论文部分内容阅读
摘 要：“小金库”是中国当今社会的一大毒瘤，严重制约了中国经济和社会的发展。因此，为了实现资源的有效配置，建立健全有序的市场经济以及构建和谐社会，都必须根除“小金库”。通过对“小金库”的形成进行分类，并在经济学理论的基础上，简要分析了其根源，并提出了相应的治理对策。
关键词：“小金库”；产权理论；委托代理理论；寻租理论
中图分类号：F23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0077-02
引言
1978年后，由于中国经济体制沿着放权让利的思路，扩大了地方政府和企业的自主权，但从此“小金库”现象也就登上了历史的舞台。“小金库”的存在，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定的毒瘤，必须坚决清除。近三十年来，中国学者从浅层次和深层次两个方面对“小金库”进行了研究。浅层次方面，主要是从主观认识上、客观环境上以及监督乏力等方面进行分析；深层次分析则从制度出发，分析了经济体制改革不彻底、政治体制改革滞后于经济体制改革是“小金库”产生的根本原因。基于这些研究成果近几年来中央采取的一系列治理“小金库”的措施，但并没有从根本上根除“小金库”。究其原因，除了制度改革不彻底和查处力度欠严等外，另一个主要原因是没有对“小金库”的主要存在形式进行分类，从而针对不同类型“小金库”产生的不同原因有效地进行控制和治理。
本文根据“小金库”产生的根源对其进行分类，在此分类的基础上接合经济学理论分析其原因。最后对不同种类“小金库”分别提出若干治理对策。
一、“小金库”的分类及特征
“小金库”的分类形形色色，根据不同的划分依据有不同的种类。本文通过透析“小金库”产生的根源，根据其产生的主要的原因，将“小金库”分为以下四类：
1.截留国家和单位收入形成“小金库”
从1994年中国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大并已有相当规模，其形式主要有税收返还、体制补助、结算补助还有专项补助。但由于缺乏统一、严密的制度，中国的转移支付的决策程序、专项转移支付的使用方法、资金使用的监督等方面都存在缺陷，导致下属部门经常利用这些制度上的缺陷来谋取私利，私设“小金库”。表现形式主要有三个方面：一是截留上交款。二是虚报项目骗取预算拨款。三是虚列支出。
2.违规经营创收形成“小金库”
企业或部门往往存在一部分暂时不需用的资产或资金，由于对这些资产或资金的管理存在问题，企业或部门的某些经营者违背超越委托权限，私自使用和处置企业或部门公共财产，所形成的收入不入单位正常的财务账目，直接存入“小金库”。主要表现为在资产的规定用途以外进行有偿出借、出租或其他有偿活动。这类“小金库”直接影响了国有资产或单位资产的收益性，降低了国有资产的使用效率，并且导致了国家资产大量流失。
3.行政性乱收费形成“小金库”
行政性收费是指代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理向特定对象收取的费用。然而,由于缺乏有效的监督管理，在部门利益的驱动下，“乱收费”现象难以遏制:任意扩大收费范围、收费不公示、随意提高收费标准、无证收费等等。这类“小金库”的存在加重了企业和人民的负担，也扰乱了社会秩序，损害了人们群众的利益，造成了极坏的社会影响。
二、各类“小金库”产生的经济分析
小金库产生计划经济转向市场经济的衍生品。其产生的深层次原因则是制度的不健全或缺陷。接下來本文接合经济学理论对各类“小金库”产生的制度性原因进行分析。
1.截留收入形成“小金库”产生的经济分析
这类“小金库”产生的根源在于委托人的权利不清晰。在委托代理关系中，由于委托人不能直接了解到代理人选择了的行动，从而产生信息不对称。在中国财政管理中，国家作为委托人，下属部门作为代理人，国家通过转移支付等手段将预算资金委托给下属部门从事日常或各种专项活动。但是由于中国的财政预算以及政府使用款项的不公开、不透明，造成了委托人和代理人之间的严重信息不对称，再加上中国对财政预算和预算款项使用的监督机制的不健全。那么作为经济人的代理人必然会出于自己的利益，私设“小金库”。
2.违规经营创收形成“小金库”产生的经济分析
根据科斯的产权理论，产权明晰包括两个方面：一是财产的归属关系是明晰的。二是财产所有权明确的前提下，在产权实现过程中，各个不同权利主体的责、权、利是明晰的。目前中国国有资产的产权实质是一种“公共产权”，整个国有资产委托代理关系可以表示为：全国人民—全国和地方人民代表大会—国务院和地方政府—国有资产监督管理部门—国有及国有控股企业—董事会—总经理。在这种委托代理机制下国有资产的产权是不清晰的。首先，这种“公共产权”导致了国有资产的所有权主体的分散，实际上造成了所有权“虚置”和相关所有权代表者与经营者的权、责、利关系界定不清。其次，这种冗长的委托代理链条拉大了初始委托人和最终代理人之间的距离，常常造成“有权无责”或“有责无权”。以致经常出现国有资产的经营者违规使用和处置国有资产，私设“小金库”。
3.行政性乱收费形成“小金库”产生的原因分析
产生这一类“小金库”既有历史原因也有管理原因。据资料显示，1980—1997年，财政困难的长期存在，严重制约了财政宏观调控职能的发挥，为了帮助地方政府解决其经费不足问题，从1984年起，国家颁布了一系列允许政府部门自收自支，甚至创收来解决。这种把国家行政机关收费作为税收管理，必然造成收费规模的膨胀和收费标准的提高。管理方面的缺陷主要包括两个方面，首先是激励机制过于单一，主要是通过行政性收费按比例返还，从而助长了执法执收单位乱收费、乱罚款的不正之风，形成了由乱收费产生的“小金库”；其次是规定的收费和处罚标准自由裁量范围过大，缺乏有效的权力制约机制等，其后果必然会造成拥有行政收费权力的单位或个人利用“乱收费、乱罚款”私设“小金库”。
三、治理“小金库”的对策及建议
小金库的存在严重影响制约了经济和社会的发展，必须消除。要从根本上消除“小金库”这颗毒瘤，我们必须根据种类小金库产生的根源，对症下药。
1.截留国家和单位收入形成“小金库”的治理
解决委托代理关系中道德风险的关键在于两个方面。一是委托人掌握了关于代理人的信息，二是实施全面有效的监督机制。结合中国目前的财政管理特点，要改变这种截留国家的单位收入现象应从以下几点入手。首先，保证财政公开和透明。保障公民行使权利的基本前提，也规范财政权力的行使、限制财政权滥用。其次，完善部门财政预算监督机制，形成一整套完整的监督机制。强化日常监督管理，加大对“小金库”的日常管理和监督。
2.违规经营创收形成“小金库”的治理
这类“小金库”产生的主要原因是产权不清晰。因此要彻底解决这类“小金库”必须明晰产权。第一，明确界定国有资本所有权主体和法人财产权主体，实现国有资产所有权和经营权的分离，解决国有资本所有权主体的“虚置”和“缺位”问题。第二，作为国有资本委托人的政府，必须真正拥有国有资本的所有权，能对国有资本承担法律规定的资产责任。作为国有资本代理人的企业，必须具有经营资产责任的能力，具有损失补偿能力。第三，引入民间资本和其他法人资本，最大限度地把国有企业改造成投资主体多元化的股份制企业。
3.行政收费制度形成“小金库”的治理
当前，中国各种收费总量多、范围广、收费秩序极为混乱，除收费管理法规不健全外，最直接、最根本的原因是在收费体系、管理体制和征收方式等方面存在着严重的缺陷，与市场经济条件下收费管理要求不相适应。这些弊端迫切要求我们加快收费管理改革。“乱收费、乱罚款”的清理整顿关键在于强化行政收费管理，建立良好的收费形成和管理机制，同时建立完善的激励制度。中国公共部门的激励问题首先应该建立一套系统科学的执法人员绩效评估体系，在全面有效的评估体系下完善激励手段和标准。这既能杜绝巧立名目，自行确定收费项目，又能保证保留下来的收费项目的良性运行。
结论
随着中国经济体制的改革，“小金库”现象就屡禁不绝。而且严重影响了中国经济秩序和社会发展，因此相关部门必须对各种类型的“小金库”加大治理力度。不同类型的“小金库”其产生的深层次的原因有种差别，因此，结合各类“小金库”其存在的主要原因实施针对性的解决措施将会事半功倍。
参考文献：
[1] 詹卉.根治“小金库”的新制度经济学分析[J].小金库治理专题,2009,(8):9-12.
[2] 李姝.委托代理视角下国有装备制造企业产权改革[J].理论界,2009,(12):41-43.
[3] 寇铁军,周波.建立和完善防治“小金库”长效机制的思考[J].财政监督,2009,(9):6-7.
[4] 张小君.委托—代理视角下的中国公共部门激励机制初探[J].经济研究导刊,2009,(3):43-44.
[责任编辑 陈丹丹]
关键词：“小金库”；产权理论；委托代理理论；寻租理论
中图分类号：F23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0077-02
引言
1978年后，由于中国经济体制沿着放权让利的思路，扩大了地方政府和企业的自主权，但从此“小金库”现象也就登上了历史的舞台。“小金库”的存在，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定的毒瘤，必须坚决清除。近三十年来，中国学者从浅层次和深层次两个方面对“小金库”进行了研究。浅层次方面，主要是从主观认识上、客观环境上以及监督乏力等方面进行分析；深层次分析则从制度出发，分析了经济体制改革不彻底、政治体制改革滞后于经济体制改革是“小金库”产生的根本原因。基于这些研究成果近几年来中央采取的一系列治理“小金库”的措施，但并没有从根本上根除“小金库”。究其原因，除了制度改革不彻底和查处力度欠严等外，另一个主要原因是没有对“小金库”的主要存在形式进行分类，从而针对不同类型“小金库”产生的不同原因有效地进行控制和治理。
本文根据“小金库”产生的根源对其进行分类，在此分类的基础上接合经济学理论分析其原因。最后对不同种类“小金库”分别提出若干治理对策。
一、“小金库”的分类及特征
“小金库”的分类形形色色，根据不同的划分依据有不同的种类。本文通过透析“小金库”产生的根源，根据其产生的主要的原因，将“小金库”分为以下四类：
1.截留国家和单位收入形成“小金库”
从1994年中国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大并已有相当规模，其形式主要有税收返还、体制补助、结算补助还有专项补助。但由于缺乏统一、严密的制度，中国的转移支付的决策程序、专项转移支付的使用方法、资金使用的监督等方面都存在缺陷，导致下属部门经常利用这些制度上的缺陷来谋取私利，私设“小金库”。表现形式主要有三个方面：一是截留上交款。二是虚报项目骗取预算拨款。三是虚列支出。
2.违规经营创收形成“小金库”
企业或部门往往存在一部分暂时不需用的资产或资金，由于对这些资产或资金的管理存在问题，企业或部门的某些经营者违背超越委托权限，私自使用和处置企业或部门公共财产，所形成的收入不入单位正常的财务账目，直接存入“小金库”。主要表现为在资产的规定用途以外进行有偿出借、出租或其他有偿活动。这类“小金库”直接影响了国有资产或单位资产的收益性，降低了国有资产的使用效率，并且导致了国家资产大量流失。
3.行政性乱收费形成“小金库”
行政性收费是指代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理向特定对象收取的费用。然而,由于缺乏有效的监督管理，在部门利益的驱动下，“乱收费”现象难以遏制:任意扩大收费范围、收费不公示、随意提高收费标准、无证收费等等。这类“小金库”的存在加重了企业和人民的负担，也扰乱了社会秩序，损害了人们群众的利益，造成了极坏的社会影响。
二、各类“小金库”产生的经济分析
小金库产生计划经济转向市场经济的衍生品。其产生的深层次原因则是制度的不健全或缺陷。接下來本文接合经济学理论对各类“小金库”产生的制度性原因进行分析。
1.截留收入形成“小金库”产生的经济分析
这类“小金库”产生的根源在于委托人的权利不清晰。在委托代理关系中，由于委托人不能直接了解到代理人选择了的行动，从而产生信息不对称。在中国财政管理中，国家作为委托人，下属部门作为代理人，国家通过转移支付等手段将预算资金委托给下属部门从事日常或各种专项活动。但是由于中国的财政预算以及政府使用款项的不公开、不透明，造成了委托人和代理人之间的严重信息不对称，再加上中国对财政预算和预算款项使用的监督机制的不健全。那么作为经济人的代理人必然会出于自己的利益，私设“小金库”。
2.违规经营创收形成“小金库”产生的经济分析
根据科斯的产权理论，产权明晰包括两个方面：一是财产的归属关系是明晰的。二是财产所有权明确的前提下，在产权实现过程中，各个不同权利主体的责、权、利是明晰的。目前中国国有资产的产权实质是一种“公共产权”，整个国有资产委托代理关系可以表示为：全国人民—全国和地方人民代表大会—国务院和地方政府—国有资产监督管理部门—国有及国有控股企业—董事会—总经理。在这种委托代理机制下国有资产的产权是不清晰的。首先，这种“公共产权”导致了国有资产的所有权主体的分散，实际上造成了所有权“虚置”和相关所有权代表者与经营者的权、责、利关系界定不清。其次，这种冗长的委托代理链条拉大了初始委托人和最终代理人之间的距离，常常造成“有权无责”或“有责无权”。以致经常出现国有资产的经营者违规使用和处置国有资产，私设“小金库”。
3.行政性乱收费形成“小金库”产生的原因分析
产生这一类“小金库”既有历史原因也有管理原因。据资料显示，1980—1997年，财政困难的长期存在，严重制约了财政宏观调控职能的发挥，为了帮助地方政府解决其经费不足问题，从1984年起，国家颁布了一系列允许政府部门自收自支，甚至创收来解决。这种把国家行政机关收费作为税收管理，必然造成收费规模的膨胀和收费标准的提高。管理方面的缺陷主要包括两个方面，首先是激励机制过于单一，主要是通过行政性收费按比例返还，从而助长了执法执收单位乱收费、乱罚款的不正之风，形成了由乱收费产生的“小金库”；其次是规定的收费和处罚标准自由裁量范围过大，缺乏有效的权力制约机制等，其后果必然会造成拥有行政收费权力的单位或个人利用“乱收费、乱罚款”私设“小金库”。
三、治理“小金库”的对策及建议
小金库的存在严重影响制约了经济和社会的发展，必须消除。要从根本上消除“小金库”这颗毒瘤，我们必须根据种类小金库产生的根源，对症下药。
1.截留国家和单位收入形成“小金库”的治理
解决委托代理关系中道德风险的关键在于两个方面。一是委托人掌握了关于代理人的信息，二是实施全面有效的监督机制。结合中国目前的财政管理特点，要改变这种截留国家的单位收入现象应从以下几点入手。首先，保证财政公开和透明。保障公民行使权利的基本前提，也规范财政权力的行使、限制财政权滥用。其次，完善部门财政预算监督机制，形成一整套完整的监督机制。强化日常监督管理，加大对“小金库”的日常管理和监督。
2.违规经营创收形成“小金库”的治理
这类“小金库”产生的主要原因是产权不清晰。因此要彻底解决这类“小金库”必须明晰产权。第一，明确界定国有资本所有权主体和法人财产权主体，实现国有资产所有权和经营权的分离，解决国有资本所有权主体的“虚置”和“缺位”问题。第二，作为国有资本委托人的政府，必须真正拥有国有资本的所有权，能对国有资本承担法律规定的资产责任。作为国有资本代理人的企业，必须具有经营资产责任的能力，具有损失补偿能力。第三，引入民间资本和其他法人资本，最大限度地把国有企业改造成投资主体多元化的股份制企业。
3.行政收费制度形成“小金库”的治理
当前，中国各种收费总量多、范围广、收费秩序极为混乱，除收费管理法规不健全外，最直接、最根本的原因是在收费体系、管理体制和征收方式等方面存在着严重的缺陷，与市场经济条件下收费管理要求不相适应。这些弊端迫切要求我们加快收费管理改革。“乱收费、乱罚款”的清理整顿关键在于强化行政收费管理，建立良好的收费形成和管理机制，同时建立完善的激励制度。中国公共部门的激励问题首先应该建立一套系统科学的执法人员绩效评估体系，在全面有效的评估体系下完善激励手段和标准。这既能杜绝巧立名目，自行确定收费项目，又能保证保留下来的收费项目的良性运行。
结论
随着中国经济体制的改革，“小金库”现象就屡禁不绝。而且严重影响了中国经济秩序和社会发展，因此相关部门必须对各种类型的“小金库”加大治理力度。不同类型的“小金库”其产生的深层次的原因有种差别，因此，结合各类“小金库”其存在的主要原因实施针对性的解决措施将会事半功倍。
参考文献：
[1] 詹卉.根治“小金库”的新制度经济学分析[J].小金库治理专题,2009,(8):9-12.
[2] 李姝.委托代理视角下国有装备制造企业产权改革[J].理论界,2009,(12):41-43.
[3] 寇铁军,周波.建立和完善防治“小金库”长效机制的思考[J].财政监督,2009,(9):6-7.
[4] 张小君.委托—代理视角下的中国公共部门激励机制初探[J].经济研究导刊,2009,(3):43-44.
[责任编辑 陈丹丹]