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[摘要]我国产能过剩难以治理的原因在于特殊的形成机理——地方政府、企业和金融机构形成了利益共同体。在供给侧结构性改革背景下治理产能过剩较以往更加困难，因为当前政府、企业和金融机构面临更高的治理成本与风险。从短期看去产能要充分考虑各方的承受性，做好相关制度设计，减少推动阻力，稳步有序推进；从长期看，必须破解产能过剩形成的特殊机理。
[关键词]去产能 供给侧结构性改革 特殊机理
[中图分类号]F264[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（12017）105-0064-04
一、我国产能过剩形成的特殊机理
本文拟建立一个由政府、企业和金融机构合力推动产能过剩的“三位一体”分析框架。
首先，政府制定发展规划引导企业投资方向。政府在经济发展中必须有所作为，要有一系列的体制和制度作为保证。第一是制定经济社会发展规划，把各级干部思想和行动统一到政府的规划中；同时也是向社会宣布未来国家鼓励的投资方向。一般情况下，中央政府在规划上做顶层设计，地方规划要根据本地比较优势做适当调整，但是实际上地方规划往往与中央规划高度雷同，这就为产业过剩埋下了伏笔。以“十三五”发展规划为例，中央的发展规划把节能环保、信息技术、生物技术、高端装备制造等七个产业作为未来重点发展的战略性新兴产业。根据31个省、市、自治区公布的地方发展规划统计，“十三五”期間31个省份要发展新材料产业，30个省份要发展生物与高端装备制造业，26个省份要发展信息与新能源产业，把节能环保与新能源汽车列为发展目录的分别达24个和21个省份，把全部七个新兴产业列为发展重点的有12个省份。如果统计的范围扩大到200多个地级市的发展规划，相信产业雷同程度更高。国家发展规划具有战略性、前瞻性和指导性，但是每个地方发展规划不应该是国家规划的简单复制和细化，而应该根据本地资源禀赋和比较优势有选择的发展。第二是制定以GDP为主政绩考核标准。这种考核机制必然激励地方官员动用一切资源发展本地经济。地方政府通过招商引资等方式加大投资力度，难免只关注经济总量而忽视结构优化。第三，出台激励性产业政策。为了加快规划项目落地、吸引企业投资，地方政府竞相出台优惠的产业政策，如为企业提供低成本的土地、水、电、气等重要生产要素，另外企业还会享受税收减免、财政补贴等方面的好处。
其次，大中企业在政策诱导下投资，中小企业跟风投资。国有大中型企业、知名民营企业、跨国公司是政府招商引资的首选，对大中型企业来说，选择与政府合作会带来更高、更稳定的收益。对于大量的中小企业而言，它们承受风险的能力较弱，很难把握投资方向，大企业的投资给中小企业以“示范”和“启发”，它们更愿意紧跟政府和大企业的投资方向，容易形成投资的“羊群效应”和“潮涌现象”。光伏投资热期间，全国建立了200多家光伏示范区，政府提供土地、电价补贴、金融扶持等，仅江西赛维就涉及16个省市33个多晶硅投资项目。在它们的示范下，几百家中小企业涉足了光伏产业，短短几年时间内光伏产业就出现严重的产能过剩。
再次，银行业金融机构提供资金支持。在我国直接融资比较困难，从银行间接融资成为企业借贷的主渠道。如果没有银行的贷款支持，企业很难扩大投资规模，特别是钢铁、水泥、房地产等资金密集型行业。㈩于利益考虑，银行业等金融机构更愿意给政府招商的大企业融资，可以说没有银行的鼎力支持，产能过剩不可能形成现实。
在产能过剩形成过程中，地方政府、企业、金融机构尽管承担的角色不同，但是它们的利益是一致的，这是产能过剩难以治理的根本原因。
二、供给侧结构性改革中去产能的成本与风险
我国产能过剩治理的困境不仅在于其特殊的形成机理，而且在于治理的成本与风险高于以往任何时期。这里的治理成本不限于显性的财务成本，还包括由于去产能对经济增长与社会稳定造成的压力和威胁等隐性成本。
（一）去产能的宏观治理成本与风险
中央政府是宏观调控主体和制度的顶层设计者，治理产能过剩的决心和动力取决于中央政府所能承受的成本与风险。
首先，治理产能过剩要充分考虑对经济增长造成的影响。今后几年保持中高速经济增长对于我国来说至关重要。2020年几千万贫困人口要全部脱贫、实现全面建成小康社会目标，必须不折不扣的实现。当前产能过剩行业如钢铁、有色、煤炭、电解铝等都是地方经济发展的支柱产业，对于地方的经济增长和财政收入举足轻重，短期内对这些行业的关停并转可能会造成经济增速大幅下降。这一点在一些省份已经出现，如产能过剩较为严重的山西、河北、东北三省等经济增速明显低于全国平均水平。经济增速的下降导致政府财政收入的下滑，而财政支出如人员工资、基本公共服务等都是刚性支出，对于地方财政是严峻的考验。
其次，去产能会对就业与社会稳定造成影响。当前治理产能过剩和僵尸企业的政策主要通过关、停、并、转等行政和法律方式，必然会导致企业人员失业或转岗。根据人社部提供的资料显示，化解煤炭和钢铁系统产能过剩需安置人员分流约180万人，其中煤炭系统130万人、钢铁系统50万人。另据学者张杰、宋志刚（2016）的推算，煤炭、水泥、钢铁、电解铝等四大行业去产能可能造成的直接失业人数为150万至300万，而由此造成的间接失业人员很难估计。这些行业员丁年龄偏大、知识结构老化、家庭负担较重，一旦他们失业，家庭生活就会陷入窘境，同时培训再就业的难度比较大。因而，这批人的再就业问题以及由此引发的社会安全稳定必须引起足够重视。
再次，去产能可能造成的潜在系统性金融风险问题。产能过剩企业负债累累，它们主要依赖银行贷款和影子银行借贷生存，行业整体杠杆率较高。短期内大量的产能清理整顿必然会造成企业债务的违约，银行的相关贷款就会变成呆坏账，同时造成影子银行的资金链断裂。因此，如果操之过急，去产能、去杠杆等供给侧结构性改革措施对金融安全的潜在影响不可小觑。 （二）去产能的微观治理成本与风险
对于产能过剩企业而言，它们面临的选择有两种：一是坚决执行去产能政策，淘汰落后设备、辞退职工、兼并重组、破产清算，然后引进先进技术、设备或者对原有设备、工艺等升级改造。但是一些已经负债累累的企业很难承受由此产生的成本。首先是巨额的沉没成本损失。企业的沉没成本主要源于某些资产专用性，这些资产一旦使用就很难在其他地方使用，包括物質资产专用性、人力资本的专用性等。同时，企业还要承担升级改造的费用，如采购新的固定资产投资、搬迁改造、人才引进、技术研发、市场开拓等；除此之外企业还要承担转型升级失败的风险。因此，除非万不得已，很少由企业愿意主动去产能。二是抱有侥幸心理，继续借债生产、保持观望。企业到底是选择去产能还是保持原样硬挺过去，这取决于它们对成本与收益的比较。对于金融机构而言，由于已经为产能过剩企业提供大量的贷款，如果这些企业不倒闭，至少还能借旧债换新债或者支付利息，那么这些贷款就不能算作不良资产；如果企业破产倒闭，这些贷款就直接变为不良资产，银行不但会损失资本金，还会提高不良贷款率。
因此，去产能能否取得预期效果取决于三方面因素：一是中央政府能顶住经济下行和社会稳定压力将去产能政策贯彻到底；二是地方政府是否有动力和能力执行中央决策；三是企业与金融机构能否承受去产能的损失。这三个因素产生的合力决定去产能政策的执行力度。从以往中央治理产能过剩经历来看，往往治理政策因财政金融压力或其他阻力半途而废，没有达到预期效果；地方政府不严格执行或变相执行中央政策没有受到严厉处罚，中央政策的权威性没有得到应有的重视。
三、供给侧结构性改革中去产能的对策建议
坚决彻底地消除过剩和落后产能是中央的既定政策，是供给侧结构性改革至关重要的环节。治理产能过剩能否成功，取决于能否打破地方政府、企业与金融机构结成的利益共同体，取决于中央、地方、金融机构与企业能否承担去产能的成本与风险。从短期来看，去产能政策要充分考虑各方的承受性，做好相关制度设计，减少各方阻力，稳步有序推进；从长期看，要有效防止出现严重产能过剩，必须理顺政府与市场的关系，加强中央宏观调控的权威。
一是要把握去产能、去杠杆的力度和节奏，保持经济社会稳定。去产能与去杠杆具有内在一致性，都是结构性改革的重要内容。但是，我国的产能过剩与高杠杆不是一天形成的，因而去产能与去杠杆也不是一蹴而就的事，需要较长时间来逐渐消化。如果操之过急，短时间内强制去除大量过剩产能、降低杠杆率会对实体经济造成较大伤害，甚至会引起系统性金融风险乃至经济衰退。中央政府要根据产能过剩总量、地区分布、行业结构等，分阶段、分行业、有步骤地部署丁作进程；地方政府要根据本地经济、财政、就业情况制定相应的治理进度。
二是完善企业产能退出的制度设计，降低企业退市震动。治理产能过剩应该根据相关法律法规依法办事，使用行政命令强制破产清算容易引起社会震动。要完善破产法，企业破产清算不但要保护投资者和债权人的合法利益，同时也要确保工人的正当权益；要完善证券法、合同法、公司法等法律，规范企业的兼并重组行为。建立统一的长效资金保障机制，以保证去产能过程中产生的职丁安置、债务处置等费用。完善社会保障制度，提高基本公共服务水平，减少下人失业、转岗的生活压力。
三是完善官员政绩考核机制，理顺政府与市场的关系。在政绩考核中降低经济总量的权重，提高公共服务、环境保护、食品安全、社会保障等指标权重，弱化官员通过投资拉动经济增长的冲动，引导政府由建设型政府转向服务型政府。政府在经济发展应做“有限有为”的政府，不能取代市场的决定性作用，把投资等经济发展问题交给市场。政府在出台产业政策应充分尊重市场规律，任何产业从萌芽、产生、成长、成熟到衰亡都有自身的客观发展规律，政府不能拔苗助长；政府制定产业政策之前要做充分的市场调研，准确把握产业发展规律，出台的产业规划只是引导企业投资方向，而不是强制企业投资，更不能规定硬性的发展速度、投资规模、发展水平等。对于企业投资，政府要做的是事前的合规性审查和事后的监督检查，政府关注的应该投资是否安全环保、节能降耗，而不是企业的投资规模、投资收益，这是企业自己应该关注的事情。最后，为了防止严重产能过剩，政府应该利用自身信息、统计等方面的权威优势，及时准确地公布产能利用率、投资收益率、市场景气指数等重要数据，以供企业投资参考。
四是完善生产资料价格形成机制，减少政府行政干预。政府能够诱导企业投资的重要手段就是提供低于市场价格的土地、水电气等重要生产资料，还有财政补贴、税后优惠、降低环保标准等政策。当前政府对于重要生产资料价格有相当的控制能力，应该进一步完善生产要素价格市场形成机制，政府不得干预要素市场价格；明晰土地产权，建立城乡统一的建设用地市场，提高征地成本。政府应该大力发展股票、债券等直接融资市场，减少企业对银行融资的依赖性，分散和转移金融风险。商业银行要完善公司治理结构，保持经营的独立性，制约地方政府对银行的干预。监管机构要完善微观审慎和宏观审慎相结合的监管框架，加强对融资平台、房地产市场、产能过剩行业的资金监管，切实管住银行高杠杆冒险经营。
最后，中央政府要加强政策实施的权威性，压缩地方政府的博弈空间。从以往去产能政策执行的教训看，中央制定的政策没有得到有效地贯彻执行，地方政府的博弈行为抵消政策效果，致使政策未能发挥应有的效果。为此，应该加强中央政府宏观调控的权威性和公信力。中央应该建立巡视监察制度，定期不定期地检查政策执行情况；强化行政问责制度，对于执行不力的政府和官员严肃处罚；充分发挥新闻媒体和人民公众的监督作用，对于检举揭发政府违规投资行为给予适当的物质奖励，提高违规成本。
[关键词]去产能 供给侧结构性改革 特殊机理
[中图分类号]F264[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（12017）105-0064-04
一、我国产能过剩形成的特殊机理
本文拟建立一个由政府、企业和金融机构合力推动产能过剩的“三位一体”分析框架。
首先，政府制定发展规划引导企业投资方向。政府在经济发展中必须有所作为，要有一系列的体制和制度作为保证。第一是制定经济社会发展规划，把各级干部思想和行动统一到政府的规划中；同时也是向社会宣布未来国家鼓励的投资方向。一般情况下，中央政府在规划上做顶层设计，地方规划要根据本地比较优势做适当调整，但是实际上地方规划往往与中央规划高度雷同，这就为产业过剩埋下了伏笔。以“十三五”发展规划为例，中央的发展规划把节能环保、信息技术、生物技术、高端装备制造等七个产业作为未来重点发展的战略性新兴产业。根据31个省、市、自治区公布的地方发展规划统计，“十三五”期間31个省份要发展新材料产业，30个省份要发展生物与高端装备制造业，26个省份要发展信息与新能源产业，把节能环保与新能源汽车列为发展目录的分别达24个和21个省份，把全部七个新兴产业列为发展重点的有12个省份。如果统计的范围扩大到200多个地级市的发展规划，相信产业雷同程度更高。国家发展规划具有战略性、前瞻性和指导性，但是每个地方发展规划不应该是国家规划的简单复制和细化，而应该根据本地资源禀赋和比较优势有选择的发展。第二是制定以GDP为主政绩考核标准。这种考核机制必然激励地方官员动用一切资源发展本地经济。地方政府通过招商引资等方式加大投资力度，难免只关注经济总量而忽视结构优化。第三，出台激励性产业政策。为了加快规划项目落地、吸引企业投资，地方政府竞相出台优惠的产业政策，如为企业提供低成本的土地、水、电、气等重要生产要素，另外企业还会享受税收减免、财政补贴等方面的好处。
其次，大中企业在政策诱导下投资，中小企业跟风投资。国有大中型企业、知名民营企业、跨国公司是政府招商引资的首选，对大中型企业来说，选择与政府合作会带来更高、更稳定的收益。对于大量的中小企业而言，它们承受风险的能力较弱，很难把握投资方向，大企业的投资给中小企业以“示范”和“启发”，它们更愿意紧跟政府和大企业的投资方向，容易形成投资的“羊群效应”和“潮涌现象”。光伏投资热期间，全国建立了200多家光伏示范区，政府提供土地、电价补贴、金融扶持等，仅江西赛维就涉及16个省市33个多晶硅投资项目。在它们的示范下，几百家中小企业涉足了光伏产业，短短几年时间内光伏产业就出现严重的产能过剩。
再次，银行业金融机构提供资金支持。在我国直接融资比较困难，从银行间接融资成为企业借贷的主渠道。如果没有银行的贷款支持，企业很难扩大投资规模，特别是钢铁、水泥、房地产等资金密集型行业。㈩于利益考虑，银行业等金融机构更愿意给政府招商的大企业融资，可以说没有银行的鼎力支持，产能过剩不可能形成现实。
在产能过剩形成过程中，地方政府、企业、金融机构尽管承担的角色不同，但是它们的利益是一致的，这是产能过剩难以治理的根本原因。
二、供给侧结构性改革中去产能的成本与风险
我国产能过剩治理的困境不仅在于其特殊的形成机理，而且在于治理的成本与风险高于以往任何时期。这里的治理成本不限于显性的财务成本，还包括由于去产能对经济增长与社会稳定造成的压力和威胁等隐性成本。
（一）去产能的宏观治理成本与风险
中央政府是宏观调控主体和制度的顶层设计者，治理产能过剩的决心和动力取决于中央政府所能承受的成本与风险。
首先，治理产能过剩要充分考虑对经济增长造成的影响。今后几年保持中高速经济增长对于我国来说至关重要。2020年几千万贫困人口要全部脱贫、实现全面建成小康社会目标，必须不折不扣的实现。当前产能过剩行业如钢铁、有色、煤炭、电解铝等都是地方经济发展的支柱产业，对于地方的经济增长和财政收入举足轻重，短期内对这些行业的关停并转可能会造成经济增速大幅下降。这一点在一些省份已经出现，如产能过剩较为严重的山西、河北、东北三省等经济增速明显低于全国平均水平。经济增速的下降导致政府财政收入的下滑，而财政支出如人员工资、基本公共服务等都是刚性支出，对于地方财政是严峻的考验。
其次，去产能会对就业与社会稳定造成影响。当前治理产能过剩和僵尸企业的政策主要通过关、停、并、转等行政和法律方式，必然会导致企业人员失业或转岗。根据人社部提供的资料显示，化解煤炭和钢铁系统产能过剩需安置人员分流约180万人，其中煤炭系统130万人、钢铁系统50万人。另据学者张杰、宋志刚（2016）的推算，煤炭、水泥、钢铁、电解铝等四大行业去产能可能造成的直接失业人数为150万至300万，而由此造成的间接失业人员很难估计。这些行业员丁年龄偏大、知识结构老化、家庭负担较重，一旦他们失业，家庭生活就会陷入窘境，同时培训再就业的难度比较大。因而，这批人的再就业问题以及由此引发的社会安全稳定必须引起足够重视。
再次，去产能可能造成的潜在系统性金融风险问题。产能过剩企业负债累累，它们主要依赖银行贷款和影子银行借贷生存，行业整体杠杆率较高。短期内大量的产能清理整顿必然会造成企业债务的违约，银行的相关贷款就会变成呆坏账，同时造成影子银行的资金链断裂。因此，如果操之过急，去产能、去杠杆等供给侧结构性改革措施对金融安全的潜在影响不可小觑。 （二）去产能的微观治理成本与风险
对于产能过剩企业而言，它们面临的选择有两种：一是坚决执行去产能政策，淘汰落后设备、辞退职工、兼并重组、破产清算，然后引进先进技术、设备或者对原有设备、工艺等升级改造。但是一些已经负债累累的企业很难承受由此产生的成本。首先是巨额的沉没成本损失。企业的沉没成本主要源于某些资产专用性，这些资产一旦使用就很难在其他地方使用，包括物質资产专用性、人力资本的专用性等。同时，企业还要承担升级改造的费用，如采购新的固定资产投资、搬迁改造、人才引进、技术研发、市场开拓等；除此之外企业还要承担转型升级失败的风险。因此，除非万不得已，很少由企业愿意主动去产能。二是抱有侥幸心理，继续借债生产、保持观望。企业到底是选择去产能还是保持原样硬挺过去，这取决于它们对成本与收益的比较。对于金融机构而言，由于已经为产能过剩企业提供大量的贷款，如果这些企业不倒闭，至少还能借旧债换新债或者支付利息，那么这些贷款就不能算作不良资产；如果企业破产倒闭，这些贷款就直接变为不良资产，银行不但会损失资本金，还会提高不良贷款率。
因此，去产能能否取得预期效果取决于三方面因素：一是中央政府能顶住经济下行和社会稳定压力将去产能政策贯彻到底；二是地方政府是否有动力和能力执行中央决策；三是企业与金融机构能否承受去产能的损失。这三个因素产生的合力决定去产能政策的执行力度。从以往中央治理产能过剩经历来看，往往治理政策因财政金融压力或其他阻力半途而废，没有达到预期效果；地方政府不严格执行或变相执行中央政策没有受到严厉处罚，中央政策的权威性没有得到应有的重视。
三、供给侧结构性改革中去产能的对策建议
坚决彻底地消除过剩和落后产能是中央的既定政策，是供给侧结构性改革至关重要的环节。治理产能过剩能否成功，取决于能否打破地方政府、企业与金融机构结成的利益共同体，取决于中央、地方、金融机构与企业能否承担去产能的成本与风险。从短期来看，去产能政策要充分考虑各方的承受性，做好相关制度设计，减少各方阻力，稳步有序推进；从长期看，要有效防止出现严重产能过剩，必须理顺政府与市场的关系，加强中央宏观调控的权威。
一是要把握去产能、去杠杆的力度和节奏，保持经济社会稳定。去产能与去杠杆具有内在一致性，都是结构性改革的重要内容。但是，我国的产能过剩与高杠杆不是一天形成的，因而去产能与去杠杆也不是一蹴而就的事，需要较长时间来逐渐消化。如果操之过急，短时间内强制去除大量过剩产能、降低杠杆率会对实体经济造成较大伤害，甚至会引起系统性金融风险乃至经济衰退。中央政府要根据产能过剩总量、地区分布、行业结构等，分阶段、分行业、有步骤地部署丁作进程；地方政府要根据本地经济、财政、就业情况制定相应的治理进度。
二是完善企业产能退出的制度设计，降低企业退市震动。治理产能过剩应该根据相关法律法规依法办事，使用行政命令强制破产清算容易引起社会震动。要完善破产法，企业破产清算不但要保护投资者和债权人的合法利益，同时也要确保工人的正当权益；要完善证券法、合同法、公司法等法律，规范企业的兼并重组行为。建立统一的长效资金保障机制，以保证去产能过程中产生的职丁安置、债务处置等费用。完善社会保障制度，提高基本公共服务水平，减少下人失业、转岗的生活压力。
三是完善官员政绩考核机制，理顺政府与市场的关系。在政绩考核中降低经济总量的权重，提高公共服务、环境保护、食品安全、社会保障等指标权重，弱化官员通过投资拉动经济增长的冲动，引导政府由建设型政府转向服务型政府。政府在经济发展应做“有限有为”的政府，不能取代市场的决定性作用，把投资等经济发展问题交给市场。政府在出台产业政策应充分尊重市场规律，任何产业从萌芽、产生、成长、成熟到衰亡都有自身的客观发展规律，政府不能拔苗助长；政府制定产业政策之前要做充分的市场调研，准确把握产业发展规律，出台的产业规划只是引导企业投资方向，而不是强制企业投资，更不能规定硬性的发展速度、投资规模、发展水平等。对于企业投资，政府要做的是事前的合规性审查和事后的监督检查，政府关注的应该投资是否安全环保、节能降耗，而不是企业的投资规模、投资收益，这是企业自己应该关注的事情。最后，为了防止严重产能过剩，政府应该利用自身信息、统计等方面的权威优势，及时准确地公布产能利用率、投资收益率、市场景气指数等重要数据，以供企业投资参考。
四是完善生产资料价格形成机制，减少政府行政干预。政府能够诱导企业投资的重要手段就是提供低于市场价格的土地、水电气等重要生产资料，还有财政补贴、税后优惠、降低环保标准等政策。当前政府对于重要生产资料价格有相当的控制能力，应该进一步完善生产要素价格市场形成机制，政府不得干预要素市场价格；明晰土地产权，建立城乡统一的建设用地市场，提高征地成本。政府应该大力发展股票、债券等直接融资市场，减少企业对银行融资的依赖性，分散和转移金融风险。商业银行要完善公司治理结构，保持经营的独立性，制约地方政府对银行的干预。监管机构要完善微观审慎和宏观审慎相结合的监管框架，加强对融资平台、房地产市场、产能过剩行业的资金监管，切实管住银行高杠杆冒险经营。
最后，中央政府要加强政策实施的权威性，压缩地方政府的博弈空间。从以往去产能政策执行的教训看，中央制定的政策没有得到有效地贯彻执行，地方政府的博弈行为抵消政策效果，致使政策未能发挥应有的效果。为此，应该加强中央政府宏观调控的权威性和公信力。中央应该建立巡视监察制度，定期不定期地检查政策执行情况；强化行政问责制度，对于执行不力的政府和官员严肃处罚；充分发挥新闻媒体和人民公众的监督作用，对于检举揭发政府违规投资行为给予适当的物质奖励，提高违规成本。