论文部分内容阅读
编者按：从1979年恢复农业银行开始，农村金融改革就被纳入日程，但到现在我们对农村金融体制改革也始终没有拿出一个明晰的、全面的、系统的总体方案，这里有体制的因素、技术的因素，也有更多的人为因素。这足以说明农村金融改革问题是一个巨大的、系统的工程，其涉及到的广度和深度都是空前的，其复杂的程度也是空前的。几十年来国家对农村金融体制的改革倾注了大量的人力、物力、财力，采取了注资、再贷款、中央票据、剥离不良资产等多种方式，为的是花钱买机制，但效果却并没有想象中那么好。由此我们应该思考一下，农村金融体制改革靠花钱能否买来机制，买不来的原因在哪，除了花钱我们还有哪些可供选择的路径？就目前而言，农村金融改革要在机制上做文章更要在体制上做文章，农村金融体系概念必须放大，既要包括农业银行、农村商业银行、农村信用社、邮政储蓄，也要涵盖证券、保险、民间融资等多种金融形式。农村金融改革存在其特殊性，因此对农村金融的改革不可能机械地模仿城市金融的改革模式。本期“名家论坛”嘉宾均长期关注中国农村金融问题，从他们对中国农村金融改革提出的意见与建议中，我们或许能够体味出中国农村金融改革的出路。
苑德军：农村金融体制改革要双管齐下，把市场调节和政策扶持有机地结合起来。
农村金融体制改革是我国金融体制改革的一个重点，也是一个难点。当前农村金融体制改革急需加快步伐。道理很简单：城乡二元结构的矛盾越来越突出，这个矛盾不仅影响中国城乡经济的协调发展，而且已经严重影响到中国的经济和社会稳定。而城乡二元结构问题，很大程度上是金融二元结构问题，农村金融抑制现象十分严重。主要表现在：县级金融机构大量撤并导致县域金融体系严重萎缩，未撤的县级银行的贷款权也大多被上收，无法对县域经济发展提供足够的金融支持；农村的信贷资金投放较少，而农村资金大量倒流城市所形成的“非农化”现象十分突出，加剧了农村资金供求关系的紧张状况；县级及县以下中小企业的资金可得性很低，实行宏观调控以来这种情况有加剧之势，以致其为了维持正常运营不得不求助于民间高利借贷；农业经营项目的回报本来就很低，而大幅度上浮的贷款利率提高了农民的经营成本，影响了农民的收益；农村保险业发展缓慢，严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展；资本市场的触角没有延伸到农村，农民基本上没有条件参与证券投资，农村中数量众多的中小企业要进入资本市场筹资也只能是一种奢望。当然，农村经济发展水平不高，经济、金融的市场化程度较低，是导致农业经营项目和农民难以获得有力的商业性金融支持的重要因素，但政策上缺乏必要的引导与支持，没有合理、有效的制度安排，也是重要的原因。
农村金融体制改革是一项复杂的系统工程，要双管齐下，把市场调节和政策扶持有机地结合起来。要从农村的实际出发，以便利农民、满足农民为着眼点，大力发展多种类型的小型金融组织，如小额信贷机构、小型金融担保公司等。缓解农村的融资难问题，不能依靠“嫌贫爱富”的商业银行，不能主要依靠正规金融，而是必须发展多种所有制层次的金融形式。
探讨农村金融体制改革，民间融资机制不容回避，因为农村是民间融资生成和发育的最肥沃的土壤。据专家抽样调查测算，全国民间融资的规模已达8000多亿元。实际上，民间金融虽属非正规金融，但具有正规金融所不具备的四个优势：一是制度优势。正规金融机构的贷款行为有时会受到行政力量等非市场因素的影响，贷款基准利率也是管制利率，而民间融资中的借贷行为和利率都是市场化的。二是信息优势。正规金融机构贷款中的信息不对称现象普遍存在，而民间融资中的当事人彼此之间比较了解，与融资相关的信息极易获得且高度透明。三是成本优势。在民间融资过程中，融资前的信息搜寻成本和融资后的管理成本很低，一般也不需要对融资方“公关”而支付“寻租”成本。四是速度优势。民间融资无繁琐的交易手续，交易过程快捷，融资效率高，能尽快达成交易。民间金融的这些独特优势，是其能够和正规金融长期共存的重要原因。
许多人一直认为民间金融缺乏规范的组织形式，导致资金大量在体外循环又无法有效监管，因而存在巨大风险。其实，任何融资形式都有风险，从风险的角度考察，民间金融具有很强的信用约束，并且不存在道德风险，违约率很低。至于某些地下钱庄的“洗钱”行为，是现行法律法规所不容的违法行为，不能同正常的民间金融混为一谈。所以，我们需要给民间金融以应有的地位，抓紧采取切实措施改善民间金融发展的制度环境和市场环境，正确引导和热情支持民间金融的发展,使其在农村金融体系中牢牢地占有一席之地。
李树生：农村金融改革的目标不是农村商业银行统一农村金融市场。
为什么中央要提出建设新农村运动？从可持续科学发展观来看，城乡差距在进一步拉大，这种态势继续下去会威胁到社会的安定团结。解决城乡差距进一步拉大的手段之一就是大力发展农村金融，发挥农村金融支持农村经济建设的重要作用。就这个目标而言，现有的农村金融体系显然存在有待进一步改革的地方。就农村金融改革而言，政策性、商业性、互助性金融也应该在农村金融市场中呈三足鼎立之势。现在农村金融改革有一种倾向就是商业性金融主导一切，对于农村多样化、多层次的金融需求，商业性金融解决不了所有的问题，互助性金融有其存在的空间与合理性。为此，我们应该给现在呼声过高的商业性金融泼点冷水才对，为互助性金融添把柴。
农村合作金融是介于政策性经济和商业经济夹缝中的东西，它既要满足支持弱势群体的需求，又要满足自身生存发展的商业性需求，操作起来很困难，这从一方面也可以解释为什么中国正规的农村金融机构失败了，但很多体制外的金融却很活跃。我们讨论农村金融，不能脱离农村经济的基础，农村金融改革要结合农村实际情况来改。以往在农村金融改革中，政策面对民间合作金融组织形式要么压制要么避而不谈，但是这种合作金融组织反而更加发展壮大起来了。仅以广西为例，目前广西省的各类合作经济组织已达三千多个，面对这种状况，作为政府应该积极的规范、维护、支持这批农村合作经济组织，在他们的基础上再生长、发育出农村金融组织。
我们必须明确一点，农村金融改革的目标不是农村商业银行统一农村金融市场。在农村金融市场的三大支柱中，商业性金融是主流，但不宜过于夸大它的作用；政策性金融的面应该扩大，国家应该承担起相应的责任，而不单单是办一个农业发展银行。特别是邮政储蓄银行成立之后，如何解决邮政储蓄在农村充当“抽水机”的问题，如何解决资金回流的问题，这都需要一些政策支持。合作性金融需要对其加以改革，使其走商业化的道路，规范法人治理结构，变成真正符合农民、贴近农民的合作金融。
何广文：农村金融制度变迁的基本出路不在于现有金融机构的转型，而在于在现有金融产权形式之外能否形成或者成长出其他的一些金融产权形式。
在探讨农村金融改革的路径选择时需要考虑三个方面：一是要符合农村金融发展的理论逻辑；二是要对中国农村经济现实有深刻的理解；三是要对农村金融改革面临的初始条件有充分的认识。
理论上，目前对农村金融改革问题已经达成两大方面的共识：一是农村金融领域应该由市场充分发挥资源配制的作用。二是农村金融改革应坚持走机构多元化之路。应从需求出发，构建包括金融组织机构体系、金融市场体系、金融监管体系三大体系在内的农村金融体系框架。不管是什么机构，只要能满足需要，都可以存在。这个共识产生的基础是对中国农村经济现实的充分认识。现阶段，中国农村经济发展的现实是层次多、地区差异性大、需求分散、额度小、总量多，在这种情况下农村对金融的需求也表现出多种类、多层次的特点，进而导致满足这些金融需求的手段和方式应多样化。
农村经济有许多不同于城市经济的特点，中西部欠发达地区尤为突出，这从另一个方面导致农村金融市场难以真正整体发育成熟，难以成为一个纯粹的整体性商业化市场。农村经济主体的多元化导致对金融需求的多元化，农村金融体系既要满足贫困农户、普通农户的金融需求，也要支持农业产业化发展、农村产业结构调整、农村工业化和农村劳动力转移；既要支持规模化种植业、养殖业的发展，也要支持小规模生计型农户的发展需要等。但是从农村金融改革面临的初始结构来看，目前中国的农村金融体制仍是一种在国家直接控制下的国有银行和农村信用社两种产权混杂在一起的体制。实际上农村信用社的控制权也掌握在政府手中，是国有产权边界的扩张。因此，在中国的农村金融体制中，国有产权一直处于垄断的地位。20世纪80年代初以来我国政府推动的农村金融改革仅仅是在现有体制内的技术性的结构调整，并没有带来制度性结构转型。1994年农业发展银行的成立，虽然在一定程度上改进了农村金融的制度性结构，但它进一步强化了农村金融领域内的国有产权，是国有产权的扩张，并没有带来农村金融领域内实质性的制度性转型。事实上，地方农村信用社的管理权及人事权一直掌握在地方政府手中，而非作为所有者的农民手中。政府掌管农村金融的同时也提供了隐性担保，而隐性担保的存在又导致从农村金融市场退出的壁垒较高，农村金融机构即便经营不善，也很难退出这个市场。
中国农村金融市场难以发育成熟的另一个主要原因是在中国金融市场发展的过程中，一直将农村金融市场和城市金融市场分割对待，有关农村金融的问题大多是在有关农业和农村的文件中出现的，是农业和农村改革与发展的需要和附属，很少将农村金融纳入我国金融改革的整体框架内考虑。
综合以上种种，必须对农村金融进行改革，谈到改革就涉及到改革的方式方法即路径的选择问题，我觉得农村金融制度变迁的基本出路不在于现有金融机构的转型，而在于在现有金融产权形式之外能否形成或者成长出其他的一些金融产权形式。现在对农村金融的改革更多的是着眼于现有的金融机构转型，在培育或发展其它一些金融产权形式方面考虑得较少。从整个方向来看，我觉得应该是要形成更多的其他金融产权形式，从功能视角出发，从满足金融需求出发，允许其他金融产权产生，并形成农村金融领域不同产权之间相互竞争的局面。农村金融改革要存量改革与增量改革并重，双管齐下。存量改革要继续走市场化、商业化道路。增量改革要立足于放松农村金融市场的市场准入条件，建立多样化的农村金融组织。同时监管手段也应更多地从市场公平角度来设定。
王胜邦：按照全面建设新农村运动的要求，目前的农村金融服务还存在很大的差距。
讨论农村金融改革有两个大的背景，一是金融体制改革的背景，农村金融改革是金融体制改革的重要组成部分，应与金融领域相关改革保持协调；二是农村经济发展的背景，只有建立起与农村经济总体发展战略相适应的农村金融体制，才能更好地发挥金融应有的功能。
农业、农村经济相对于工业、第三产业和城市经济而言具有不同的经济特点，讨论农村金融问题必须立足农业，从农村全面发展的角度观察。最近中央在“十一五”规划中提出了建设社会主义新农村运动，为农村金融改革和发展指明了方向，也对农村金融服务提出了更高的要求。按照全面建设新农村运动的要求，目前农村金融服务还存在很大的差距。
第一是供给不足，其中主要是农村信贷资金供给不足。粗略统计，目前按宽口径计算农业和农村贷款在全部金融机构贷款总量中所占的份额不足10％。总体看来，金融对农村经济支持的力度与农业在中国经济发展中所占的地位不相匹配。
第二是功能单一。农村经济主体多元化、产业层次多元化的发展，使得农村对金融服务需求的多样性与金融供给单一性的矛盾日益突出。即使是作为农村金融主体的信贷业务，也主要集中在农户、农村工商业的生产活动的短期贷款，其它农村经济主体的有效信贷需求远未充分得到满足。
第三是效率不高，突出表现为农村不良贷款比例过高、农村金融机构亏损严重。
总体上看，农村金融体系的适应性、效率性、稳定性都不高。问题形成原因是多方面，既有农村产业的弱质性和农村居民人均生活水平不高、金融需求不旺盛等客观原因，也有对农村金融改革缺乏整体设计、改革滞后于农村经济发展等决策层面的因素，也是农村金融机构整体经济经营管理水平不高的客观反映。
针对目前中国农村金融体系存在的若干问题，监管部门应该考虑运用监管手段，促进农村金融在建设社会主义新农村运动中发挥积极作用，具体说来可以从以下几方面入手。
第一，调整农村金融体制机构，建立多层次、多样化，适度竞争、相互补充的农村金融体制。首先确立商业金融在农村金融中的主导地位，其次发挥政策性金融在特殊领域的主导功能，对农业发展银行的发展方向重新定位。再次，对民间融资应改变过去以打击、遏制为主的方式，采取有效的措施加以疏导，把民间借贷行为控制在特定主体之间偶然的、小额的交易，这不仅可以发挥民间借贷对正规金融制度安排拾遗补缺的功能，还有利于解决农村金融的定价问题。
第二，完善功能，提高金融对农村经济发展的贡献度。发挥社会保险稳定农村社会的功能，扩大农村基本养老保险、基本医疗保险的覆盖面；拓展商业保险在抗拒自然灾害、稳定农业生产方面的功能，增强微观经济主体抗御风险的能力。创造条件，允许发行土地的抵押债券，筹集农业生产所需的资金。鼓励金融创新，促进农村金融机构业务转型，拓展农村消费信贷业务，改善农民生活，拓展市场空间，这也有利于扩大内需，支持国民经济长期持续发展。
第三，改进金融监管，促进金融总量的扩大，提高农村金融的质量。适当放宽农村金融的准入条件，鼓励各类经济主体参与农村金融机构的改革和重组。在监管指标的设定方面，过去农村信用社的监管指标都是参照商业银行监管指标设定的，可以考虑增设农业信贷比例、当地信贷比例等指标。可参照美国《社区再投资法》要求农业银行、邮政储蓄银行一定比例的信贷资金用于当地，防止农村资金过度外流。
张韶华：农村金融改革要成功，必须设计、出台一个总体改革方案，整体、稳妥推进。
在农村金融改革中，农村金融组织体系建设是相当重要的环节。在既有的农村金融机构中，农村信用社要进一步发挥农村金融主力军和联系“三农”天然纽带的作用，保证其财务、经营方面的可持续。2004年，农信社改革在全国29个省（市、区）全面推开，改革也取得了明显成效。但是，改革过程中也暴露出了一些问题。人民银行在提供资金支持过程中，一直强调要“花钱买机制”，提出法人治理机构要上台阶，防止经营下台阶。但是个别地区的农村信用社却将眼光过多投向索要资金，内部管理没有及时跟上，省联社对农村信用社行政干预也比较多。农信社改革的下一步需要从产权方面督促改革的实施，不能国家把钱投进去却收不到任何成效。
组织创新主要针对民间融资。民间融资的产生和发展有着其制度和体制的必然性，这一点从历史发展和各国经验中都能得到证明。发展中国家由于利率管制、金融机构的市场准入特别严格、直接融资不发达，使得银行体系承担了经济社会发展最主要的融资功能，但是，大型商业银行的信贷集中趋势却导致“三农”以及中小企业很难从正规银行体系中融到资金，没有办法只好转而求助民间融资。东南亚、拉美、非洲的发展中国家，民间金融总量都比较大。但是，民间融资也绝非发展中国家特有的现象。美国、英国、日本等经济发达国家和中国的香港、台湾等地区，在正规金融体系之外，资金持有人是可以自由选择民间借贷、私募基金和部分场外资本市场的。美国纽约州《持牌放债人监管办法》、香港《放债人条例》不禁止个人和公司放债，但要领取牌照，接受监管。日本历史上长期存在“无尽”这一互助式民间融资方式，1915年制定了《无尽法》，将无尽改组为公司，并纳入政府监管范围。1951年《相互银行法》实施后，无尽公司全部转变为相互银行。1989年，相互银行又转变为普通银行。2004年，日本新修订的《贷金业规制法》、《出资法》实行严格的贷款行业登记手续，严厉打击高利贷和地下金融。台湾地区历史上长期存在“循环信用体系”这一民间融资方式。1976年，台湾地区将民间合会转化为中小企业银行。1988年，非正规金融总量激增直接导致台湾当局放松对证券、银行、保险业的金融管制。目前，台湾地区注册的民间借贷中介机构与注册的银行机构是金融市场的两大分支，规模基本相当。
其实，规范发展的民间融资可以成为正规金融体系的有效补充。对国内不同类型和形式的民间借贷，应区别对待。首先，正规化一部分，逐步放松市场准入的标准，稳妥地考虑设立民间银行和社区银行。其次，支持和规范一部分，应当允许民间借贷自然人和企业直接借贷，但必须要对借款上限、借款人数上限、注册原则、地域范围进行限制，否则民间借贷跟非法集资和非法收集公众存款无法加以区别。第三是引导、培育一部分民间借贷，试点小额贷款公司以及一些小额的乡村互助式信贷组织。第四，限制、打击非法民间借贷，打击高利贷、非法集资、金融欺诈行为。
农村金融组织体系改革要推行市场机制，包括市场化的准入和退出机制。中国有三万余家农村信用社，对数量众多的农村信用社必须建立一个规范的退出机制，目前我国存款保险制度的立法准备和制度基础基本成熟，下一步，有必要把农信社也纳入存款保险体系中，为农村信用社退出市场提供条件。
农村金融改革组织体系建设应以银监会为主，逐步、稳妥地推进。比如，发放民营银行、社区银行牌照问题尤其应该慎重、稳妥，国际经验也证明了一哄而上乱发牌照的做法将产生很大的风险。
周立：我国在农村金融领域面临着四个和城市金融截然不同的问题，这也是中国农村金融改革的关键所在。
农村金融体制改革已进行多年，为何一直没有取得根本性的成效？这来自一个基本的判断：多年来我们名为农村金融体制的每次改革（八十年代以来有三次比较重大的改革），其目的并不是要解决农村融资问题，满足农村融资需求，而是为工业化和城市化动员储蓄。既然这个体制的初衷不是为了满足农村需求，而是为了满足政策需求，那么设在农村的金融机构，不论是农业银行，还是人民银行，或是后来的农村信用社以及农业发展银行，在农村都只是扮演了一个资金抽水机的角色。在这种情况下，农村金融无论怎么改，都没有出路，还可能越改越严重。
我们现在要探讨农村金融体制改革，首先要抓住农村金融本身的特点，在此基础上才能辨明改革的方向。实际上，跟其他所有的发展中国家一样，我国在农村金融领域面临着四个和城市金融截然不同的问题。
首先是信息严重不对称。由于农村居住分散、贷款额普遍较小，农民信用状况也很难调查，绝大部分农民也没有账目可供银行进行放贷考察，更缺乏过去的信贷记录。在农村了解信息、建立信用记录的成本很高，银行要为克服信息不对称要支付很高的成本，显然不划算。
第二是抵押物的问题。由于向银行借款只负有限责任，银行为了控制风险，常常要求抵押物。如果抵押物是获得贷款的必要条件之一，那么农民可以拿什么东西做抵押？土地归国家或村社集体所有，是不可作为抵押品的。除了土地之外，农民还有房子，房屋作为抵押物对于银行来说也没有多大用处。除了土地和房屋，农民还有劳动力，但现在劳动力不能做抵押品，即使可以做抵押，也只能抵押给农村的非正式放贷人。至于农机具等用品，金融机构也不会接受，因为这些东西价值非常低，也没有处置市场。在城市工商信贷中，可以找到机器、厂房、地产、汽车等合适的抵押品，而在农村往往找不到对银行合适的抵押品，因此抵押物问题在农村是特有的。
第三是农村金融领域存在特殊性的成本和风险。农户的贷款通常金额比较小，但却很分散，这导致农村信贷成本比较高，管理成本也比较高。除此之外，农村还存在特殊性风险，农业存在自然风险，天气因素对农业的影响非常大。此外农产品的市场风险也很大。
第四个问题，也是最要命的问题就是农村借贷往往是以非生产性用途为主。农民借钱很多是为了满足生活所需而非生产所需，子女上学、家人生病、孩子结婚、盖房或者有人去世，都会导致农民产生突发性的借款需求。现在基本上农民一半左右的借贷需求是由非生产性因素导致的。而银行恰恰不愿意发放非生产性贷款，原因是没有未来的现金流，还款来源没有保障。
上述四个问题，不论哪一个都会给银行在农村的放款造成很大的障碍。这也是国家正式的金融机构很难满足农村金融需求的一个很重要的原因。也就是说，完全市场化的组织是不可能满足农村金融需求的，因为金融市场本身是要优化资源配置的。优化资源配置的一个不好听的说法就是嫌贫爱富，因为控制风险是银行经营的基本要求。于是，农民作为一个贫困群体，普遍被排斥在银行服务之外。这是发展中国家面临的一个普遍的农村金融难题。
由于农村金融存在上述四个比较特殊的问题，导致农村金融肯定会有特殊的安排，而不是去简单拷贝城市金融体系。回顾一下，农村金融至少有二、三千年历史了，有了农业文明，就有了农村金融，那个时候农村金融的主角是民间借贷。民间借贷行为是农村经济体系内生出的要求，并要求民间组织扮演民间借贷的主角。
事实上，民间组织的确在解决上述四大问题时比我们正式的金融部门更有效。首先是信息不对称的问题，民间放贷者往往与借款者存在地缘、血缘、人缘等千丝万缕的联系，对借款人的情况比较熟悉。民间放贷人也能够克服抵押物的问题，银行不要的土地、农机具、房屋以及其他的资产对一些民间放贷人来说却可以接受。对于特殊的成本和风险问题，民间放贷人也能够在很大的程度上缓解，他甚至可以主动地帮助借款人防范风险，加强抗风险的能力。面临更为棘手的非生产性借贷问题，对于民间放贷者来说也不像正规金融那样难以克服，他们常常放出生活所需的贷款。这样我们就得出一个结论，由四大问题导致的农村金融最有效的安排是来自农村内部，而不是外部，主角是农村的民间信用组织，而非城市里的金融机构。
但是，这些非正式的放贷人也存在三个问题，第一是放贷额小，难以满足农民的借贷需求；第二是风险控制能力比较差，因为他们毕竟不是专业的金融机构；第三是监管起来比较困难，因为他们可能连账本都没有。在这种情况下，我们又不能完全以这些民间放贷人为主满足农村的金融需求。
这样，我们就可以梳理一下思考问题的思路：由于农村存在四大问题，导致了政府要介入农村金融的发展，弥补市场机制的失灵，因为市场自行调节会使得农村本身缺血。同时又由于农村融资问题本身存在一定的负外部性，这也要求政府必须介入农村金融发展。政府往往安排正式的金融组织满足农村的金融需求。但正式的金融机构我们知道又解决不了或很难解决农村金融这四大问题，农村缺血情况依然存在，甚至加剧，因为解决不了融资难题的正式金融机构在农村变成了一个抽血机。很多国家，包括我国的经验也显示，政府的金融补贴等，往往给了富裕农民和富裕地区，甚至挪做城市用途，在这种情况下就又带来政府失灵。市场失灵加上政府失灵，导致农村金融安排历来是一个国际性难题。在双重失灵的情况下，会产生怎样一个有效的安排呢？世界银行在1989年的报告中隐约提出了一条思路，在现有的正式金融安排和非正式金融安排之外，还需要一个半正式的金融安排。这个半正式金融安排一方面来自于民间，把四大问题克服了，另外一方面又不是松散的个人，它有一定的组织性，但组织性又不像银行那么强。这种安排在国际上的最终落脚点是小额信贷组织，在我国则是过去传统的合会组织和现在的农民自主创新的金融组织。合会组织是半正式机构，有一定的组织，又不是官办机构，完全可以克服这些问题，同时又建立了一定的制度保障，可惜，我们当作封建会道门，一股脑儿地取缔了。而我国现在各个地方的农村，已经开始机构创新了，比如只贷不存机构的试点、社区货币基金、资金互助安排等，这样可以很大程度地解决问题。这些民间组织克服农村借贷风险的能力比官办金融机构强，还款率接近或达到百分之百。
由此可以看出，解决农村金融改革难题的根本虽然是建立多元化的农村金融体系，但这个多元化体系要做出一个清晰的、主次分明的界定。实际上，这需要一个垂直合作型的金融安排：农村信用社作为正式机构提供相应的资金和相应风险管理的经验，非正式组织或个人去转贷资金。在部分发达地区，农信社可以走市场化的路子，大量的资金还是由它提供，有它的市场。但正式金融机构要想扩大信贷覆盖面，必须要通过非正式金融组织转贷，比如刚刚提到的资金互助合作社、社区货币基金以及过去类似合会这样的安排或者只贷不存的机构。通过转贷，可以克服四大问题。同时，还要充分利用农村的非正式放贷人，农村非正式放贷人是生生不息的，无论我们如何将其定义为高利贷，如何打压，但是事实上他们一直扮演着农村金融主力军的角色，大部分农村贷款仍然是由他们放出的。
农村金融体制改革，改到今天，终于到了破题的时候。如何破题，关键在于是否正视农村融资的基本需求和基本问题。
苑德军：农村金融体制改革要双管齐下，把市场调节和政策扶持有机地结合起来。
农村金融体制改革是我国金融体制改革的一个重点，也是一个难点。当前农村金融体制改革急需加快步伐。道理很简单：城乡二元结构的矛盾越来越突出，这个矛盾不仅影响中国城乡经济的协调发展，而且已经严重影响到中国的经济和社会稳定。而城乡二元结构问题，很大程度上是金融二元结构问题，农村金融抑制现象十分严重。主要表现在：县级金融机构大量撤并导致县域金融体系严重萎缩，未撤的县级银行的贷款权也大多被上收，无法对县域经济发展提供足够的金融支持；农村的信贷资金投放较少，而农村资金大量倒流城市所形成的“非农化”现象十分突出，加剧了农村资金供求关系的紧张状况；县级及县以下中小企业的资金可得性很低，实行宏观调控以来这种情况有加剧之势，以致其为了维持正常运营不得不求助于民间高利借贷；农业经营项目的回报本来就很低，而大幅度上浮的贷款利率提高了农民的经营成本，影响了农民的收益；农村保险业发展缓慢，严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展；资本市场的触角没有延伸到农村，农民基本上没有条件参与证券投资，农村中数量众多的中小企业要进入资本市场筹资也只能是一种奢望。当然，农村经济发展水平不高，经济、金融的市场化程度较低，是导致农业经营项目和农民难以获得有力的商业性金融支持的重要因素，但政策上缺乏必要的引导与支持，没有合理、有效的制度安排，也是重要的原因。
农村金融体制改革是一项复杂的系统工程，要双管齐下，把市场调节和政策扶持有机地结合起来。要从农村的实际出发，以便利农民、满足农民为着眼点，大力发展多种类型的小型金融组织，如小额信贷机构、小型金融担保公司等。缓解农村的融资难问题，不能依靠“嫌贫爱富”的商业银行，不能主要依靠正规金融，而是必须发展多种所有制层次的金融形式。
探讨农村金融体制改革，民间融资机制不容回避，因为农村是民间融资生成和发育的最肥沃的土壤。据专家抽样调查测算，全国民间融资的规模已达8000多亿元。实际上，民间金融虽属非正规金融，但具有正规金融所不具备的四个优势：一是制度优势。正规金融机构的贷款行为有时会受到行政力量等非市场因素的影响，贷款基准利率也是管制利率，而民间融资中的借贷行为和利率都是市场化的。二是信息优势。正规金融机构贷款中的信息不对称现象普遍存在，而民间融资中的当事人彼此之间比较了解，与融资相关的信息极易获得且高度透明。三是成本优势。在民间融资过程中，融资前的信息搜寻成本和融资后的管理成本很低，一般也不需要对融资方“公关”而支付“寻租”成本。四是速度优势。民间融资无繁琐的交易手续，交易过程快捷，融资效率高，能尽快达成交易。民间金融的这些独特优势，是其能够和正规金融长期共存的重要原因。
许多人一直认为民间金融缺乏规范的组织形式，导致资金大量在体外循环又无法有效监管，因而存在巨大风险。其实，任何融资形式都有风险，从风险的角度考察，民间金融具有很强的信用约束，并且不存在道德风险，违约率很低。至于某些地下钱庄的“洗钱”行为，是现行法律法规所不容的违法行为，不能同正常的民间金融混为一谈。所以，我们需要给民间金融以应有的地位，抓紧采取切实措施改善民间金融发展的制度环境和市场环境，正确引导和热情支持民间金融的发展,使其在农村金融体系中牢牢地占有一席之地。
李树生：农村金融改革的目标不是农村商业银行统一农村金融市场。
为什么中央要提出建设新农村运动？从可持续科学发展观来看，城乡差距在进一步拉大，这种态势继续下去会威胁到社会的安定团结。解决城乡差距进一步拉大的手段之一就是大力发展农村金融，发挥农村金融支持农村经济建设的重要作用。就这个目标而言，现有的农村金融体系显然存在有待进一步改革的地方。就农村金融改革而言，政策性、商业性、互助性金融也应该在农村金融市场中呈三足鼎立之势。现在农村金融改革有一种倾向就是商业性金融主导一切，对于农村多样化、多层次的金融需求，商业性金融解决不了所有的问题，互助性金融有其存在的空间与合理性。为此，我们应该给现在呼声过高的商业性金融泼点冷水才对，为互助性金融添把柴。
农村合作金融是介于政策性经济和商业经济夹缝中的东西，它既要满足支持弱势群体的需求，又要满足自身生存发展的商业性需求，操作起来很困难，这从一方面也可以解释为什么中国正规的农村金融机构失败了，但很多体制外的金融却很活跃。我们讨论农村金融，不能脱离农村经济的基础，农村金融改革要结合农村实际情况来改。以往在农村金融改革中，政策面对民间合作金融组织形式要么压制要么避而不谈，但是这种合作金融组织反而更加发展壮大起来了。仅以广西为例，目前广西省的各类合作经济组织已达三千多个，面对这种状况，作为政府应该积极的规范、维护、支持这批农村合作经济组织，在他们的基础上再生长、发育出农村金融组织。
我们必须明确一点，农村金融改革的目标不是农村商业银行统一农村金融市场。在农村金融市场的三大支柱中，商业性金融是主流，但不宜过于夸大它的作用；政策性金融的面应该扩大，国家应该承担起相应的责任，而不单单是办一个农业发展银行。特别是邮政储蓄银行成立之后，如何解决邮政储蓄在农村充当“抽水机”的问题，如何解决资金回流的问题，这都需要一些政策支持。合作性金融需要对其加以改革，使其走商业化的道路，规范法人治理结构，变成真正符合农民、贴近农民的合作金融。
何广文：农村金融制度变迁的基本出路不在于现有金融机构的转型，而在于在现有金融产权形式之外能否形成或者成长出其他的一些金融产权形式。
在探讨农村金融改革的路径选择时需要考虑三个方面：一是要符合农村金融发展的理论逻辑；二是要对中国农村经济现实有深刻的理解；三是要对农村金融改革面临的初始条件有充分的认识。
理论上，目前对农村金融改革问题已经达成两大方面的共识：一是农村金融领域应该由市场充分发挥资源配制的作用。二是农村金融改革应坚持走机构多元化之路。应从需求出发，构建包括金融组织机构体系、金融市场体系、金融监管体系三大体系在内的农村金融体系框架。不管是什么机构，只要能满足需要，都可以存在。这个共识产生的基础是对中国农村经济现实的充分认识。现阶段，中国农村经济发展的现实是层次多、地区差异性大、需求分散、额度小、总量多，在这种情况下农村对金融的需求也表现出多种类、多层次的特点，进而导致满足这些金融需求的手段和方式应多样化。
农村经济有许多不同于城市经济的特点，中西部欠发达地区尤为突出，这从另一个方面导致农村金融市场难以真正整体发育成熟，难以成为一个纯粹的整体性商业化市场。农村经济主体的多元化导致对金融需求的多元化，农村金融体系既要满足贫困农户、普通农户的金融需求，也要支持农业产业化发展、农村产业结构调整、农村工业化和农村劳动力转移；既要支持规模化种植业、养殖业的发展，也要支持小规模生计型农户的发展需要等。但是从农村金融改革面临的初始结构来看，目前中国的农村金融体制仍是一种在国家直接控制下的国有银行和农村信用社两种产权混杂在一起的体制。实际上农村信用社的控制权也掌握在政府手中，是国有产权边界的扩张。因此，在中国的农村金融体制中，国有产权一直处于垄断的地位。20世纪80年代初以来我国政府推动的农村金融改革仅仅是在现有体制内的技术性的结构调整，并没有带来制度性结构转型。1994年农业发展银行的成立，虽然在一定程度上改进了农村金融的制度性结构，但它进一步强化了农村金融领域内的国有产权，是国有产权的扩张，并没有带来农村金融领域内实质性的制度性转型。事实上，地方农村信用社的管理权及人事权一直掌握在地方政府手中，而非作为所有者的农民手中。政府掌管农村金融的同时也提供了隐性担保，而隐性担保的存在又导致从农村金融市场退出的壁垒较高，农村金融机构即便经营不善，也很难退出这个市场。
中国农村金融市场难以发育成熟的另一个主要原因是在中国金融市场发展的过程中，一直将农村金融市场和城市金融市场分割对待，有关农村金融的问题大多是在有关农业和农村的文件中出现的，是农业和农村改革与发展的需要和附属，很少将农村金融纳入我国金融改革的整体框架内考虑。
综合以上种种，必须对农村金融进行改革，谈到改革就涉及到改革的方式方法即路径的选择问题，我觉得农村金融制度变迁的基本出路不在于现有金融机构的转型，而在于在现有金融产权形式之外能否形成或者成长出其他的一些金融产权形式。现在对农村金融的改革更多的是着眼于现有的金融机构转型，在培育或发展其它一些金融产权形式方面考虑得较少。从整个方向来看，我觉得应该是要形成更多的其他金融产权形式，从功能视角出发，从满足金融需求出发，允许其他金融产权产生，并形成农村金融领域不同产权之间相互竞争的局面。农村金融改革要存量改革与增量改革并重，双管齐下。存量改革要继续走市场化、商业化道路。增量改革要立足于放松农村金融市场的市场准入条件，建立多样化的农村金融组织。同时监管手段也应更多地从市场公平角度来设定。
王胜邦：按照全面建设新农村运动的要求，目前的农村金融服务还存在很大的差距。
讨论农村金融改革有两个大的背景，一是金融体制改革的背景，农村金融改革是金融体制改革的重要组成部分，应与金融领域相关改革保持协调；二是农村经济发展的背景，只有建立起与农村经济总体发展战略相适应的农村金融体制，才能更好地发挥金融应有的功能。
农业、农村经济相对于工业、第三产业和城市经济而言具有不同的经济特点，讨论农村金融问题必须立足农业，从农村全面发展的角度观察。最近中央在“十一五”规划中提出了建设社会主义新农村运动，为农村金融改革和发展指明了方向，也对农村金融服务提出了更高的要求。按照全面建设新农村运动的要求，目前农村金融服务还存在很大的差距。
第一是供给不足，其中主要是农村信贷资金供给不足。粗略统计，目前按宽口径计算农业和农村贷款在全部金融机构贷款总量中所占的份额不足10％。总体看来，金融对农村经济支持的力度与农业在中国经济发展中所占的地位不相匹配。
第二是功能单一。农村经济主体多元化、产业层次多元化的发展，使得农村对金融服务需求的多样性与金融供给单一性的矛盾日益突出。即使是作为农村金融主体的信贷业务，也主要集中在农户、农村工商业的生产活动的短期贷款，其它农村经济主体的有效信贷需求远未充分得到满足。
第三是效率不高，突出表现为农村不良贷款比例过高、农村金融机构亏损严重。
总体上看，农村金融体系的适应性、效率性、稳定性都不高。问题形成原因是多方面，既有农村产业的弱质性和农村居民人均生活水平不高、金融需求不旺盛等客观原因，也有对农村金融改革缺乏整体设计、改革滞后于农村经济发展等决策层面的因素，也是农村金融机构整体经济经营管理水平不高的客观反映。
针对目前中国农村金融体系存在的若干问题，监管部门应该考虑运用监管手段，促进农村金融在建设社会主义新农村运动中发挥积极作用，具体说来可以从以下几方面入手。
第一，调整农村金融体制机构，建立多层次、多样化，适度竞争、相互补充的农村金融体制。首先确立商业金融在农村金融中的主导地位，其次发挥政策性金融在特殊领域的主导功能，对农业发展银行的发展方向重新定位。再次，对民间融资应改变过去以打击、遏制为主的方式，采取有效的措施加以疏导，把民间借贷行为控制在特定主体之间偶然的、小额的交易，这不仅可以发挥民间借贷对正规金融制度安排拾遗补缺的功能，还有利于解决农村金融的定价问题。
第二，完善功能，提高金融对农村经济发展的贡献度。发挥社会保险稳定农村社会的功能，扩大农村基本养老保险、基本医疗保险的覆盖面；拓展商业保险在抗拒自然灾害、稳定农业生产方面的功能，增强微观经济主体抗御风险的能力。创造条件，允许发行土地的抵押债券，筹集农业生产所需的资金。鼓励金融创新，促进农村金融机构业务转型，拓展农村消费信贷业务，改善农民生活，拓展市场空间，这也有利于扩大内需，支持国民经济长期持续发展。
第三，改进金融监管，促进金融总量的扩大，提高农村金融的质量。适当放宽农村金融的准入条件，鼓励各类经济主体参与农村金融机构的改革和重组。在监管指标的设定方面，过去农村信用社的监管指标都是参照商业银行监管指标设定的，可以考虑增设农业信贷比例、当地信贷比例等指标。可参照美国《社区再投资法》要求农业银行、邮政储蓄银行一定比例的信贷资金用于当地，防止农村资金过度外流。
张韶华：农村金融改革要成功，必须设计、出台一个总体改革方案，整体、稳妥推进。
在农村金融改革中，农村金融组织体系建设是相当重要的环节。在既有的农村金融机构中，农村信用社要进一步发挥农村金融主力军和联系“三农”天然纽带的作用，保证其财务、经营方面的可持续。2004年，农信社改革在全国29个省（市、区）全面推开，改革也取得了明显成效。但是，改革过程中也暴露出了一些问题。人民银行在提供资金支持过程中，一直强调要“花钱买机制”，提出法人治理机构要上台阶，防止经营下台阶。但是个别地区的农村信用社却将眼光过多投向索要资金，内部管理没有及时跟上，省联社对农村信用社行政干预也比较多。农信社改革的下一步需要从产权方面督促改革的实施，不能国家把钱投进去却收不到任何成效。
组织创新主要针对民间融资。民间融资的产生和发展有着其制度和体制的必然性，这一点从历史发展和各国经验中都能得到证明。发展中国家由于利率管制、金融机构的市场准入特别严格、直接融资不发达，使得银行体系承担了经济社会发展最主要的融资功能，但是，大型商业银行的信贷集中趋势却导致“三农”以及中小企业很难从正规银行体系中融到资金，没有办法只好转而求助民间融资。东南亚、拉美、非洲的发展中国家，民间金融总量都比较大。但是，民间融资也绝非发展中国家特有的现象。美国、英国、日本等经济发达国家和中国的香港、台湾等地区，在正规金融体系之外，资金持有人是可以自由选择民间借贷、私募基金和部分场外资本市场的。美国纽约州《持牌放债人监管办法》、香港《放债人条例》不禁止个人和公司放债，但要领取牌照，接受监管。日本历史上长期存在“无尽”这一互助式民间融资方式，1915年制定了《无尽法》，将无尽改组为公司，并纳入政府监管范围。1951年《相互银行法》实施后，无尽公司全部转变为相互银行。1989年，相互银行又转变为普通银行。2004年，日本新修订的《贷金业规制法》、《出资法》实行严格的贷款行业登记手续，严厉打击高利贷和地下金融。台湾地区历史上长期存在“循环信用体系”这一民间融资方式。1976年，台湾地区将民间合会转化为中小企业银行。1988年，非正规金融总量激增直接导致台湾当局放松对证券、银行、保险业的金融管制。目前，台湾地区注册的民间借贷中介机构与注册的银行机构是金融市场的两大分支，规模基本相当。
其实，规范发展的民间融资可以成为正规金融体系的有效补充。对国内不同类型和形式的民间借贷，应区别对待。首先，正规化一部分，逐步放松市场准入的标准，稳妥地考虑设立民间银行和社区银行。其次，支持和规范一部分，应当允许民间借贷自然人和企业直接借贷，但必须要对借款上限、借款人数上限、注册原则、地域范围进行限制，否则民间借贷跟非法集资和非法收集公众存款无法加以区别。第三是引导、培育一部分民间借贷，试点小额贷款公司以及一些小额的乡村互助式信贷组织。第四，限制、打击非法民间借贷，打击高利贷、非法集资、金融欺诈行为。
农村金融组织体系改革要推行市场机制，包括市场化的准入和退出机制。中国有三万余家农村信用社，对数量众多的农村信用社必须建立一个规范的退出机制，目前我国存款保险制度的立法准备和制度基础基本成熟，下一步，有必要把农信社也纳入存款保险体系中，为农村信用社退出市场提供条件。
农村金融改革组织体系建设应以银监会为主，逐步、稳妥地推进。比如，发放民营银行、社区银行牌照问题尤其应该慎重、稳妥，国际经验也证明了一哄而上乱发牌照的做法将产生很大的风险。
周立：我国在农村金融领域面临着四个和城市金融截然不同的问题，这也是中国农村金融改革的关键所在。
农村金融体制改革已进行多年，为何一直没有取得根本性的成效？这来自一个基本的判断：多年来我们名为农村金融体制的每次改革（八十年代以来有三次比较重大的改革），其目的并不是要解决农村融资问题，满足农村融资需求，而是为工业化和城市化动员储蓄。既然这个体制的初衷不是为了满足农村需求，而是为了满足政策需求，那么设在农村的金融机构，不论是农业银行，还是人民银行，或是后来的农村信用社以及农业发展银行，在农村都只是扮演了一个资金抽水机的角色。在这种情况下，农村金融无论怎么改，都没有出路，还可能越改越严重。
我们现在要探讨农村金融体制改革，首先要抓住农村金融本身的特点，在此基础上才能辨明改革的方向。实际上，跟其他所有的发展中国家一样，我国在农村金融领域面临着四个和城市金融截然不同的问题。
首先是信息严重不对称。由于农村居住分散、贷款额普遍较小，农民信用状况也很难调查，绝大部分农民也没有账目可供银行进行放贷考察，更缺乏过去的信贷记录。在农村了解信息、建立信用记录的成本很高，银行要为克服信息不对称要支付很高的成本，显然不划算。
第二是抵押物的问题。由于向银行借款只负有限责任，银行为了控制风险，常常要求抵押物。如果抵押物是获得贷款的必要条件之一，那么农民可以拿什么东西做抵押？土地归国家或村社集体所有，是不可作为抵押品的。除了土地之外，农民还有房子，房屋作为抵押物对于银行来说也没有多大用处。除了土地和房屋，农民还有劳动力，但现在劳动力不能做抵押品，即使可以做抵押，也只能抵押给农村的非正式放贷人。至于农机具等用品，金融机构也不会接受，因为这些东西价值非常低，也没有处置市场。在城市工商信贷中，可以找到机器、厂房、地产、汽车等合适的抵押品，而在农村往往找不到对银行合适的抵押品，因此抵押物问题在农村是特有的。
第三是农村金融领域存在特殊性的成本和风险。农户的贷款通常金额比较小，但却很分散，这导致农村信贷成本比较高，管理成本也比较高。除此之外，农村还存在特殊性风险，农业存在自然风险，天气因素对农业的影响非常大。此外农产品的市场风险也很大。
第四个问题，也是最要命的问题就是农村借贷往往是以非生产性用途为主。农民借钱很多是为了满足生活所需而非生产所需，子女上学、家人生病、孩子结婚、盖房或者有人去世，都会导致农民产生突发性的借款需求。现在基本上农民一半左右的借贷需求是由非生产性因素导致的。而银行恰恰不愿意发放非生产性贷款，原因是没有未来的现金流，还款来源没有保障。
上述四个问题，不论哪一个都会给银行在农村的放款造成很大的障碍。这也是国家正式的金融机构很难满足农村金融需求的一个很重要的原因。也就是说，完全市场化的组织是不可能满足农村金融需求的，因为金融市场本身是要优化资源配置的。优化资源配置的一个不好听的说法就是嫌贫爱富，因为控制风险是银行经营的基本要求。于是，农民作为一个贫困群体，普遍被排斥在银行服务之外。这是发展中国家面临的一个普遍的农村金融难题。
由于农村金融存在上述四个比较特殊的问题，导致农村金融肯定会有特殊的安排，而不是去简单拷贝城市金融体系。回顾一下，农村金融至少有二、三千年历史了，有了农业文明，就有了农村金融，那个时候农村金融的主角是民间借贷。民间借贷行为是农村经济体系内生出的要求，并要求民间组织扮演民间借贷的主角。
事实上，民间组织的确在解决上述四大问题时比我们正式的金融部门更有效。首先是信息不对称的问题，民间放贷者往往与借款者存在地缘、血缘、人缘等千丝万缕的联系，对借款人的情况比较熟悉。民间放贷人也能够克服抵押物的问题，银行不要的土地、农机具、房屋以及其他的资产对一些民间放贷人来说却可以接受。对于特殊的成本和风险问题，民间放贷人也能够在很大的程度上缓解，他甚至可以主动地帮助借款人防范风险，加强抗风险的能力。面临更为棘手的非生产性借贷问题，对于民间放贷者来说也不像正规金融那样难以克服，他们常常放出生活所需的贷款。这样我们就得出一个结论，由四大问题导致的农村金融最有效的安排是来自农村内部，而不是外部，主角是农村的民间信用组织，而非城市里的金融机构。
但是，这些非正式的放贷人也存在三个问题，第一是放贷额小，难以满足农民的借贷需求；第二是风险控制能力比较差，因为他们毕竟不是专业的金融机构；第三是监管起来比较困难，因为他们可能连账本都没有。在这种情况下，我们又不能完全以这些民间放贷人为主满足农村的金融需求。
这样，我们就可以梳理一下思考问题的思路：由于农村存在四大问题，导致了政府要介入农村金融的发展，弥补市场机制的失灵，因为市场自行调节会使得农村本身缺血。同时又由于农村融资问题本身存在一定的负外部性，这也要求政府必须介入农村金融发展。政府往往安排正式的金融组织满足农村的金融需求。但正式的金融机构我们知道又解决不了或很难解决农村金融这四大问题，农村缺血情况依然存在，甚至加剧，因为解决不了融资难题的正式金融机构在农村变成了一个抽血机。很多国家，包括我国的经验也显示，政府的金融补贴等，往往给了富裕农民和富裕地区，甚至挪做城市用途，在这种情况下就又带来政府失灵。市场失灵加上政府失灵，导致农村金融安排历来是一个国际性难题。在双重失灵的情况下，会产生怎样一个有效的安排呢？世界银行在1989年的报告中隐约提出了一条思路，在现有的正式金融安排和非正式金融安排之外，还需要一个半正式的金融安排。这个半正式金融安排一方面来自于民间，把四大问题克服了，另外一方面又不是松散的个人，它有一定的组织性，但组织性又不像银行那么强。这种安排在国际上的最终落脚点是小额信贷组织，在我国则是过去传统的合会组织和现在的农民自主创新的金融组织。合会组织是半正式机构，有一定的组织，又不是官办机构，完全可以克服这些问题，同时又建立了一定的制度保障，可惜，我们当作封建会道门，一股脑儿地取缔了。而我国现在各个地方的农村，已经开始机构创新了，比如只贷不存机构的试点、社区货币基金、资金互助安排等，这样可以很大程度地解决问题。这些民间组织克服农村借贷风险的能力比官办金融机构强，还款率接近或达到百分之百。
由此可以看出，解决农村金融改革难题的根本虽然是建立多元化的农村金融体系，但这个多元化体系要做出一个清晰的、主次分明的界定。实际上，这需要一个垂直合作型的金融安排：农村信用社作为正式机构提供相应的资金和相应风险管理的经验，非正式组织或个人去转贷资金。在部分发达地区，农信社可以走市场化的路子，大量的资金还是由它提供，有它的市场。但正式金融机构要想扩大信贷覆盖面，必须要通过非正式金融组织转贷，比如刚刚提到的资金互助合作社、社区货币基金以及过去类似合会这样的安排或者只贷不存的机构。通过转贷，可以克服四大问题。同时，还要充分利用农村的非正式放贷人，农村非正式放贷人是生生不息的，无论我们如何将其定义为高利贷，如何打压，但是事实上他们一直扮演着农村金融主力军的角色，大部分农村贷款仍然是由他们放出的。
农村金融体制改革，改到今天，终于到了破题的时候。如何破题，关键在于是否正视农村融资的基本需求和基本问题。