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摘 要：农业税取消之后，我国掀起了新一轮乡镇机构改革的浪潮。在此种情况下，结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实证分析，通过对民族地区乡镇机构改革效果的探讨，认为乡镇机构改革取得了一定成效，乡镇机构的工作难度加大，乡镇机构改革有一定空间，至少还可以从收缩权力、扩大服务和在农村建立社会主义民主协商机制等方面推进。
关键词：民族地区；乡镇机构；改革
中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）05-0271-03
改革开放后，虽经几次改革，但我国乡镇政府机构膨胀、人员臃肿和政府职能错位等问题依然没有得到解决。为了解决上述问题，以转变乡镇机构的职能推进乡镇机构服务三农为目标的乡镇机构改革，就成了2004年以来农村改革的一个重要任务。这次乡镇机构改革产生了怎样的影响？是否收到了预期的效果？是否会像以前改革一样乡镇机构总陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环当中？乡镇机构职能真的彻底转变了吗？县、乡（镇）、村之间的关系理顺了吗？实际上，这些问题的回答，不仅需要宏观层面的分析，也需要微观层面的考察，只有将宏观和微观两个层面的观察与分析结合起来，才能在比较客观的事实材料基础上进行判断，做出实事求是的回答。鉴于此，本文试图结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实践，分析研究乡镇机构改革后乡镇政权运行现状，进而以微明宏，全面审视我国乡镇机构改革的制度设计，提出完善我国乡镇机构改革的对策性建议。
一、“后农业税时代”M镇机构改革
作为农村税费改革的配套改革之一，始于2004年的此轮乡镇机构改革，首先在安徽、吉林、黑龙江、湖北等部分地区进行试点。随着农村综合改革的不断深入，中央提出了加强社会主义新农村建设、加快推进城乡经济社会一体化进程等新的战略部署，乡镇机构改革内容不断深化，试点范围也逐渐扩大到全国。由此，M镇新一轮的机构改革主要有撤乡并镇、党政机关机构改革、乡镇事业单位改革、乡财县管、公推公选等。
（一）撤乡并镇
M镇合并了一个乡。合并前M镇原有在岗职工62人（其中男40人、女22人，公务员23人、工人12人、技术人员24人、职员3人），合并之后新的M镇机构有在岗职工122人，合并前后的人员没有任何变化，这意味着M镇政府没有进行人员精简。合并后，M镇党委、政府有在岗职工有50人，其中，领导班子成员8人、党政综合办15人、人大纪委办2人、经济发展办12人、社会事务办13人。
（二）党政机关机构改革
2005年M镇党政机关机构设置主要有党政综合办公室、人大、纪委办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。然而，2011年的党政机关机构改革是在2005年基础之上进行了一些调整，即党政办公室增加部分职能、取消了人大、纪委办公室、经济发展办公室增加部分职能、社会事务办公室增加部分职能、增加社会治安综合治理办公室。
（三）乡镇事业单位改革
2005年M镇的事业单位设置主要有农经站、文化站、广播站、计划生育服务所、公路管理所和村镇规划建设管理所。根据2011年中央、省文件精神，M镇的事业单位设置有1个财政所和6个中心。即财政所、农业服务中心、林业服务中心、人口和计划生育服务中心、文化体育和广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心和社会保障服务中心。
（四）乡财县管
M镇根据中央、省、市关于乡镇机构改革文件精神，实行“乡（镇）财县管”的乡镇财政管理体制，即每年镇财政收入全部上划到县里保管，每年县里只给镇里有限的办公经费。
（五）公推公选
M镇于2009年进行公推公选镇长候选人，这是干部人事制度改革创新的累积性成果，并具有突破性的创举，确实实现了干部选拔任用的开放与民主。但是，笔者在田野调查中发现，公推公选仍处于起步阶段，在实际操作中还有许多亟待完善的地方。
二、M镇机构改革的效果
为了解M镇机构改革效果，笔者对乡镇干部群众进行了访谈和问卷调查，从中可以看出成效与欠缺。
（一）乡镇机构改革取得了一定成效
新一轮乡镇机构改革是在农村综合改革背景下进行的，是对农村上层建筑的一次重大调整，对新时期“三农”战略的实施具有重要作用。这次改革首次把加强为农服务作为改革的出发点和落脚点，使农民群众共享改革成果，是行政改革坚持以人为本、适应人民需求的一次有益的尝试，在一定程度上取得了成效，主要表现在以下方面。
1.党政机关机构改革使乡镇机构和领导职数进一步精简，组织结构得到优化，守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线，制止了乡镇长期以来乱进人现象，乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制。另外，理顺了乡镇政府内部关系，促进了乡镇干部工作作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。
2.“乡财县管”的财政管理体制，规范了乡镇财政收支行为，遏制了乡镇机构滥用办公经费的现象，从而减少和节约了行政开支。
3.乡镇事业单位“一所六中心”改革，分离了乡镇机构中的政府与事业单位的关系，理顺了县乡（镇）事业单位的条块关系，整合了乡镇服务三农的有限资源，从而促使了乡镇政府职能的转变，加强了乡镇机构的社会管理和公共服务职能，提高了为农服务的质量。
4.乡镇机构的职能转变缓和了乡镇干部与农民紧张关系。农业税取消之前，乡镇干部最主要工作就是要向村民催交农业税和其他费用，加上计划生育政策的执行，乡镇干部和农民的关系极其紧张，乡镇政府行政行为的合法性备受质疑。然而，农业税取消后，乡镇干部不用再向农民催交农业税和其他费用了，反而为农民提供各种补贴，还有新农合、农村低保和养老保险的执行，给农民带来了实惠，从而缓解乡镇干部和农民的紧张关系。 （二）乡镇机构工作难度加大
虽然本次乡镇机构改革取得了一定成效，并且“后农业税时代”的乡镇机构不用再催收农业税了，以前计划生育硬指标也变成了软指标，乡镇干部与村民的关系得到了缓和，然而，乡镇机构的工作难度却加大了。乡镇机构工作的难度加大表现在以下方面。
1.财政资源匮乏和权力弱小，致使乡镇机构难以应对压力型体制之下不切实际的“高指标、多任务”。一方面，农业税取消之后，乡镇机构呈现财政资源匮乏和权力弱小的现实状态。①赵树凯则用“虚弱的乡镇权力”来概括乡镇权力弱小的事实[1] ；另一方面，乡镇的实际能力难以应对上级制定乡镇目标任务。在财政资源匮乏和权力弱小的现实情形之下，乡镇机构通过制度化的官僚制运作方式往往很难完成压力型体制下的“高指标、多任务”，于是就容易出现乡镇以“造假”、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术，来应对压力型体制下的“高指标、多任务”，最终使部分国家政策或上级制订的目标任务并没有得到贯彻执行。
2.面对“一票否决”的制度，乡镇干部不堪重负。每年乡镇机构除了要跟上级党委、政府，多个部门签各种“责任状”以外，还要面对众多的“一票否决”事项。对于乡镇干部而言，在众多政绩考核指标中，“一票否决”显然最具“硬度”，可以最大限度凸显对相应工作的重视程度，最能牵动被考核者的神经。“一票否决”事项覆盖范围越来越广，除了常设性的“一票否决”事项，如计划生育、安全生产、社会综合治理、党风廉政、控辍保学等，乡镇还要面对因具体工作而增加的一些临时性“一票否决”，这让乡镇干部的压力不断增加，使得不少乡镇干部在“高压线”前深感不堪重负，疲于应对。
3.新的工作任务增多。随着农村工作日益受到中央和地方党委政府的重视，农村的配套改革项目也逐渐增多，如新农合、农村新型养老保险、新农村建设、定点扶贫、干部下乡等等这些工作实际上都要乡镇机构来落实。除了完成法定职能和上级交办的工作任务之外，乡镇机构出于自身政绩的驱动，还要从事许多能够显示出其自身政绩的事务。另外，为应付上面检查每天要填报的各种表格和材料，也是令乡镇干部头痛的事情。
三、乡镇机构改革对策
虽然“后农业税时代”乡镇机构的工作面临很多困难，但是，乡镇机构改革并不是已经走到终点，相反，乡镇机构改革实际上还有较大的空间，从依法行政和服务三农的目标衡量，目前乡镇机构改革至少还可以从三个方面推进。
（一）收缩权力
乡镇机构相对于县级政权而言权力较小，但相对于村委会来说权力却很大，由此也导致乡村关系不顺，致使村委会在法律实践上异化成乡镇机构的派出机构，村民自治呈现出行政化的趋势。要改变这种趋势，还是应当继续收缩乡镇机构的权力。收缩乡镇权力可以从以下几个方面入手：一是乡镇机构不能插手村委会选举。村委会是基层群众性自治性组织，村委会选举是村民自己行使的权力，作为基层政府不能干涉村民们的意愿选谁和不选谁，只能在选举业务方面进行指导和培训。二是取消“村财乡（镇）管”的管理制度。村级财产本应由村民代表大会和村民进行监督，但在实践上却由乡镇机构进行管理和监督，这有悖于村民自治管理制度，不利于村民自治意识和能力的培养。三是取消乡镇机构以“责任状”形式对村委会的管理方式。在目标责任制的管理模式下，上级政府主要是通过“责任状”方式对下级政府进行管理。然而，乡镇机构也用“责任状”管理方式对村民自治组织进行管理，这俨然把村委会当作乡镇机构的派出机构了。四是乡镇机构不能干涉村民的生产经营自主权。当前，虽然乡镇机构不再强行干涉村民的生产经营自主权，但是还会以增长农民收入为由，让村民搞特色农业，而不管村民是否同意，更不管村民的损失问题。
（二）扩大服务
中央政府希望通过新一轮乡镇机构改革强化公共服务职能，将乡镇机构打造成为服务型政府，那么未来的乡镇机构改革应进一步扩大服务。一是提供良好的公共服务。公共服务要以农民群众的利益为重，建立相应的规章制度，服务农村社会的快速发展。要树立为农民服务的意识，积极为农民服务，帮助农民排忧解难，帮助农民增收，为农民的发展创造良好的环境。要积极为三农服务，一切工作以农民群众的根本利益为出发点和落脚点，千方百计地为满足农民群众日益增长的物质文化生活的需要，真正从父母官转变为农民的公仆。二是综合治理乡村环境。农村的发展需要优美的环境，农民群众居住生活的提高也是需要舒适的乡村环境。对农村进行综合整治，彻底改变农村脏、乱、差的生活环境，美化、亮化、绿化村庄，是乡镇政府的一项重要任务。三是加强基础设施建设。城镇的基础设施建设比较完善，农村的基础设施也许因为地域辽阔的原因相对较少，自来水、柏油路、电、天然气、暖气等基础设施在农村普及率很低。乡镇政府要立足于本地的实际，切实加大基础设施建设的投人，强化基础设施建设，为农村社会发展奠定坚实基础。四是加强农村的养老保险服务、社会救助和农村医疗保险体系的建设，并且要管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡村提供必要的社会保障，包括生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障及生育保障等。五是为农民和属地企业提供便利服务，通过不同形式的服务窗口，直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务，用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务保证和促进农村经济发展上水平。
（三）建立社会主义协商民主机制是理顺乡村关系的有效途径
1.依法明确乡镇政权与村委会的关系
理顺乡村关系的前提就是要依法明确乡镇政权与村委会的关系，虽然我国《村民委员会组织法》规定乡镇政府属于基层政权，而村委会属于群众性自治组织，乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助，村委会对乡镇政府的工作进行协助，两者的关系是指导与被指导关系。但是，《村民委员会组织法》对上述内容的规定过于粗略与原则化，致使各地方执行带有一定的随意性和趋利避害性，乡镇政府与村委会关系实际上成为上下级关系。因此，必须进一步完善《村民委员会组织法》，进一步从法律上合理划分各自职责权限。可行的方案是，各省根据本地乡镇实际情况制定《村组法》实施细则，具体规定哪些事项由乡镇政府对村委会进行指导、支持与帮助，哪些事项必须由村委会对乡镇政府进行协助，哪些事项是乡镇政府无权干涉的，从而使乡镇政府和村委会的关系在法律上更具有可操作性。
2.社会主义协商民主机制下基层政府和村委会
公民与政府之间的平等对话一直是社会主义民主政治的核心。社会主义协商民主机制能够在互惠和平等关系的背景下，展开政府与公民的对话，促进政府了解公民的诉求，重新评价公共政策的合理性。这种机制通过转变公民和官员参与政治实践的方式，不仅提供了公民与政府官员在日常活动和统治决策过程中的相互理解，也能够在出现危机和僵局时找到合作的途径[2]。推进社会主义协商民主机制在农村的实现，一方面能够保障乡镇机构的管理职权和村委会的自治权的实现；另一方面，也能够增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念，提高参政议政能力，促进广大农民群众对乡镇机构职能履行情况进行监督，保证基层政府依法履行好自己的管理职能，实现乡镇机构与村委会的双赢。
3.社会主义协商民主机制下少数民族的权利保护
在多民族聚居的乡镇，民族地区利益多元化的格局正在形成，加上各个少数民族拥有不同风俗习惯，使得民族地区利益冲突更加复杂，而协商民主就是强调要尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突、分歧。在公众讨论共同问题和冲突的过程中，各种利益能够自由表达并得以充分考虑，协商民主不否认政治的基础是利益；同时，协商鼓励公开和改变各种利益，以维护公共利益。协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益。协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。①]因此，在多民族聚居的乡镇实行协商民主，可以在充分尊重各个少数民族的风俗习惯基础之上讨论、协商不同的利益冲突，使得各少数民族的利益能够自由表达并得以充分考虑，从而消解不同民族群体之间的利益冲突。这样，不仅有利于尊重少数民族的风俗习惯，还可以保护少数民族的合法权利，促进民族团结。
参考文献：
[1] 赵树凯.虚弱的乡镇权力[N].中国经济时报，2004-11-29.
[2] 陈家刚.协商民主：概念、要素与价值[J].中共天津市委党校学报，2005，（3）.
[责任编辑 柯 黎]
关键词：民族地区；乡镇机构；改革
中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）05-0271-03
改革开放后，虽经几次改革，但我国乡镇政府机构膨胀、人员臃肿和政府职能错位等问题依然没有得到解决。为了解决上述问题，以转变乡镇机构的职能推进乡镇机构服务三农为目标的乡镇机构改革，就成了2004年以来农村改革的一个重要任务。这次乡镇机构改革产生了怎样的影响？是否收到了预期的效果？是否会像以前改革一样乡镇机构总陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环当中？乡镇机构职能真的彻底转变了吗？县、乡（镇）、村之间的关系理顺了吗？实际上，这些问题的回答，不仅需要宏观层面的分析，也需要微观层面的考察，只有将宏观和微观两个层面的观察与分析结合起来，才能在比较客观的事实材料基础上进行判断，做出实事求是的回答。鉴于此，本文试图结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实践，分析研究乡镇机构改革后乡镇政权运行现状，进而以微明宏，全面审视我国乡镇机构改革的制度设计，提出完善我国乡镇机构改革的对策性建议。
一、“后农业税时代”M镇机构改革
作为农村税费改革的配套改革之一，始于2004年的此轮乡镇机构改革，首先在安徽、吉林、黑龙江、湖北等部分地区进行试点。随着农村综合改革的不断深入，中央提出了加强社会主义新农村建设、加快推进城乡经济社会一体化进程等新的战略部署，乡镇机构改革内容不断深化，试点范围也逐渐扩大到全国。由此，M镇新一轮的机构改革主要有撤乡并镇、党政机关机构改革、乡镇事业单位改革、乡财县管、公推公选等。
（一）撤乡并镇
M镇合并了一个乡。合并前M镇原有在岗职工62人（其中男40人、女22人，公务员23人、工人12人、技术人员24人、职员3人），合并之后新的M镇机构有在岗职工122人，合并前后的人员没有任何变化，这意味着M镇政府没有进行人员精简。合并后，M镇党委、政府有在岗职工有50人，其中，领导班子成员8人、党政综合办15人、人大纪委办2人、经济发展办12人、社会事务办13人。
（二）党政机关机构改革
2005年M镇党政机关机构设置主要有党政综合办公室、人大、纪委办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。然而，2011年的党政机关机构改革是在2005年基础之上进行了一些调整，即党政办公室增加部分职能、取消了人大、纪委办公室、经济发展办公室增加部分职能、社会事务办公室增加部分职能、增加社会治安综合治理办公室。
（三）乡镇事业单位改革
2005年M镇的事业单位设置主要有农经站、文化站、广播站、计划生育服务所、公路管理所和村镇规划建设管理所。根据2011年中央、省文件精神，M镇的事业单位设置有1个财政所和6个中心。即财政所、农业服务中心、林业服务中心、人口和计划生育服务中心、文化体育和广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心和社会保障服务中心。
（四）乡财县管
M镇根据中央、省、市关于乡镇机构改革文件精神，实行“乡（镇）财县管”的乡镇财政管理体制，即每年镇财政收入全部上划到县里保管，每年县里只给镇里有限的办公经费。
（五）公推公选
M镇于2009年进行公推公选镇长候选人，这是干部人事制度改革创新的累积性成果，并具有突破性的创举，确实实现了干部选拔任用的开放与民主。但是，笔者在田野调查中发现，公推公选仍处于起步阶段，在实际操作中还有许多亟待完善的地方。
二、M镇机构改革的效果
为了解M镇机构改革效果，笔者对乡镇干部群众进行了访谈和问卷调查，从中可以看出成效与欠缺。
（一）乡镇机构改革取得了一定成效
新一轮乡镇机构改革是在农村综合改革背景下进行的，是对农村上层建筑的一次重大调整，对新时期“三农”战略的实施具有重要作用。这次改革首次把加强为农服务作为改革的出发点和落脚点，使农民群众共享改革成果，是行政改革坚持以人为本、适应人民需求的一次有益的尝试，在一定程度上取得了成效，主要表现在以下方面。
1.党政机关机构改革使乡镇机构和领导职数进一步精简，组织结构得到优化，守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线，制止了乡镇长期以来乱进人现象，乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制。另外，理顺了乡镇政府内部关系，促进了乡镇干部工作作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。
2.“乡财县管”的财政管理体制，规范了乡镇财政收支行为，遏制了乡镇机构滥用办公经费的现象，从而减少和节约了行政开支。
3.乡镇事业单位“一所六中心”改革，分离了乡镇机构中的政府与事业单位的关系，理顺了县乡（镇）事业单位的条块关系，整合了乡镇服务三农的有限资源，从而促使了乡镇政府职能的转变，加强了乡镇机构的社会管理和公共服务职能，提高了为农服务的质量。
4.乡镇机构的职能转变缓和了乡镇干部与农民紧张关系。农业税取消之前，乡镇干部最主要工作就是要向村民催交农业税和其他费用，加上计划生育政策的执行，乡镇干部和农民的关系极其紧张，乡镇政府行政行为的合法性备受质疑。然而，农业税取消后，乡镇干部不用再向农民催交农业税和其他费用了，反而为农民提供各种补贴，还有新农合、农村低保和养老保险的执行，给农民带来了实惠，从而缓解乡镇干部和农民的紧张关系。 （二）乡镇机构工作难度加大
虽然本次乡镇机构改革取得了一定成效，并且“后农业税时代”的乡镇机构不用再催收农业税了，以前计划生育硬指标也变成了软指标，乡镇干部与村民的关系得到了缓和，然而，乡镇机构的工作难度却加大了。乡镇机构工作的难度加大表现在以下方面。
1.财政资源匮乏和权力弱小，致使乡镇机构难以应对压力型体制之下不切实际的“高指标、多任务”。一方面，农业税取消之后，乡镇机构呈现财政资源匮乏和权力弱小的现实状态。①赵树凯则用“虚弱的乡镇权力”来概括乡镇权力弱小的事实[1] ；另一方面，乡镇的实际能力难以应对上级制定乡镇目标任务。在财政资源匮乏和权力弱小的现实情形之下，乡镇机构通过制度化的官僚制运作方式往往很难完成压力型体制下的“高指标、多任务”，于是就容易出现乡镇以“造假”、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术，来应对压力型体制下的“高指标、多任务”，最终使部分国家政策或上级制订的目标任务并没有得到贯彻执行。
2.面对“一票否决”的制度，乡镇干部不堪重负。每年乡镇机构除了要跟上级党委、政府，多个部门签各种“责任状”以外，还要面对众多的“一票否决”事项。对于乡镇干部而言，在众多政绩考核指标中，“一票否决”显然最具“硬度”，可以最大限度凸显对相应工作的重视程度，最能牵动被考核者的神经。“一票否决”事项覆盖范围越来越广，除了常设性的“一票否决”事项，如计划生育、安全生产、社会综合治理、党风廉政、控辍保学等，乡镇还要面对因具体工作而增加的一些临时性“一票否决”，这让乡镇干部的压力不断增加，使得不少乡镇干部在“高压线”前深感不堪重负，疲于应对。
3.新的工作任务增多。随着农村工作日益受到中央和地方党委政府的重视，农村的配套改革项目也逐渐增多，如新农合、农村新型养老保险、新农村建设、定点扶贫、干部下乡等等这些工作实际上都要乡镇机构来落实。除了完成法定职能和上级交办的工作任务之外，乡镇机构出于自身政绩的驱动，还要从事许多能够显示出其自身政绩的事务。另外，为应付上面检查每天要填报的各种表格和材料，也是令乡镇干部头痛的事情。
三、乡镇机构改革对策
虽然“后农业税时代”乡镇机构的工作面临很多困难，但是，乡镇机构改革并不是已经走到终点，相反，乡镇机构改革实际上还有较大的空间，从依法行政和服务三农的目标衡量，目前乡镇机构改革至少还可以从三个方面推进。
（一）收缩权力
乡镇机构相对于县级政权而言权力较小，但相对于村委会来说权力却很大，由此也导致乡村关系不顺，致使村委会在法律实践上异化成乡镇机构的派出机构，村民自治呈现出行政化的趋势。要改变这种趋势，还是应当继续收缩乡镇机构的权力。收缩乡镇权力可以从以下几个方面入手：一是乡镇机构不能插手村委会选举。村委会是基层群众性自治性组织，村委会选举是村民自己行使的权力，作为基层政府不能干涉村民们的意愿选谁和不选谁，只能在选举业务方面进行指导和培训。二是取消“村财乡（镇）管”的管理制度。村级财产本应由村民代表大会和村民进行监督，但在实践上却由乡镇机构进行管理和监督，这有悖于村民自治管理制度，不利于村民自治意识和能力的培养。三是取消乡镇机构以“责任状”形式对村委会的管理方式。在目标责任制的管理模式下，上级政府主要是通过“责任状”方式对下级政府进行管理。然而，乡镇机构也用“责任状”管理方式对村民自治组织进行管理，这俨然把村委会当作乡镇机构的派出机构了。四是乡镇机构不能干涉村民的生产经营自主权。当前，虽然乡镇机构不再强行干涉村民的生产经营自主权，但是还会以增长农民收入为由，让村民搞特色农业，而不管村民是否同意，更不管村民的损失问题。
（二）扩大服务
中央政府希望通过新一轮乡镇机构改革强化公共服务职能，将乡镇机构打造成为服务型政府，那么未来的乡镇机构改革应进一步扩大服务。一是提供良好的公共服务。公共服务要以农民群众的利益为重，建立相应的规章制度，服务农村社会的快速发展。要树立为农民服务的意识，积极为农民服务，帮助农民排忧解难，帮助农民增收，为农民的发展创造良好的环境。要积极为三农服务，一切工作以农民群众的根本利益为出发点和落脚点，千方百计地为满足农民群众日益增长的物质文化生活的需要，真正从父母官转变为农民的公仆。二是综合治理乡村环境。农村的发展需要优美的环境，农民群众居住生活的提高也是需要舒适的乡村环境。对农村进行综合整治，彻底改变农村脏、乱、差的生活环境，美化、亮化、绿化村庄，是乡镇政府的一项重要任务。三是加强基础设施建设。城镇的基础设施建设比较完善，农村的基础设施也许因为地域辽阔的原因相对较少，自来水、柏油路、电、天然气、暖气等基础设施在农村普及率很低。乡镇政府要立足于本地的实际，切实加大基础设施建设的投人，强化基础设施建设，为农村社会发展奠定坚实基础。四是加强农村的养老保险服务、社会救助和农村医疗保险体系的建设，并且要管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡村提供必要的社会保障，包括生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障及生育保障等。五是为农民和属地企业提供便利服务，通过不同形式的服务窗口，直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务，用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务保证和促进农村经济发展上水平。
（三）建立社会主义协商民主机制是理顺乡村关系的有效途径
1.依法明确乡镇政权与村委会的关系
理顺乡村关系的前提就是要依法明确乡镇政权与村委会的关系，虽然我国《村民委员会组织法》规定乡镇政府属于基层政权，而村委会属于群众性自治组织，乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助，村委会对乡镇政府的工作进行协助，两者的关系是指导与被指导关系。但是，《村民委员会组织法》对上述内容的规定过于粗略与原则化，致使各地方执行带有一定的随意性和趋利避害性，乡镇政府与村委会关系实际上成为上下级关系。因此，必须进一步完善《村民委员会组织法》，进一步从法律上合理划分各自职责权限。可行的方案是，各省根据本地乡镇实际情况制定《村组法》实施细则，具体规定哪些事项由乡镇政府对村委会进行指导、支持与帮助，哪些事项必须由村委会对乡镇政府进行协助，哪些事项是乡镇政府无权干涉的，从而使乡镇政府和村委会的关系在法律上更具有可操作性。
2.社会主义协商民主机制下基层政府和村委会
公民与政府之间的平等对话一直是社会主义民主政治的核心。社会主义协商民主机制能够在互惠和平等关系的背景下，展开政府与公民的对话，促进政府了解公民的诉求，重新评价公共政策的合理性。这种机制通过转变公民和官员参与政治实践的方式，不仅提供了公民与政府官员在日常活动和统治决策过程中的相互理解，也能够在出现危机和僵局时找到合作的途径[2]。推进社会主义协商民主机制在农村的实现，一方面能够保障乡镇机构的管理职权和村委会的自治权的实现；另一方面，也能够增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念，提高参政议政能力，促进广大农民群众对乡镇机构职能履行情况进行监督，保证基层政府依法履行好自己的管理职能，实现乡镇机构与村委会的双赢。
3.社会主义协商民主机制下少数民族的权利保护
在多民族聚居的乡镇，民族地区利益多元化的格局正在形成，加上各个少数民族拥有不同风俗习惯，使得民族地区利益冲突更加复杂，而协商民主就是强调要尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突、分歧。在公众讨论共同问题和冲突的过程中，各种利益能够自由表达并得以充分考虑，协商民主不否认政治的基础是利益；同时，协商鼓励公开和改变各种利益，以维护公共利益。协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益。协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。①]因此，在多民族聚居的乡镇实行协商民主，可以在充分尊重各个少数民族的风俗习惯基础之上讨论、协商不同的利益冲突，使得各少数民族的利益能够自由表达并得以充分考虑，从而消解不同民族群体之间的利益冲突。这样，不仅有利于尊重少数民族的风俗习惯，还可以保护少数民族的合法权利，促进民族团结。
参考文献：
[1] 赵树凯.虚弱的乡镇权力[N].中国经济时报，2004-11-29.
[2] 陈家刚.协商民主：概念、要素与价值[J].中共天津市委党校学报，2005，（3）.
[责任编辑 柯 黎]