分将回答这些问题。
（一）十字路口上的信访制度
信访制度是一项脱胎于中国传统文化，极具中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度。然而一种不容忽视的趋势是，由于信访不畅，民众孤注一掷地将目光投向非正常上访（如群访、京访、闹访等），上访与截访已经成为独具中国特色的现象，也成为群体性事件的重要诱因。"上访村长"钱云会、"上访妈妈"唐慧、"伊春上访女"陈庆霞……难以计数的极端性事件将信访制度推向了风口浪尖，也将信访制度存在的问题曝露于公众面前：信访体制不顺，机构重叠；信访功能错位，责重权轻；信访程序缺失，案件难终等，⒀信访改革迫在眉睫。
（二）两种制度的异同之处
借鉴的前提是比较。法国的调解专员制度与我国的信访制度在很多方面都有相似之处。首先，二者性质上都是作为非正式的行政救济措施而存在的，都是正式行政救济以及司法救济的有益补充。其次，从受案范围看，都是解决行政违法或不良活动引起的争议。最后，从法律效果看，二者的决定都没有执行力。而从相异之处看，二者表现出诸多不同：
第一，机构独立性不同。中国的信访机构位于各机关内部，并没有独立编制和单独的财政预算，因此其独立性很弱。法国的行政调解专员组织机构完全是独立的，工作人员由调解专员任命向调解专员负责，拥有单独的财政预算，因此法国行政调解专员的独立性是非常强的。
第二，机构协调性不同。由于信访机构依附于国家各级机关，这些机构在组织层面上没有严格意义上的从属关系，中央信访机构和地方信访机构没有任何交集，因此我国信访机构组织的严密性及协调性较差。而法国的调解专员有权自由任命本公署的日常工作人员，这些工作人员由其产生、对其负责。这种类似首长负责制的机构组织形式使得行政调解专员具有很好的协调性和严密性。
第三，职权涵盖范围不同。我国的《信访条例》曾明文规定排除信访受理的案件范围，但现实中却无限扩大。信访机关的职权范围几乎涵盖了所有可能侵害公民权利的领域，因此我国信访机关的职权范围是比较大的。相较之下，法国调解专员不像信访机关权力那么集中，"调解专员不能介入行政机构及其公务人员之间以解决他们的争端，也不能介入那些已经诉诸法律的纠纷。"⒁
第四，功能实现程度不同。我国信访制度理应具有监督与救济双重功能。⒂然而从实施效果看，我国的信访人员一直随社会的变迁而调整自己的功能定位，面对现今的上访潮信访人员充当着"救火员"的角色，截访与维稳成为其工作的两大主要任务。而相比之下，法国调解专员的基本功能一直保持到现在未作改变，因此其功能持续性很强，在很大程度上得到了实现。
（三）制度借鉴尚有待破之局
通过法国调解专员制度的发展和改革可以看出，独立且崇高的机构地位，广泛而稳定的职权设置，权利救济的延续性功能定位，都是确保法国调解专员制度取得成就的基本制度要素。从技术层面上，如果借鉴该制度的成功经验，则需要移植法国调解专员制度的具体做法。但是有一点不容否认，在当前中国社会的大背景下，复制移植法国调解专员的机构设置在当下难以为之。这是因为： 首先，法国调解专员制度独立的机构设置是建立在三权分立与制衡基础上的，且以相对完善的代议制民主作为基础。而我国的信访体制深嵌于科层制官僚体制之下，上级对下级的控制，下级对上级的依附都十分明显。上级批示制度冲突着机构独立性的要求，因此说至少在当下我们尚不具备移植法国调解专员制度以改革信访制度的政治基础。另外，信访制度除了权利救济功能外，还发挥着公民政治参与、言论自由、发泄不满的功能。在这些配套制度尚未到位之前，很难对信访制度进行彻底改进创新。
当然，对于法国调解专员制度的全盘移植的不可行，也并非意味着我们对信访制度的改革手足无措。我们不妨将目光移开难以挪动的政治体制问题，转移到支撑调解专员制度有效运作的原理上。也就是说，除了直接移植借鉴技术性规范外，我们可以围绕着确保法国调解专员制度有效运行的"独立性"、"至高法律性"以及"权利保障性"等要求，反思我国信访救济制度中的机构设置、法律地位和功能定位等问题，从这几处着手有针对性地加以改革完善。
注释：
⑴本部分主要参考了王名扬先生的《法国行政法》，北京大学出版社，2007年版，第428～433页。
⑵早在1809年，瑞典尚无行政法院，瑞典人希望议会任命一位德高望重的名流，负责监督公职人员执行和遵守法律的情况，这便是瑞典的议会司法专员。他有权承接公民的诉状，也可以主动查访官风民情，将公职人员起诉到法院。
⑶米安·布莱兹于2009年11月10日在中国政法大学以《法国行政调解制度及其改革》为主题做了报告，此处参考了报告的相关内容。来源：http：//law.china.cn/features/2011-04/30/content_4170008.htm，最后访问日期：2014年6月20日。
⑷参见法国最高行政法院，1981年7月10日的雷塔伊案判决，载RD publ.，1981年，第1441期。
⑸王建学：《从行政调解专员到基本权利保护专员--法国行政调解专员制度改革述评》，载《国家行政学院学报》，2008年5月刊。
⑹有学者也将行政请愿称为"行政救济"，参见王名扬《法国行政法》，北京大学出版社，2007年版，第424页。
⑺J. M. Auby， Les recours administratifs pr€閍lables （《事先行政请愿》）， AJDA， 1997，第10期；J. P. Brisson， Les recours administratifs en droit public（《公法中的行政请愿》），LGDJ，1996。
⑻古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、周洁译，张凝校，第19版，国家行政学院出版社，2002年6月，第54页。
⑼Cited from L. N. Brown and P. Lavirotte， The Mediator：A French Ombudsman？ （1974） 90 LQR 212.
⑽【法】让·里韦罗，让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆，2008年版本，第680页。
⑾Le M€閐iateur de la R€閜ublique， Rapport au President de la R€閜ublic et au Parlement， 1994.
⑿L· 赖维乐·布朗（L.Neville Brown）、约翰·S·贝尔（John S. Bell）：《法国行政法》，让-米歇尔·加朗伯特（Jean-Michel Galabert）协助，高秦伟、王锴译，中国人民大学出版社，2006年版本，第31页。
⒀参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》，2005年第2期。
⒁古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、周洁译，张凝校，第19版，国家行政学院出版社，2002年6月，第54页。
⒂朱最新、朱孔武：《权利迷思：法秩序中的信访制度》，载《法商研究》，2006年第2期。
作者简介：田洁（1988- ），女，天津人，中国政法大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。