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摘要：随着中国志愿服务事业的深入发展，志愿服务的行政化管理模式引起学界的较大关注。结构决定功能，中国共青团通过机构交错和人员交叉任职使得中国青年志愿者组织在中国共青团的绝对领导之下；中国社区志愿服务的决策权与领导权在各级民政部门手中，并通过基层组织与基层政权进行实施，这也就使得中国青年志愿服务和社区志愿服务必然会打上行政化的烙印。中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“支持和发展志愿服务组织”。社会组织管理体制的改革必将提供新的替代路径，破除中国志愿服务管理模式行政化的路径依赖，救治原有的路径闭锁。
关键词：志愿服务；行政化；路径依赖
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2014）01-0019-07
一、问题提出与研究缘起
志愿服务引入中国20多年来，以其蕴涵的高尚精神和取得的显著成效得到社会各界的广泛认同。中共十六届六中全会提出“深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。中共十七大紧接着提出“完善社会志愿服务体系”。中共十七届六中全会进一步提出“广泛开展志愿服务。”中共十八大重申“广泛开展志愿服务。”2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在《决定》的第十三部分“创新社会治理体制”中进一步提出，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”作为落实这一改革理念的举措，前所未有的提出“支持和发展志愿服务组织”，把志愿服务组织的发展提高到贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制的高度上来。从2006年10月到2013年11月，七年之内连续五次在执政党的重要的会议报告中强调志愿服务，充分表明执政党和国家高度重视志愿服务事业的发展。
但是，伴随着中国志愿服务事业的深入发展，学界对志愿服务的发展问题分歧较大，尤其是对志愿服务的行政化管理模式更为关注，一些研究者对志愿服务行政化管理模式的评价较为负面：“开展志愿服务，只能遵循志愿服务内在的、自然的逻辑，任何人为的、行政命令式的推动都将无济于事。而志愿服务的行政化倾向只能导致形式主义的蔓延。沿用行政方法推动志愿服务，市民的被动性和依赖性无法改变，社会问题会越来越多，其最终后果只能扼杀志愿服务的精髓，损害志愿服务者和志愿服务组织的声誉，贬低志愿者的服务价值，打击公民自觉参与的热情，危害志愿服务的初衷。这样的恶性循环只能越来越加重政府机构的负担，阻碍和制约政府机构的改革，从而滞缓中国社会结构改革的进程。”
笔者认为，只有对中国志愿服务行政化管理模式进行深入分析，弄清中国志愿服务管理模式行政化之所以形成的原因，才能提出可行的解决办法。鉴于此，本文借助于制度经济学的“路径依赖理论”，从中国青年志愿服务和社区志愿服务两大体系的结构与功能人手，探讨志愿服务行政化的成因和结构性根源，提出必须先借助现有的志愿服务行政化管理模式大力发展志愿服务、弘扬志愿精神，同时改革管理体系，先立后破，新的替代路径才能真正救治原有的路径闭锁。
二、中国青年志愿服务行政化管理模式成因剖析
1 中国青年志愿者组织在中国共青团的绝对领导之下
（1）机构交错
关于机构交错，可以从共青团中央、中华全国青年联合会（以下简称全国青联）和中国青年志愿者协会三者之间的关系来看。《中国共产主义青年团章程》在总则里明确规定：中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年的群众组织，是广大青年在实践中学习中国特色社会主义和共产主义的学校。也就是说，共青团是全国青年和青年团体的最高领导机关。《中华全国青年联合会章程》规定：中华全国青年联合会是中国共产党领导下的我国基本的人民团体之一，是以中国共产主义青年团为核心力量的各青年团体的联合组织，是我国各族各界青年广泛的爱国统一战线组织。全国青联实行团体会员制，现有会员52个，包括共青团中央、中国青年志愿者协会等16个全国性团体会员。
共青团中央是全国青联的核心力量，在其中起实际的领导作用，这是通过两项组织措施来保证实现的：一是由同级共青团书记或副书记担任青年联合会主席；二是青年联合会秘书处设在同级共青团的统战部，负责青年联合会的日常工作。但从《中华全国青年联合会章程》规定的组织关系来看，共青团中央和中国青年志愿者协会在组织关系上与其他14个全国性团体会员一样都接受全国青联的领导，并且在全国青联的16个全国性团体会员中，共青团中央和中国青年志愿者协会是并列和平级的关系。但在共青团中央组织机构中，共青团中央成立了青年志愿者行动指导中心（也即志愿者工作部）作为共青团中央的直属单位，负责规划、协调、指导全团的青年志愿服务工作，承担中国青年志愿者协会秘书处的职能。共青团中央与中国青年志愿者协会实际上是领导与被领导的关系。
（2）人员交叉任职
中国青年志愿者组织在中国共青团的绝对领导之下还体现在共青团中央、全国青联和中国青年志愿者协会三者之间的人员交叉任职上。按照组织惯例，由共青团中央常务书记或书记担任全国青联主席、副主席和中国青年志愿者协会理事长。十三、十四、十五届共青团中央常务书记刘鹏、巴音朝鲁、赵勇分别担任八届、九届、十届全国青联主席，他们同时都担任中国青年志愿者协会的理事长。2009年2月，全国青联十届五次常委会改选，十六届共青团中央书记处书记卢雍政当选副主席。同年，中国青年志愿者协会二届理事会全体通讯会议通过决议，卢雍政当选为中国青年志愿者协会理事长。
共青团中央及其领导的中国青年志愿者协会是中国青年志愿服务事业的主力军。但是，在全国青联系统中，除去团中央和中国青年志愿者协会之外的14个全国性团体会员都或者拥有自己的志愿者队伍或者不同程度的参与志愿服务。从以上的机构交错和人员交叉任职的关系中我们可以看出，共青团中央通过自身的组织系统建立了中国青年志愿者协会并置于自己的绝对领导之下。由于全国青联主席或者副主席同时既是团中央书记处书记也是中国青年志愿者协会理事长，这样就通过全国青联的组织系统对其他14个全国性团体会员实现了领导，也就当然实现了对其他14个全国性团体会员的志愿者队伍的领导，共青团中央从而牢牢掌握了中国青年志愿服务事业的领导权。 2 共青团的组织结构对中国青年志愿服务发展的影响
在结构功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。共产党组织之所以不可避免地具有政府执行的功能，是由于其在政治结构上是类似于政府行政部门的科层组织，而且其科层化程度甚至比政府系统更高，在没有政府组织的地方也存在党的基层组织。在这种情况下，要使党组织脱离行政功能是很困难的。由于中国共青团与中国共产党在组织原则、组织结构、具体领导方式甚至在职能部门的设置上具有高度一致性，就使得共青团也不可避免的遵守科层制的一般原则，也就是在共青团内存在着相对紧密和严格的上下级关系，这也就使得共青团也不可能脱离行政化的窠臼，共青团领导的中国青年志愿服务事业的发展也必然会打上行政化的烙印。
2008年5月，中共中央决定陆昊任共青团中央第一书记。在任职不到一年后的2009年2月，陆昊在2009年全团青年志愿者工作会议上的发言中说：“要抓住志愿服务事业发展的本质规律，积极适应青年的内心需求，继续大胆地探索和创新青年志愿者工作，防止工作中的行政化倾向和‘被志愿’化倾向。”从这里我们可以看出，陆昊同志作为团中央的最高领导人对志愿服务事业发展中的行政化倾向已经引起高度重视，认为这是影响志愿服务发展的不利因素。而在一年之后的2010年全团青年志愿者工作会议上，陆昊在发言中说：“我们党始终坚持并善于运用组织化动员方式，这是党在长期工作实践中形成的重大法宝。尽管时代在变化，组织化动员的方式和能力依然不能丢，但在特定场合、特定重大事件出现的时候，我们也需要一些新的社会化动员方式。”从这段话中我们可以看出，陆昊同志已经意识到“尽管时代在变化，组织化动员的方式和能力依然不能丢。组织化动员方式是党在长期工作实践中形成的重大法宝”。组织的结构与功能之间的必然关系是不以人的意志而改变的，特定的组织结构必然产生特定的功能。“一旦一个国家或地区沿一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高。尽管存在着其他的道路选择，但已建立的制度会阻碍对初始选择的改变”。
三、中国社区志愿服务行政化管理模式形成的必然性
1 中国社区志愿者组织与民政部门的关系
中国社会工作协会是直属民政部的部管社团，由15个专业委员会组成，虽然名称是协会，但却是民政部的司局级单位。目前（截至2010年12月），由司马义·艾买提、成思危等10位现任和前任的全国人大副委员长、全国政协副主席担任名誉会长，会长由原民政部党组成员、副部长徐瑞新担任，常务副会长由原民政部党组成员、机关党委书记杨建昌担任。在17位副会长中，大多是成员单位的兼职副会长，专职副会长大多是未到退休年龄而退居二线的原民政部的司局级领导。中国社区志愿者组织的正式称谓是“中国社会工作协会志愿者工作委员会”，隶属于中国社会工作协会，是中国社会工作协会的15个专业委员会之一。现任名誉主任是原全国政协副主席周铁农，原物资部副部长、原全国工商联副主席桓玉珊任主任，民政部基层政权和社区建设司司长詹成付任名誉副主任，常务副主任是中国社会工作协会副会长。在7名副主任中除了一名志愿者工作委员会总干事任专职副会长之外，其余6人都是民政部之外其他部门的兼职人员。
以上我们考察了“中国社会工作协会”和“中国社会工作协会志愿者工作委员会”的机构组成、隶属关系、领导人员状况等体制化结构，力图对两级协会的概况有一个大致了解，然而这仅是表层现象，只限于此是不够的。我们的目的是弄清中国社区志愿服务事业领导权的真正所在，以对中国社区志愿服务管理模式做出合理的解释。
我们看到：两级协会都有数量不等的国家领导人做名誉会长（主任），在当代中国的政治规则中，邀请上级领导尤其是国家领导人做某项事业的名誉领导人是惯例，其主要目的是为该项事业的深入发展扩大影响、获取更多的社会资源和有利条件，而名誉领导人一般不过问该项事业的具体发展规划。改革开放以来，尤其经历了几次行政体制改革之后，中国的官方社团数量增长迅速。这一方面是改革开放以来社会生态的修复即构成第三部门主体的社团本身的恢复性增长。另一方面则是由于行政体制改革撤并了许多部门，大量未到退休年龄的冗余官员难以安置，社团因此成为减少改革震荡的缓冲器。这也就是为什么在上面介绍的两级协会中主要领导大多是由未到退休年龄而退居二线的司局级乃至部级领导担任了。在当代中国的政治规则中，退居二线领导的作用是其本人和整个官员群体不言自明的事情。其实更重要的是在现行的政治体制之下，“由于国家控制了一切社会资源，各类社会组织也就失去了自主性的基础，本来由各种社会组织对其成员之间关系的协调也让位于行政性的协调与控制。相应地，各种社会组织不再具有中介性的作用，而成为行政性控制与协调的工具和臂膀。”实际上，中国社区志愿服务事业甚至整个社会工作的领导权主要掌握在民政部的行政职能部门——基层政权与社区建设司手中。
民政部基层政权与社区建设司的机构职能用时任（截至2011年10月）民政部基层政权与社区发展建设司司长詹成付的话说：“我所负责的民政部基层政权与社区发展建设司，目前主要的工作除了婚姻登记以外，还有城乡社区建设、社区管理、社区服务。”在中国社会工作协会所属的15个专业委员会中，城区、乡镇、社区服务、社区志愿者、婚庆行业、婚介行业、社会公益工作委员会等7个社会影响面最广的专业委员会所涉及的业务全部是或者部分是由基层政权与社区发展建设司来归口管理的，社区志愿服务不是单独发展而是结合基层政权与社区发展的整体来进行的。
关于这一点，时任民政部基层政权与社区发展建设司司长詹成付在2007年“中国志愿服务：回顾与展望”学术论坛上的发言中说：“去年我参与了党的十六届六中全会文件的起草，第一次把志愿服务写进了党的全会文件中。在文件之前，民政部做的工作主要是社区志愿服务。民政部曾和十几个部委联合发布了城市社区志愿服务的一个文件。2006年初，针对农村基础志愿服务发布了另一个文件。六中全会这一段话，基本上是对那两个文件的具体的概括。在六中全会这个重大决定落实的过程中，社区建设、社会组织建设、社会保障体系建设、社会救助、社会福利和慈善事业都与民政部有关，但考虑到构建和谐社会不仅是一个部委的事情，还涉及社会志愿服务这一块，因此就由中央文明办牵头，由教育部、团中央、全国总工会联合承担。后来中央文明办发现，这件事情真要是落实下去，民政部还是离不开的。……我所负责的民政部基层政权与社区发展建设司，目前一个比较突出的工作是志愿服务。我们专门有一个社区志愿服务专业工作委员会，它应该是整个社会志愿服务中一个重要的组成部分，一支重要的力量。” 从以上事实我们可以看出，就领导体制而言，志愿者工作委员会是在民政部的直属社团——中国社会工作协会领导之下工作的；就社区志愿服务的工作路径而言，是结合着整个社会工作领域、放在整个社会建设的大背景下进行的；就实际的领导者而言，最终都是在民政部、准确的说都是在民政部基层政权与社区发展建设司的绝对领导之下的。
2 社区志愿者基层组织与基层政权的一体化
中国青年志愿者协会是以共青团系统原有体系为依托的垂直管理体系，虽然这种垂直管理体系也要得到各级党政系统的支持，但志愿服务行动从决策到实施始终没有脱离共青团系统。与之不同的是，社区志愿者协会的决策权与领导权在从中央到地方的各级民政部门手中，但最后的志愿服务行动的实施主体却是基层组织与基层政权。这一模式从社区志愿服务最初兴起时就已经确立了。1988年初，天津市和平区新兴街朝阳里居委会的13位积极分子自发组织成立了为民服务志愿者小组。这一新生事物立即得到区委、区政府的肯定，得到广大群众的响应。1989年3月新兴街建立了和平区第一个社区志愿者服务组织——社区服务志愿者协会，发展会员407人。社区服务志愿者协会建立之初，区委、区政府就敏锐地意识到这一组织所具有的强大生命力。1989年4月，在新兴街召开现场会，向全区推广新兴街社区志愿者服务的做法。很快全区12个街道办事处相继建立社区服务志愿者协会组织，261个居委会建立了分会。志愿者队伍不断壮大，现在个人会员、团体会员发展到5万余人，会员单位388个，形成了一个覆盖全区、功能齐全的社区服务网络。随着志愿者服务活动的不断深化，全区统一了协会章程，规范了管理程序和制度，初步形成了自我服务、自我教育、自我管理的组织形式。志愿者活跃在全区，为社区群众解决了大量生活难题。
从天津市和平区新兴街社区服务志愿者协会的成立和发展过程可以清楚的看到，志愿服务行动的实施主体是街道办事处与居委会。在我国现行的政府体制中，城市的行政管理模式是采取市——区——街道——社区居委会的四级网络体系，街道办事处和社区居委会是政府的延伸组织，表现为很强的行政导向。按照行政级别来说，直辖市的街道办事处是正处级；计划单列市和副省级市的街道办事处是副处级；地级市的街道办事处是正科级；县级市下面不设区，街道办事处直属市政府，是正科级，和乡镇平级。居委会的性质在1989年通过的《城市居民委员会组织法》中被确定为“基层群众性自治组织”，但它实际上已经成为负责完成大量基层政务的政府下派机构。居委会的组织结构中都有与街道办事处的职能科室相对接的专职机构或人员，居委会的工作内容绝大部分是政府布置的工作，与党委政府高度保持一致，甚至居委会的主要成员具有正式编制，办公经费也是由政府提供。相当多的街道办事处的社区服务志愿者协会和居委会建立的分会就是街道办事处、居委会机构的一个组成部分，社区服务志愿者协会和分会的领导人员大多由街道办事处和居委会的人员兼任。
四、中国志愿服务行政化管理模式路径依赖的救治
通过以上从中国青年志愿服务和社区志愿服务两大体系产生的制度根源和结构分析中，我们可以看出中国志愿服务行政化管理模式路径依赖形成的必然性。结构功能理论认为，结构决定功能，特定的功能离不开特定的结构，一定的功能活动都是以一定的结构为基础的。在目前团中央和民政部掌握志愿服务领导权的背景之下，中国志愿服务的管理模式必然具有行政化的倾向。事实上，行政化并非像一些学者诟病的那样一无是处。在志愿服务还处在萌芽阶段的时候，行政化的推动不仅是必要的而且是必须的。仅就社区志愿组织来说，从1989年3月第1个社区志愿者组织成立，到2008年底全国已达43万个，可以说没有行政化的推动就不可能有社区志愿组织今天的规模。从以上对中国志愿服务管理模式的分析中我们可以看到：结构决定功能，行政化的动员方式在将来相当长的一段时期内作为中国青年志愿服务和社区志愿服务发展的主要方式将长期存在。当前，无论是推动青年志愿服务发展还是推动社区志愿服务发展，都不能简单的否定和摒弃传统的行政化方式，而是应该充分发挥行政化的正面功能，同时进行制度创新，走出一条从行政化管理到社会化管理的创新之路。
志愿服务在中国的出现是与社会主义市场经济体制的确立紧密相连的，市场的逻辑一经发生就开始按照自己的方式加以展开。随着社会主义市场经济的推进，市场交往体系进一步发展、契约精神逐渐形成，一个真正符合市场交往的基本原则的经济活动领域正在形成。与此同时，志愿社团的数量大量增加，独立性质进一步增强，并形成一个广泛联系的社会网络。据民政部发布的《2009年民政事业发展统计公报》显示：截至2009年底，登记注册的志愿组织总量接近42.5万个，其中社会团体23.5万个，比上年同期增长6.8%，民办非企业单位18.8万个，比上年同期增长5.6%。但学界有关的研究者认为，实际的志愿组织总量应该10倍于此。如此之多的志愿组织游离于管理体制之外，使得中国志愿服务管理模式的改革十分迫切。
2008年9月28日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅发布《关于发展和规范我省社会组织的意见》（以下简称《意见》）；2009年7月20日，民政部与广东省人民政府联合签署《民政部、广东省人民政府共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》（以下简称《协议》）；2010年1月1日，广东省民政厅根据《意见》和《协议》制定并发布实施了《广东省民政厅关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》（以下简称《规定》），《规定》的主要内容就是试点改革现有社会组织管理体制，《规定》在以下方面实现了改进和突破：
界定了公益服务类社会组织的性质和范围。将开展救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等活动、为劳动就业、教育培训、科学技术、文化、卫生、体育事业、环境保护、社会公共设施建设、社会发展和进步的其他社会公共和福利事业、慈善、劳动就业、教育培训、科学技术、文化、卫生、体育事业、环境保护等公益事业服务的公益性社会团体、公益性民办非企业单位和基金会都纳入公益服务类社会组织的范围。 创新了管理体制，将原来的业务主管单位改为业务指导单位。1998年9月25日国务院第8次常务会议通过的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称“两个《条例》”）规定：社会团体和民办非企业单位要有业务主管单位。《规定》中将原来的业务主管单位改为业务指导单位。要求政府相关职能部门不得超越法律法规规定的职责范围干预公益服务类社会组织的人、财、物管理、内部运作和正常活动。这一条是针对已经成立的社会组织而言，将主管改为指导的目的在于去行政化，减少行政部门对社会组织的干预，进一步推进民间化，保证公益服务类社会组织的自主性。
简化了登记程序、降低了登记门槛。在“两个《条例》”中规定，成立社会组织要有筹备成立阶段和业务主管单位前置审查程序，在《规定》中取消了这两个要求。《规定》中最重要的突破是新的公益服务类社会组织无需找主管单位或者部门挂靠，可直接向登记管理机关申请成立登记，这就使得原来的民政部门和业务主管部门双重管理的体制彻底被打破，为志愿组织扫清了最重要的制度障碍。在“两个《条例》”中规定：成立社会组织，应当有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；《规定》将公益服务类社会团体的会员数量由原来的50个降至20个。
建立并完善政府购买服务机制。《规定》要求采取项目招标或政府承担、合同管理、评估兑现的契约方式，根据公益服务类社会组织提供服务的数量和质量，通过政府购买服务的方式，重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务类社会组织。经费不足一直是束缚志愿组织发展的瓶颈之一，政府购买服务机制的建立将大大促进志愿组织的发展。
罗伯特·普特南在论述意大利的制度变迁对社会的影响时说：“改变正规制度能够改变政治实践。”中国志愿服务的发展依赖于制度的创新与突破，民政部和广东省对社会组织管理体制的改革试点必将破除中国志愿服务管理模式的路径依赖、改善志愿服务的发展环境，并且最终将成为社会改革的突破口。
2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过《国务院机构改革和职能转变方案》，《方案》提出改革社会组织管理制度。《方案》指出，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。《方案》由全国人大通过，具有法律性质，这就彻底终结了中国社会组织登记管理的双重管理体制。四大类社会组织至少包括了现在登记的社会组织的80%，把大部分的社会组织纳入改革，整个体制要全部转换，是具有深远历史意义的进步。《方案》提出加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制，完善相关法律法规，建立健全统一登记，各司其职，协调配合，分级负责，依法监管的社会组织管理体制。两大体制的建立很大程度上是国家、政府相应职能的转换和调整，政府自身的改革也包括在两大体制的建构之中。
中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》前所未有的提出“支持和发展志愿服务组织”。可以想见，随着社会改革的推进，会逐步带动政治体制改革。通过社会改革，中国可以避免付出社会剧烈振荡的代价，真正走出历史的周期律。
编辑：王芳
关键词：志愿服务；行政化；路径依赖
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2014）01-0019-07
一、问题提出与研究缘起
志愿服务引入中国20多年来，以其蕴涵的高尚精神和取得的显著成效得到社会各界的广泛认同。中共十六届六中全会提出“深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。中共十七大紧接着提出“完善社会志愿服务体系”。中共十七届六中全会进一步提出“广泛开展志愿服务。”中共十八大重申“广泛开展志愿服务。”2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在《决定》的第十三部分“创新社会治理体制”中进一步提出，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”作为落实这一改革理念的举措，前所未有的提出“支持和发展志愿服务组织”，把志愿服务组织的发展提高到贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制的高度上来。从2006年10月到2013年11月，七年之内连续五次在执政党的重要的会议报告中强调志愿服务，充分表明执政党和国家高度重视志愿服务事业的发展。
但是，伴随着中国志愿服务事业的深入发展，学界对志愿服务的发展问题分歧较大，尤其是对志愿服务的行政化管理模式更为关注，一些研究者对志愿服务行政化管理模式的评价较为负面：“开展志愿服务，只能遵循志愿服务内在的、自然的逻辑，任何人为的、行政命令式的推动都将无济于事。而志愿服务的行政化倾向只能导致形式主义的蔓延。沿用行政方法推动志愿服务，市民的被动性和依赖性无法改变，社会问题会越来越多，其最终后果只能扼杀志愿服务的精髓，损害志愿服务者和志愿服务组织的声誉，贬低志愿者的服务价值，打击公民自觉参与的热情，危害志愿服务的初衷。这样的恶性循环只能越来越加重政府机构的负担，阻碍和制约政府机构的改革，从而滞缓中国社会结构改革的进程。”
笔者认为，只有对中国志愿服务行政化管理模式进行深入分析，弄清中国志愿服务管理模式行政化之所以形成的原因，才能提出可行的解决办法。鉴于此，本文借助于制度经济学的“路径依赖理论”，从中国青年志愿服务和社区志愿服务两大体系的结构与功能人手，探讨志愿服务行政化的成因和结构性根源，提出必须先借助现有的志愿服务行政化管理模式大力发展志愿服务、弘扬志愿精神，同时改革管理体系，先立后破，新的替代路径才能真正救治原有的路径闭锁。
二、中国青年志愿服务行政化管理模式成因剖析
1 中国青年志愿者组织在中国共青团的绝对领导之下
（1）机构交错
关于机构交错，可以从共青团中央、中华全国青年联合会（以下简称全国青联）和中国青年志愿者协会三者之间的关系来看。《中国共产主义青年团章程》在总则里明确规定：中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年的群众组织，是广大青年在实践中学习中国特色社会主义和共产主义的学校。也就是说，共青团是全国青年和青年团体的最高领导机关。《中华全国青年联合会章程》规定：中华全国青年联合会是中国共产党领导下的我国基本的人民团体之一，是以中国共产主义青年团为核心力量的各青年团体的联合组织，是我国各族各界青年广泛的爱国统一战线组织。全国青联实行团体会员制，现有会员52个，包括共青团中央、中国青年志愿者协会等16个全国性团体会员。
共青团中央是全国青联的核心力量，在其中起实际的领导作用，这是通过两项组织措施来保证实现的：一是由同级共青团书记或副书记担任青年联合会主席；二是青年联合会秘书处设在同级共青团的统战部，负责青年联合会的日常工作。但从《中华全国青年联合会章程》规定的组织关系来看，共青团中央和中国青年志愿者协会在组织关系上与其他14个全国性团体会员一样都接受全国青联的领导，并且在全国青联的16个全国性团体会员中，共青团中央和中国青年志愿者协会是并列和平级的关系。但在共青团中央组织机构中，共青团中央成立了青年志愿者行动指导中心（也即志愿者工作部）作为共青团中央的直属单位，负责规划、协调、指导全团的青年志愿服务工作，承担中国青年志愿者协会秘书处的职能。共青团中央与中国青年志愿者协会实际上是领导与被领导的关系。
（2）人员交叉任职
中国青年志愿者组织在中国共青团的绝对领导之下还体现在共青团中央、全国青联和中国青年志愿者协会三者之间的人员交叉任职上。按照组织惯例，由共青团中央常务书记或书记担任全国青联主席、副主席和中国青年志愿者协会理事长。十三、十四、十五届共青团中央常务书记刘鹏、巴音朝鲁、赵勇分别担任八届、九届、十届全国青联主席，他们同时都担任中国青年志愿者协会的理事长。2009年2月，全国青联十届五次常委会改选，十六届共青团中央书记处书记卢雍政当选副主席。同年，中国青年志愿者协会二届理事会全体通讯会议通过决议，卢雍政当选为中国青年志愿者协会理事长。
共青团中央及其领导的中国青年志愿者协会是中国青年志愿服务事业的主力军。但是，在全国青联系统中，除去团中央和中国青年志愿者协会之外的14个全国性团体会员都或者拥有自己的志愿者队伍或者不同程度的参与志愿服务。从以上的机构交错和人员交叉任职的关系中我们可以看出，共青团中央通过自身的组织系统建立了中国青年志愿者协会并置于自己的绝对领导之下。由于全国青联主席或者副主席同时既是团中央书记处书记也是中国青年志愿者协会理事长，这样就通过全国青联的组织系统对其他14个全国性团体会员实现了领导，也就当然实现了对其他14个全国性团体会员的志愿者队伍的领导，共青团中央从而牢牢掌握了中国青年志愿服务事业的领导权。 2 共青团的组织结构对中国青年志愿服务发展的影响
在结构功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。共产党组织之所以不可避免地具有政府执行的功能，是由于其在政治结构上是类似于政府行政部门的科层组织，而且其科层化程度甚至比政府系统更高，在没有政府组织的地方也存在党的基层组织。在这种情况下，要使党组织脱离行政功能是很困难的。由于中国共青团与中国共产党在组织原则、组织结构、具体领导方式甚至在职能部门的设置上具有高度一致性，就使得共青团也不可避免的遵守科层制的一般原则，也就是在共青团内存在着相对紧密和严格的上下级关系，这也就使得共青团也不可能脱离行政化的窠臼，共青团领导的中国青年志愿服务事业的发展也必然会打上行政化的烙印。
2008年5月，中共中央决定陆昊任共青团中央第一书记。在任职不到一年后的2009年2月，陆昊在2009年全团青年志愿者工作会议上的发言中说：“要抓住志愿服务事业发展的本质规律，积极适应青年的内心需求，继续大胆地探索和创新青年志愿者工作，防止工作中的行政化倾向和‘被志愿’化倾向。”从这里我们可以看出，陆昊同志作为团中央的最高领导人对志愿服务事业发展中的行政化倾向已经引起高度重视，认为这是影响志愿服务发展的不利因素。而在一年之后的2010年全团青年志愿者工作会议上，陆昊在发言中说：“我们党始终坚持并善于运用组织化动员方式，这是党在长期工作实践中形成的重大法宝。尽管时代在变化，组织化动员的方式和能力依然不能丢，但在特定场合、特定重大事件出现的时候，我们也需要一些新的社会化动员方式。”从这段话中我们可以看出，陆昊同志已经意识到“尽管时代在变化，组织化动员的方式和能力依然不能丢。组织化动员方式是党在长期工作实践中形成的重大法宝”。组织的结构与功能之间的必然关系是不以人的意志而改变的，特定的组织结构必然产生特定的功能。“一旦一个国家或地区沿一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本非常高。尽管存在着其他的道路选择，但已建立的制度会阻碍对初始选择的改变”。
三、中国社区志愿服务行政化管理模式形成的必然性
1 中国社区志愿者组织与民政部门的关系
中国社会工作协会是直属民政部的部管社团，由15个专业委员会组成，虽然名称是协会，但却是民政部的司局级单位。目前（截至2010年12月），由司马义·艾买提、成思危等10位现任和前任的全国人大副委员长、全国政协副主席担任名誉会长，会长由原民政部党组成员、副部长徐瑞新担任，常务副会长由原民政部党组成员、机关党委书记杨建昌担任。在17位副会长中，大多是成员单位的兼职副会长，专职副会长大多是未到退休年龄而退居二线的原民政部的司局级领导。中国社区志愿者组织的正式称谓是“中国社会工作协会志愿者工作委员会”，隶属于中国社会工作协会，是中国社会工作协会的15个专业委员会之一。现任名誉主任是原全国政协副主席周铁农，原物资部副部长、原全国工商联副主席桓玉珊任主任，民政部基层政权和社区建设司司长詹成付任名誉副主任，常务副主任是中国社会工作协会副会长。在7名副主任中除了一名志愿者工作委员会总干事任专职副会长之外，其余6人都是民政部之外其他部门的兼职人员。
以上我们考察了“中国社会工作协会”和“中国社会工作协会志愿者工作委员会”的机构组成、隶属关系、领导人员状况等体制化结构，力图对两级协会的概况有一个大致了解，然而这仅是表层现象，只限于此是不够的。我们的目的是弄清中国社区志愿服务事业领导权的真正所在，以对中国社区志愿服务管理模式做出合理的解释。
我们看到：两级协会都有数量不等的国家领导人做名誉会长（主任），在当代中国的政治规则中，邀请上级领导尤其是国家领导人做某项事业的名誉领导人是惯例，其主要目的是为该项事业的深入发展扩大影响、获取更多的社会资源和有利条件，而名誉领导人一般不过问该项事业的具体发展规划。改革开放以来，尤其经历了几次行政体制改革之后，中国的官方社团数量增长迅速。这一方面是改革开放以来社会生态的修复即构成第三部门主体的社团本身的恢复性增长。另一方面则是由于行政体制改革撤并了许多部门，大量未到退休年龄的冗余官员难以安置，社团因此成为减少改革震荡的缓冲器。这也就是为什么在上面介绍的两级协会中主要领导大多是由未到退休年龄而退居二线的司局级乃至部级领导担任了。在当代中国的政治规则中，退居二线领导的作用是其本人和整个官员群体不言自明的事情。其实更重要的是在现行的政治体制之下，“由于国家控制了一切社会资源，各类社会组织也就失去了自主性的基础，本来由各种社会组织对其成员之间关系的协调也让位于行政性的协调与控制。相应地，各种社会组织不再具有中介性的作用，而成为行政性控制与协调的工具和臂膀。”实际上，中国社区志愿服务事业甚至整个社会工作的领导权主要掌握在民政部的行政职能部门——基层政权与社区建设司手中。
民政部基层政权与社区建设司的机构职能用时任（截至2011年10月）民政部基层政权与社区发展建设司司长詹成付的话说：“我所负责的民政部基层政权与社区发展建设司，目前主要的工作除了婚姻登记以外，还有城乡社区建设、社区管理、社区服务。”在中国社会工作协会所属的15个专业委员会中，城区、乡镇、社区服务、社区志愿者、婚庆行业、婚介行业、社会公益工作委员会等7个社会影响面最广的专业委员会所涉及的业务全部是或者部分是由基层政权与社区发展建设司来归口管理的，社区志愿服务不是单独发展而是结合基层政权与社区发展的整体来进行的。
关于这一点，时任民政部基层政权与社区发展建设司司长詹成付在2007年“中国志愿服务：回顾与展望”学术论坛上的发言中说：“去年我参与了党的十六届六中全会文件的起草，第一次把志愿服务写进了党的全会文件中。在文件之前，民政部做的工作主要是社区志愿服务。民政部曾和十几个部委联合发布了城市社区志愿服务的一个文件。2006年初，针对农村基础志愿服务发布了另一个文件。六中全会这一段话，基本上是对那两个文件的具体的概括。在六中全会这个重大决定落实的过程中，社区建设、社会组织建设、社会保障体系建设、社会救助、社会福利和慈善事业都与民政部有关，但考虑到构建和谐社会不仅是一个部委的事情，还涉及社会志愿服务这一块，因此就由中央文明办牵头，由教育部、团中央、全国总工会联合承担。后来中央文明办发现，这件事情真要是落实下去，民政部还是离不开的。……我所负责的民政部基层政权与社区发展建设司，目前一个比较突出的工作是志愿服务。我们专门有一个社区志愿服务专业工作委员会，它应该是整个社会志愿服务中一个重要的组成部分，一支重要的力量。” 从以上事实我们可以看出，就领导体制而言，志愿者工作委员会是在民政部的直属社团——中国社会工作协会领导之下工作的；就社区志愿服务的工作路径而言，是结合着整个社会工作领域、放在整个社会建设的大背景下进行的；就实际的领导者而言，最终都是在民政部、准确的说都是在民政部基层政权与社区发展建设司的绝对领导之下的。
2 社区志愿者基层组织与基层政权的一体化
中国青年志愿者协会是以共青团系统原有体系为依托的垂直管理体系，虽然这种垂直管理体系也要得到各级党政系统的支持，但志愿服务行动从决策到实施始终没有脱离共青团系统。与之不同的是，社区志愿者协会的决策权与领导权在从中央到地方的各级民政部门手中，但最后的志愿服务行动的实施主体却是基层组织与基层政权。这一模式从社区志愿服务最初兴起时就已经确立了。1988年初，天津市和平区新兴街朝阳里居委会的13位积极分子自发组织成立了为民服务志愿者小组。这一新生事物立即得到区委、区政府的肯定，得到广大群众的响应。1989年3月新兴街建立了和平区第一个社区志愿者服务组织——社区服务志愿者协会，发展会员407人。社区服务志愿者协会建立之初，区委、区政府就敏锐地意识到这一组织所具有的强大生命力。1989年4月，在新兴街召开现场会，向全区推广新兴街社区志愿者服务的做法。很快全区12个街道办事处相继建立社区服务志愿者协会组织，261个居委会建立了分会。志愿者队伍不断壮大，现在个人会员、团体会员发展到5万余人，会员单位388个，形成了一个覆盖全区、功能齐全的社区服务网络。随着志愿者服务活动的不断深化，全区统一了协会章程，规范了管理程序和制度，初步形成了自我服务、自我教育、自我管理的组织形式。志愿者活跃在全区，为社区群众解决了大量生活难题。
从天津市和平区新兴街社区服务志愿者协会的成立和发展过程可以清楚的看到，志愿服务行动的实施主体是街道办事处与居委会。在我国现行的政府体制中，城市的行政管理模式是采取市——区——街道——社区居委会的四级网络体系，街道办事处和社区居委会是政府的延伸组织，表现为很强的行政导向。按照行政级别来说，直辖市的街道办事处是正处级；计划单列市和副省级市的街道办事处是副处级；地级市的街道办事处是正科级；县级市下面不设区，街道办事处直属市政府，是正科级，和乡镇平级。居委会的性质在1989年通过的《城市居民委员会组织法》中被确定为“基层群众性自治组织”，但它实际上已经成为负责完成大量基层政务的政府下派机构。居委会的组织结构中都有与街道办事处的职能科室相对接的专职机构或人员，居委会的工作内容绝大部分是政府布置的工作，与党委政府高度保持一致，甚至居委会的主要成员具有正式编制，办公经费也是由政府提供。相当多的街道办事处的社区服务志愿者协会和居委会建立的分会就是街道办事处、居委会机构的一个组成部分，社区服务志愿者协会和分会的领导人员大多由街道办事处和居委会的人员兼任。
四、中国志愿服务行政化管理模式路径依赖的救治
通过以上从中国青年志愿服务和社区志愿服务两大体系产生的制度根源和结构分析中，我们可以看出中国志愿服务行政化管理模式路径依赖形成的必然性。结构功能理论认为，结构决定功能，特定的功能离不开特定的结构，一定的功能活动都是以一定的结构为基础的。在目前团中央和民政部掌握志愿服务领导权的背景之下，中国志愿服务的管理模式必然具有行政化的倾向。事实上，行政化并非像一些学者诟病的那样一无是处。在志愿服务还处在萌芽阶段的时候，行政化的推动不仅是必要的而且是必须的。仅就社区志愿组织来说，从1989年3月第1个社区志愿者组织成立，到2008年底全国已达43万个，可以说没有行政化的推动就不可能有社区志愿组织今天的规模。从以上对中国志愿服务管理模式的分析中我们可以看到：结构决定功能，行政化的动员方式在将来相当长的一段时期内作为中国青年志愿服务和社区志愿服务发展的主要方式将长期存在。当前，无论是推动青年志愿服务发展还是推动社区志愿服务发展，都不能简单的否定和摒弃传统的行政化方式，而是应该充分发挥行政化的正面功能，同时进行制度创新，走出一条从行政化管理到社会化管理的创新之路。
志愿服务在中国的出现是与社会主义市场经济体制的确立紧密相连的，市场的逻辑一经发生就开始按照自己的方式加以展开。随着社会主义市场经济的推进，市场交往体系进一步发展、契约精神逐渐形成，一个真正符合市场交往的基本原则的经济活动领域正在形成。与此同时，志愿社团的数量大量增加，独立性质进一步增强，并形成一个广泛联系的社会网络。据民政部发布的《2009年民政事业发展统计公报》显示：截至2009年底，登记注册的志愿组织总量接近42.5万个，其中社会团体23.5万个，比上年同期增长6.8%，民办非企业单位18.8万个，比上年同期增长5.6%。但学界有关的研究者认为，实际的志愿组织总量应该10倍于此。如此之多的志愿组织游离于管理体制之外，使得中国志愿服务管理模式的改革十分迫切。
2008年9月28日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅发布《关于发展和规范我省社会组织的意见》（以下简称《意见》）；2009年7月20日，民政部与广东省人民政府联合签署《民政部、广东省人民政府共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》（以下简称《协议》）；2010年1月1日，广东省民政厅根据《意见》和《协议》制定并发布实施了《广东省民政厅关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》（以下简称《规定》），《规定》的主要内容就是试点改革现有社会组织管理体制，《规定》在以下方面实现了改进和突破：
界定了公益服务类社会组织的性质和范围。将开展救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等活动、为劳动就业、教育培训、科学技术、文化、卫生、体育事业、环境保护、社会公共设施建设、社会发展和进步的其他社会公共和福利事业、慈善、劳动就业、教育培训、科学技术、文化、卫生、体育事业、环境保护等公益事业服务的公益性社会团体、公益性民办非企业单位和基金会都纳入公益服务类社会组织的范围。 创新了管理体制，将原来的业务主管单位改为业务指导单位。1998年9月25日国务院第8次常务会议通过的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称“两个《条例》”）规定：社会团体和民办非企业单位要有业务主管单位。《规定》中将原来的业务主管单位改为业务指导单位。要求政府相关职能部门不得超越法律法规规定的职责范围干预公益服务类社会组织的人、财、物管理、内部运作和正常活动。这一条是针对已经成立的社会组织而言，将主管改为指导的目的在于去行政化，减少行政部门对社会组织的干预，进一步推进民间化，保证公益服务类社会组织的自主性。
简化了登记程序、降低了登记门槛。在“两个《条例》”中规定，成立社会组织要有筹备成立阶段和业务主管单位前置审查程序，在《规定》中取消了这两个要求。《规定》中最重要的突破是新的公益服务类社会组织无需找主管单位或者部门挂靠，可直接向登记管理机关申请成立登记，这就使得原来的民政部门和业务主管部门双重管理的体制彻底被打破，为志愿组织扫清了最重要的制度障碍。在“两个《条例》”中规定：成立社会组织，应当有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；《规定》将公益服务类社会团体的会员数量由原来的50个降至20个。
建立并完善政府购买服务机制。《规定》要求采取项目招标或政府承担、合同管理、评估兑现的契约方式，根据公益服务类社会组织提供服务的数量和质量，通过政府购买服务的方式，重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务类社会组织。经费不足一直是束缚志愿组织发展的瓶颈之一，政府购买服务机制的建立将大大促进志愿组织的发展。
罗伯特·普特南在论述意大利的制度变迁对社会的影响时说：“改变正规制度能够改变政治实践。”中国志愿服务的发展依赖于制度的创新与突破，民政部和广东省对社会组织管理体制的改革试点必将破除中国志愿服务管理模式的路径依赖、改善志愿服务的发展环境，并且最终将成为社会改革的突破口。
2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过《国务院机构改革和职能转变方案》，《方案》提出改革社会组织管理制度。《方案》指出，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。《方案》由全国人大通过，具有法律性质，这就彻底终结了中国社会组织登记管理的双重管理体制。四大类社会组织至少包括了现在登记的社会组织的80%，把大部分的社会组织纳入改革，整个体制要全部转换，是具有深远历史意义的进步。《方案》提出加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制，完善相关法律法规，建立健全统一登记，各司其职，协调配合，分级负责，依法监管的社会组织管理体制。两大体制的建立很大程度上是国家、政府相应职能的转换和调整，政府自身的改革也包括在两大体制的建构之中。
中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》前所未有的提出“支持和发展志愿服务组织”。可以想见，随着社会改革的推进，会逐步带动政治体制改革。通过社会改革，中国可以避免付出社会剧烈振荡的代价，真正走出历史的周期律。
编辑：王芳