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[摘要]我国经济正处于计划经济向市场经济的转变阶段,同时面临着金融危机所带来的种种挑战,政府经济职能的转变显得尤为重要。本文分析了现阶段我国政府经济职能转变的背景和存在的阻碍,并提出了几点关于转变方向的看法。
[关键词]政府经济;职能转变;中国
[中图分类号]F20 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)11-0037-04
收稿日期:2009-10-18
作者简介:曾庆庆(1984-)男,广西容县人,广西师范学院经济管理学院研究生,研究方向为行政管理。
政府的经济职能是指政府从社会生活宏观角度,履行对国民经济进行全局性地规划、协调、服务、监督的职能和功能。是为了达到一定目的而采取的组织和干预社会经济活动的方法、方式、手段的总称。政府经济职能是国家政府的三大职能之一,是政府为国家经济发展、对社会经济管理的职能。我国从1949年政府建立开始,政府的经济职能发生过多次改变。现在我国正处于市场经济的初始阶段, 又面临由经济全球化所带来的金融危机的影响,政府的经济职能正在发生新一轮的转变。
1.我国政府经济职能的四次转变
新中国政府成立至今,我国政府经济职能发生过四次较为显著的转变。
第一次是从1978到1984年。1954年建国起,我国的政府经济职能的思想和定位是“政府统制”。正是“政府统制”的方式导致了各种矛盾的出现,随着思想的解放,导致了我国市场经济体制的改革。政府经济职能模式由“政府统制”向“政府干预”转变。政府从全能政府向有限政府转变。
第二次是从1984到1992年。1984年的中共十二届二中全会提出了“有计划的商品经济”,明确了政府实现经济职能的手段。1987年的中共十三大提出了“国家调节市场,市场引导企业”的经济运行机制。两次政策的提出,明确了政府与市场的职能边界和政府经济职能的对象,减少了政府对企业和市场的直接干预,表明政府经济职能方式开始发生重要转变。
第三次是从1992到1997年。1992年党的十三大提出“社会主义市场经济”,市场机制在资源配置上地位合法化,宏观调控是间接手段。1994年,随着财税、金融改革的深入,经济和法律等间接手段成为主要职能手段。政府充分发挥财政、货币政策调控宏观经济的作用。
第四次是1998年至今。1998年国务院的机构改革,多项涉及政府经济职能:宏观经济调控职能;专业经济管理职能;科教文、社保和资源管理职能。之后针对上次改革的遗留问题进行了解决,主要在精简机构,调整内部机制;十六届三中全会提出了完善市场经济体制的一系列新的构想;党的十七大报告提出继续深化改革市场经济体制的任务。
2.我国政府经济职能转变的时代背景
进入20世纪90年代后,世界经济全球化的进程速度加快。21世纪,经济全球化和区域一体化的局势深入发展。经济全球化是世界各国的经济活动,不以国界为界限,相互之间贸易、资本、技术、服务等的流动和转移,形成一个相互依赖、相互联系的全球范围内的有机整体。经济全球化可使世界范围内的资金、技术、产品、市场、资源、劳动力进行有效合理的配置,促进贸易和投资自由化,加速技术转让和产业结构调整;同样,经济全球化的运行规律不合理,大多倾向于发达国家,容易加剧世界经济的不平衡,使贫富差距拉大,导致全球经济的不稳定。
我国在加入WTO之后,完全融入经济全球化的浪潮中。世贸组织的宗旨是:促进经济和贸易发展,以提高生活水平、保证充分就业、保障实际收入和有效需求的增长;根据可持续发展的目标合理利用世界资源,扩大商品生产和服务;达成互惠互利的协议,大幅度削减和取消关税及其他贸易壁垒并消除国际贸易中的歧视待遇。其体现了促进贸易的自由化。入世后,我国的经济运行深受世贸组织的运行规则影响,市场经济的发展要更符合经济全球化的趋势,根本上就是要求政府经济职能的转变。
2008年,从美国次贷危机引起的华尔街风暴,现在已演变成全球性的金融危机。经济全球化,金融危机的影响深入到各国之中。金融危机对我国经济的影响是不言而喻的。首先,我国是个出口贸易大国,金融危机直接影响到出口公司和在海外投资的金融机构,导致资金的大量损失以及企业的纷纷倒闭。其次,房地产业以及股市在泡沫经济破灭后,纷纷产生不利于我国市场经济发展的因素。再次,金融危机对我国第二产业的影响,尤其是钢铁产业,石油、煤炭等能源产业的影响是长远的。
我国政府经济职能通过四个阶段的转变,已经从“政府统制”转变为“政府干预”,但是在全球化经济环境下,尤其是当今金融危机的局势中,我国处于由计划经济向市场经济过渡的转轨阶段。一方面,由市场调节进行资源配置的领域,仍然由政府控制,政企不分状态依然存在。另一方面,政府的协调、服务、监督职能方面存在许多不足,制约了市场机制的形成和完善。政府经济职能的转变,就是要适应经济全球化、适应社会主义市场经济要求,改变以往政府对企业和个人经济活动的直接控制,建立间接调节为主的宏观调控体系,将政府职能转化为实现宏观总量和结构平衡,保障市场体系正常运转,调节社会收入差距。
3.我国政府经济职能转变的难点
3.1 政府参与市场的弊端
我国的市场经济体制不是自发形成的,是靠政府外在力量推动的,政府在建设和完善市场经济体制的同时,过多地参与与干涉到市场经济之中,严重地影响“无形的手”的作用,也没有充分发挥“有形的手”在市场经济中的作用。政府干预应严格限制在“市场失灵”的经济活动领域。
市场经济的主要参与者是各种企业。政府与各种企业,尤其是国有企业之间的关系混乱不清,政府与国企血脉相连难以割断,而且国有产权不明确。我国是社会经济管理者,又是国有资产所有者。作为社会经济的管理者,政府的主要职能是国民经济的宏观调控;而作为国有资产所有者,政府的主要职能就是要发展国有企业,保证国有资产的稳定与发展。两方面的因素,导致了政府承担了大量的原来属于企业的经济建设职能,导致市场经济秩序难以规范,市场机制难以充分发挥作用。而且国有企业在领导决策、人员任免、产权等核心决策方面,很多时候都是由政府来完成。
3.2 宏观调控能力较弱
经济全球化,对我国政府在市场经济的宏观调控方面提出了很高的要求,但是,目前我国政府在经济的宏观调控方面仍存在很多的不足。第一,货币政策受到金融体系不完善、资本市场不健全的影响比较严重。第二,财政政策是我国政府主要的宏观调控手段,并且是在较长的时间内仍是如此,这不利于经济的长期增长。第三,我国的东西部、城乡的发展失衡,个人收入差距、城乡差距和地区差距扩大的现象十分突出。第四,产业结构的优化升级仍然没有到位,经济增长与环境治理难以协调,我国的环境总体比较恶劣,市场经济的发展,必然使环境问题加剧。种种宏观调控存在的问题,都不利于我国政府经济职能的转变。
3.3 我国国情特殊
首先,我国具有社会主义国家的特殊性。我国是社会主义国家,更是首个建设社会主义市场经济体制的国家,由于没有先例,所以政府经济职能转变以及发展的过程,都是十分艰难的。我国的市场经济体制是与社会主义制度相联系的,市场经济的组成部分也十分特殊,是公有制为主体,多种经济成分并存的所有制结构。政府经济职能的转变,不但是经济问题,更是政治问题。
其次,我国是经济发展较晚的国家。我国的市场经济相对于欧洲发达国家来说,起步是比较晚的。中国在实行政府经济职能转变的过程中,借鉴了西方国家成熟的市场经济的一些经验。作为一种特定的经济运行机制和资源配置手段,我国的社会主义市场经济体制与西方国家在其基本功能、基本运行规则、基本原则、基本要素和内部结构上存在着共性的一面,但是我国的政治制度、意识形态以及自然环境、历史文化传统和经济发展水平特别是市场经济发展的历史起点均与西方国家有着巨大差异。因此,我国的市场经济体制以及政府干预模式必然具有诸多不同于西方各国及其他发展中国家的特点。
再次,我国是发展中国家。我国的人口数量大,控制增长的手段与向市场经济体制转变的目标有所冲突。在向市场经济的发展过程中,就业问题日益突出。
4.我国政府经济职能转变的方向
4.1 合理界定政府经济职能的范围
从法律上明确规定政府工作的职责范围,规范其行为。政府应该退出市场可以自我调节的经济领域。正确处理好政府与市场的关系,给予市场更多的权力以及发展空间。在市场经济按照规则正常运行的情况下,政府只是对其进行监督并维持其有序的发展,而不对其进行干涉,尤其是减少在微观经济方面的干涉。
4.2 改进政府干预经济的方式
一个国家产业结构的调整,依赖于政府科学合理的政策向导,这是个自发的过程,政府在其中起很大作用。政府对待企业的政策应该是“抓大放小”,这就要求政府从宏观上抓好大中型企业,根据社会主义市场经济的客观规律引导企业向具有竞争力的大企业集团发展。首先是抓示范,通过发展又好又快的企业带动亏损企业走出困境。其次抓改革,通过深化国有企业的改革,实现建立现代企业制度的目标。再次抓监督,政府除根据职能进行监督外,还以投资者的身份监督国有资产的运营。放小,就意味着允许企业采取多种形式割断或转变政企的产权关系,使政企彻底分开,充分发展政府在市场中的宏观管理能力。不但是在政策上给予企业服务,而且还应该在财力上对国有企业进行支持。政府在财政政策上保企业、抓项目、增投入,坚定不移扩大开放,做好对外的招商引资。政府在优化组合,盘活国有资产,建立现代企业制度,促进企业技术改造和技术创新方面要发挥积极作用。
4.3 政府机构的精简与改革
庞大的政府机构和人员数量是政府工作效率低下的重要原因,不仅影响宏观经济运行,同样影响市场资源配置的效率。我们应该按照市场经济对政府职能的要求,深化机构改革,建立健全按职能定岗、按岗定机构、定编、定人、定薪的机制。此外,还应该建立适应市场经济的审批机制,精简政府参与的审批项目,原则上政府只对那些市场无法完成并要由政府承担责任的项目才进行审批。只有有效地进行机构改革,精简机构,政府才能更好地履行其三大职能。
4.4 发挥中介组织在政府经济职能转变中的作用
经济全球化带来了市场经济在宏观管理的复杂化,与市场失灵相对应的政府失灵也随之出现,为了应对经济全球化的挑战,政府也必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题。这就要求将政府的部分职能有效地转化出去。社会中介组织无疑是政府职能转化的一个重要承接者,社会中介组织包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,也就是现在人们常常说的介于政府和盈利性的私人企业等机构之间的第三部门。市场中介组织起着沟通政府与市场的作用,市场中介组织的发展和成熟有利于规范、优化市场秩序,促进政府经济职能的转变。我国政府应该加强对市场中介组织权力的下放,同时加强对其在各方面的监督,促进和规范市场中介组织的发展。
4.5 深化财税金融等体制改革
首先,深化财政收支的改革,完善中央以及地方、基层的财政体制,增加政府提供公共服务的能力。其次,推进金融体制改革,发展各种金融市场,形成多种所有制和多种经营形式并存、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。再次,实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
[参考文献]
[1]郭小聪.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2008.
[2]黄泰岩,谢瑞巧.经济全球化下我国政府职能的转变[J].宏观经济研究,2004(4).
[3]高萍.50年来中国政府经济职能的变化与启示[J].中国经济史研究,2004(4).
[责编 袁妮]
[关键词]政府经济;职能转变;中国
[中图分类号]F20 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)11-0037-04
收稿日期:2009-10-18
作者简介:曾庆庆(1984-)男,广西容县人,广西师范学院经济管理学院研究生,研究方向为行政管理。
政府的经济职能是指政府从社会生活宏观角度,履行对国民经济进行全局性地规划、协调、服务、监督的职能和功能。是为了达到一定目的而采取的组织和干预社会经济活动的方法、方式、手段的总称。政府经济职能是国家政府的三大职能之一,是政府为国家经济发展、对社会经济管理的职能。我国从1949年政府建立开始,政府的经济职能发生过多次改变。现在我国正处于市场经济的初始阶段, 又面临由经济全球化所带来的金融危机的影响,政府的经济职能正在发生新一轮的转变。
1.我国政府经济职能的四次转变
新中国政府成立至今,我国政府经济职能发生过四次较为显著的转变。
第一次是从1978到1984年。1954年建国起,我国的政府经济职能的思想和定位是“政府统制”。正是“政府统制”的方式导致了各种矛盾的出现,随着思想的解放,导致了我国市场经济体制的改革。政府经济职能模式由“政府统制”向“政府干预”转变。政府从全能政府向有限政府转变。
第二次是从1984到1992年。1984年的中共十二届二中全会提出了“有计划的商品经济”,明确了政府实现经济职能的手段。1987年的中共十三大提出了“国家调节市场,市场引导企业”的经济运行机制。两次政策的提出,明确了政府与市场的职能边界和政府经济职能的对象,减少了政府对企业和市场的直接干预,表明政府经济职能方式开始发生重要转变。
第三次是从1992到1997年。1992年党的十三大提出“社会主义市场经济”,市场机制在资源配置上地位合法化,宏观调控是间接手段。1994年,随着财税、金融改革的深入,经济和法律等间接手段成为主要职能手段。政府充分发挥财政、货币政策调控宏观经济的作用。
第四次是1998年至今。1998年国务院的机构改革,多项涉及政府经济职能:宏观经济调控职能;专业经济管理职能;科教文、社保和资源管理职能。之后针对上次改革的遗留问题进行了解决,主要在精简机构,调整内部机制;十六届三中全会提出了完善市场经济体制的一系列新的构想;党的十七大报告提出继续深化改革市场经济体制的任务。
2.我国政府经济职能转变的时代背景
进入20世纪90年代后,世界经济全球化的进程速度加快。21世纪,经济全球化和区域一体化的局势深入发展。经济全球化是世界各国的经济活动,不以国界为界限,相互之间贸易、资本、技术、服务等的流动和转移,形成一个相互依赖、相互联系的全球范围内的有机整体。经济全球化可使世界范围内的资金、技术、产品、市场、资源、劳动力进行有效合理的配置,促进贸易和投资自由化,加速技术转让和产业结构调整;同样,经济全球化的运行规律不合理,大多倾向于发达国家,容易加剧世界经济的不平衡,使贫富差距拉大,导致全球经济的不稳定。
我国在加入WTO之后,完全融入经济全球化的浪潮中。世贸组织的宗旨是:促进经济和贸易发展,以提高生活水平、保证充分就业、保障实际收入和有效需求的增长;根据可持续发展的目标合理利用世界资源,扩大商品生产和服务;达成互惠互利的协议,大幅度削减和取消关税及其他贸易壁垒并消除国际贸易中的歧视待遇。其体现了促进贸易的自由化。入世后,我国的经济运行深受世贸组织的运行规则影响,市场经济的发展要更符合经济全球化的趋势,根本上就是要求政府经济职能的转变。
2008年,从美国次贷危机引起的华尔街风暴,现在已演变成全球性的金融危机。经济全球化,金融危机的影响深入到各国之中。金融危机对我国经济的影响是不言而喻的。首先,我国是个出口贸易大国,金融危机直接影响到出口公司和在海外投资的金融机构,导致资金的大量损失以及企业的纷纷倒闭。其次,房地产业以及股市在泡沫经济破灭后,纷纷产生不利于我国市场经济发展的因素。再次,金融危机对我国第二产业的影响,尤其是钢铁产业,石油、煤炭等能源产业的影响是长远的。
我国政府经济职能通过四个阶段的转变,已经从“政府统制”转变为“政府干预”,但是在全球化经济环境下,尤其是当今金融危机的局势中,我国处于由计划经济向市场经济过渡的转轨阶段。一方面,由市场调节进行资源配置的领域,仍然由政府控制,政企不分状态依然存在。另一方面,政府的协调、服务、监督职能方面存在许多不足,制约了市场机制的形成和完善。政府经济职能的转变,就是要适应经济全球化、适应社会主义市场经济要求,改变以往政府对企业和个人经济活动的直接控制,建立间接调节为主的宏观调控体系,将政府职能转化为实现宏观总量和结构平衡,保障市场体系正常运转,调节社会收入差距。
3.我国政府经济职能转变的难点
3.1 政府参与市场的弊端
我国的市场经济体制不是自发形成的,是靠政府外在力量推动的,政府在建设和完善市场经济体制的同时,过多地参与与干涉到市场经济之中,严重地影响“无形的手”的作用,也没有充分发挥“有形的手”在市场经济中的作用。政府干预应严格限制在“市场失灵”的经济活动领域。
市场经济的主要参与者是各种企业。政府与各种企业,尤其是国有企业之间的关系混乱不清,政府与国企血脉相连难以割断,而且国有产权不明确。我国是社会经济管理者,又是国有资产所有者。作为社会经济的管理者,政府的主要职能是国民经济的宏观调控;而作为国有资产所有者,政府的主要职能就是要发展国有企业,保证国有资产的稳定与发展。两方面的因素,导致了政府承担了大量的原来属于企业的经济建设职能,导致市场经济秩序难以规范,市场机制难以充分发挥作用。而且国有企业在领导决策、人员任免、产权等核心决策方面,很多时候都是由政府来完成。
3.2 宏观调控能力较弱
经济全球化,对我国政府在市场经济的宏观调控方面提出了很高的要求,但是,目前我国政府在经济的宏观调控方面仍存在很多的不足。第一,货币政策受到金融体系不完善、资本市场不健全的影响比较严重。第二,财政政策是我国政府主要的宏观调控手段,并且是在较长的时间内仍是如此,这不利于经济的长期增长。第三,我国的东西部、城乡的发展失衡,个人收入差距、城乡差距和地区差距扩大的现象十分突出。第四,产业结构的优化升级仍然没有到位,经济增长与环境治理难以协调,我国的环境总体比较恶劣,市场经济的发展,必然使环境问题加剧。种种宏观调控存在的问题,都不利于我国政府经济职能的转变。
3.3 我国国情特殊
首先,我国具有社会主义国家的特殊性。我国是社会主义国家,更是首个建设社会主义市场经济体制的国家,由于没有先例,所以政府经济职能转变以及发展的过程,都是十分艰难的。我国的市场经济体制是与社会主义制度相联系的,市场经济的组成部分也十分特殊,是公有制为主体,多种经济成分并存的所有制结构。政府经济职能的转变,不但是经济问题,更是政治问题。
其次,我国是经济发展较晚的国家。我国的市场经济相对于欧洲发达国家来说,起步是比较晚的。中国在实行政府经济职能转变的过程中,借鉴了西方国家成熟的市场经济的一些经验。作为一种特定的经济运行机制和资源配置手段,我国的社会主义市场经济体制与西方国家在其基本功能、基本运行规则、基本原则、基本要素和内部结构上存在着共性的一面,但是我国的政治制度、意识形态以及自然环境、历史文化传统和经济发展水平特别是市场经济发展的历史起点均与西方国家有着巨大差异。因此,我国的市场经济体制以及政府干预模式必然具有诸多不同于西方各国及其他发展中国家的特点。
再次,我国是发展中国家。我国的人口数量大,控制增长的手段与向市场经济体制转变的目标有所冲突。在向市场经济的发展过程中,就业问题日益突出。
4.我国政府经济职能转变的方向
4.1 合理界定政府经济职能的范围
从法律上明确规定政府工作的职责范围,规范其行为。政府应该退出市场可以自我调节的经济领域。正确处理好政府与市场的关系,给予市场更多的权力以及发展空间。在市场经济按照规则正常运行的情况下,政府只是对其进行监督并维持其有序的发展,而不对其进行干涉,尤其是减少在微观经济方面的干涉。
4.2 改进政府干预经济的方式
一个国家产业结构的调整,依赖于政府科学合理的政策向导,这是个自发的过程,政府在其中起很大作用。政府对待企业的政策应该是“抓大放小”,这就要求政府从宏观上抓好大中型企业,根据社会主义市场经济的客观规律引导企业向具有竞争力的大企业集团发展。首先是抓示范,通过发展又好又快的企业带动亏损企业走出困境。其次抓改革,通过深化国有企业的改革,实现建立现代企业制度的目标。再次抓监督,政府除根据职能进行监督外,还以投资者的身份监督国有资产的运营。放小,就意味着允许企业采取多种形式割断或转变政企的产权关系,使政企彻底分开,充分发展政府在市场中的宏观管理能力。不但是在政策上给予企业服务,而且还应该在财力上对国有企业进行支持。政府在财政政策上保企业、抓项目、增投入,坚定不移扩大开放,做好对外的招商引资。政府在优化组合,盘活国有资产,建立现代企业制度,促进企业技术改造和技术创新方面要发挥积极作用。
4.3 政府机构的精简与改革
庞大的政府机构和人员数量是政府工作效率低下的重要原因,不仅影响宏观经济运行,同样影响市场资源配置的效率。我们应该按照市场经济对政府职能的要求,深化机构改革,建立健全按职能定岗、按岗定机构、定编、定人、定薪的机制。此外,还应该建立适应市场经济的审批机制,精简政府参与的审批项目,原则上政府只对那些市场无法完成并要由政府承担责任的项目才进行审批。只有有效地进行机构改革,精简机构,政府才能更好地履行其三大职能。
4.4 发挥中介组织在政府经济职能转变中的作用
经济全球化带来了市场经济在宏观管理的复杂化,与市场失灵相对应的政府失灵也随之出现,为了应对经济全球化的挑战,政府也必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题。这就要求将政府的部分职能有效地转化出去。社会中介组织无疑是政府职能转化的一个重要承接者,社会中介组织包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,也就是现在人们常常说的介于政府和盈利性的私人企业等机构之间的第三部门。市场中介组织起着沟通政府与市场的作用,市场中介组织的发展和成熟有利于规范、优化市场秩序,促进政府经济职能的转变。我国政府应该加强对市场中介组织权力的下放,同时加强对其在各方面的监督,促进和规范市场中介组织的发展。
4.5 深化财税金融等体制改革
首先,深化财政收支的改革,完善中央以及地方、基层的财政体制,增加政府提供公共服务的能力。其次,推进金融体制改革,发展各种金融市场,形成多种所有制和多种经营形式并存、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。再次,实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
[参考文献]
[1]郭小聪.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2008.
[2]黄泰岩,谢瑞巧.经济全球化下我国政府职能的转变[J].宏观经济研究,2004(4).
[3]高萍.50年来中国政府经济职能的变化与启示[J].中国经济史研究,2004(4).
[责编 袁妮]