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摘 要：城市是人类文明进步的成果。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国城市各项事业不断发展，但城市管理及其体制明显滞后，存在着很多问题。从价值层面来看，城市管理的价值导向模糊不清；从制度层面来看，体制建设有缺陷、法制建设不配套；从操作层面来看，城市功能扩张、管理投入滞后。
关键词：城市管理；问题；价值导向；制度建设；管理投入
城市是一个与乡村相对立的概念。它产生于人类不断改造自然界的过程中，是人类文明进步的成果。马克思曾说：“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。”城市这一概念包括的内容大致有：人口的聚集，非农产业的聚集，住宅和建筑物的聚集，繁华的街道，不同于乡村的生活环境，比乡村更加便捷的交通体系等。城市通常是一个区域的政治中心和商品集散地，现代城市则更是一个区域的政治、经济、文化、教育、科技的中心。
中国城市崛起的动因是改革开放焕发出来的社会生产力，而社会主义市场经济体制的建立更是给城市的发展注入了新的活力。近年来，我国城市发展成绩斐然，管理体制改革正向纵深发展，但我们也清楚地看到，城市管理及其体制明显滞后，存在着很多问题。
一、价值层面：城市管理的价值导向模糊不清
任何一个组织或部门的管理都要有明确的价值导向，如企业管理的价值导向是创造最大利润，社会管理的价值导向是为公众服务。而城市管理的价值导向，无论是在理论研究还是在管理实践中，始终定位不明，模糊不清。
在我国，由于目前城市整体发展战略定位都只注重经济发展，而忽略了社会管理和公共服务，前者往往成为刚性目标，后者则成为以领导意图和意志力为转移、随意性强的软性目标。城市管理的价值导向，应高于城市管理的总体目标。后者是实现目的，前者则是一切行为的内在驱动力。在我国，城市管理的价值导向，应不再局限于保证城市供给、提高服务质量这一器物层面，也不应再局限于建设人居城市这样的精神层面。
北京大学地方政府与地方治理研究中心主任万鹏飞认为：“城市管理包括城市的规划、建设和运营。不管哪个环节，城市管理终极目标都是要最大限度满足和平衡城市居民和来访者的需求。因此，以人为本应成为城市管理的一项最基本理念。”“城市管理的终极目标：安全、人性、便利。”
因此从价值层面上看，城市管理的一切出发点及最终目标都应当是满足公民的切实需求。换言之，城市管理的价值导向，应当是以人为本。
二、制度层面：体制建设有缺陷、法制建设不配套
应该说，现行的城市管理体制和运行机制在计划经济体制下曾经发挥了重要作用。然而随着城市建设的市场化水平不断增强，这种旧体制越来越显示出固有的历史局限性，因此“社会治理创新”已经被多次提到案台上来反复研究。然而城市管理体制机制创新水平还极为有限，造成了一些突出问题：行政执法机构过多、职能交叉和處罚权分散；执法主体多元，而其编制性质多属于自收自支的事业单位，经费主要靠收费和罚没收入，从而导致执法以罚款为目的而非以治理乱象为目的。
从管理职能上看，区政府及其街道办事处（街道办事处从行政属性来说为区政府的派出机构，但它在事实上相当于一级政府。以下称“区街政府”）承担着城市管理和微观经济组织职能，当上级政府要求抓管理、搞创建时，区街政府则发挥城市管理职能，拆违章、清摊点、管市容、搞卫生。而当上级政府要求完成各项经济指标时，区街政府又发挥微观经济组织职能，搭违章、布摊点、抓产值、搞创收。显而易见，这两种职能经常把区街政府置于两个互相打架、对立的尴尬境地。这主要是由于现行管理体制造成了区街政府处于严重的条块分离的管理体制中。随着市场经济的发展，城市建设步伐的加快，城区发展与管理的矛盾也越来越突出，区街政府的管理权限和管理任务的冲突日益突出。
近几年来，国家有关城市管理的规划法、土地法、房地产法等相继出台，各地城市也制订了一些相应的管理规定。但有些亟须操作的法规和地方规定尚不配套，使相应的执法及执法体系的建设与管理存在死角和盲点。具体执行中的工作人员有时甚至找不到行政执法的依据。
三、操作层面：城市功能扩张、管理投入滞后
英国皇家规划师学会会员帕金森曾强调，市长们要着眼于城市未来，要为子孙后代的需要和利益着想。在城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，对社区生活服务需求更趋多元化，城市作为多种功能的载体负担骤然加剧，由于管理措施一时难以跟上，造成诸多“不安全、无便利、非人性”的现象，许多城市美化了市容，却牺牲了市民利益，给市民造成不便。比如交通拥堵、井盖伤人、连年内涝、找不到垃圾桶、找不到公共厕所、校园保安拦不住一个普通人，等等。随着城市生活重心的转移、扩大，城市功能的发挥越发显出不均衡，新老城区相差悬殊，城乡结合部问题突出。这些问题产生的根源是缺乏科学规划、眼光短浅、功能不善、管理不配套。
与此同时，城市管理的物力、财力投入不适应需要，制约了城市管理效率的提高。近几年，城市政府在城市建设上的投入力度较大，但在城市管理上的投入却相对较少，造成了管理工作跟不上，建设好了的设施得不到很好的维护，有的甚至损失较重。造成的直接后果就是与市民生活密切相关的公用设施少且水平低下，间接后果则是市民生活的安全度、幸福度无法提升。
造成以上问题的原因，主要有几个方面：城市管理是“结果导向型”而不是“预防导向型”；考核机制以经济指标为依据，忽略市民切实利益需求；安全、公益、普惠、均等、多样的公共文化建设不够；市民参与度低，多元主体利益和整体公共利益无法兼顾。
要解决这些问题，必须转变价值理念，把“人本”放在第一位；必须改革城市管理体制，把“法治”放在第一位；必须加大管理投入，把“便民”放在第一位。
参考文献
[1] 马克思.德意志意识形态[A].马克思恩格斯全集（第3卷）[C].人民出版社，1960.
[2] 城市管理的终极目标：安全 人性 便利[N].光明日报，2012-07-17.
[3] 叶南客等.战略与管理[M].东南大学出版社，2000.
关键词：城市管理；问题；价值导向；制度建设；管理投入
城市是一个与乡村相对立的概念。它产生于人类不断改造自然界的过程中，是人类文明进步的成果。马克思曾说：“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。”城市这一概念包括的内容大致有：人口的聚集，非农产业的聚集，住宅和建筑物的聚集，繁华的街道，不同于乡村的生活环境，比乡村更加便捷的交通体系等。城市通常是一个区域的政治中心和商品集散地，现代城市则更是一个区域的政治、经济、文化、教育、科技的中心。
中国城市崛起的动因是改革开放焕发出来的社会生产力，而社会主义市场经济体制的建立更是给城市的发展注入了新的活力。近年来，我国城市发展成绩斐然，管理体制改革正向纵深发展，但我们也清楚地看到，城市管理及其体制明显滞后，存在着很多问题。
一、价值层面：城市管理的价值导向模糊不清
任何一个组织或部门的管理都要有明确的价值导向，如企业管理的价值导向是创造最大利润，社会管理的价值导向是为公众服务。而城市管理的价值导向，无论是在理论研究还是在管理实践中，始终定位不明，模糊不清。
在我国，由于目前城市整体发展战略定位都只注重经济发展，而忽略了社会管理和公共服务，前者往往成为刚性目标，后者则成为以领导意图和意志力为转移、随意性强的软性目标。城市管理的价值导向，应高于城市管理的总体目标。后者是实现目的，前者则是一切行为的内在驱动力。在我国，城市管理的价值导向，应不再局限于保证城市供给、提高服务质量这一器物层面，也不应再局限于建设人居城市这样的精神层面。
北京大学地方政府与地方治理研究中心主任万鹏飞认为：“城市管理包括城市的规划、建设和运营。不管哪个环节，城市管理终极目标都是要最大限度满足和平衡城市居民和来访者的需求。因此，以人为本应成为城市管理的一项最基本理念。”“城市管理的终极目标：安全、人性、便利。”
因此从价值层面上看，城市管理的一切出发点及最终目标都应当是满足公民的切实需求。换言之，城市管理的价值导向，应当是以人为本。
二、制度层面：体制建设有缺陷、法制建设不配套
应该说，现行的城市管理体制和运行机制在计划经济体制下曾经发挥了重要作用。然而随着城市建设的市场化水平不断增强，这种旧体制越来越显示出固有的历史局限性，因此“社会治理创新”已经被多次提到案台上来反复研究。然而城市管理体制机制创新水平还极为有限，造成了一些突出问题：行政执法机构过多、职能交叉和處罚权分散；执法主体多元，而其编制性质多属于自收自支的事业单位，经费主要靠收费和罚没收入，从而导致执法以罚款为目的而非以治理乱象为目的。
从管理职能上看，区政府及其街道办事处（街道办事处从行政属性来说为区政府的派出机构，但它在事实上相当于一级政府。以下称“区街政府”）承担着城市管理和微观经济组织职能，当上级政府要求抓管理、搞创建时，区街政府则发挥城市管理职能，拆违章、清摊点、管市容、搞卫生。而当上级政府要求完成各项经济指标时，区街政府又发挥微观经济组织职能，搭违章、布摊点、抓产值、搞创收。显而易见，这两种职能经常把区街政府置于两个互相打架、对立的尴尬境地。这主要是由于现行管理体制造成了区街政府处于严重的条块分离的管理体制中。随着市场经济的发展，城市建设步伐的加快，城区发展与管理的矛盾也越来越突出，区街政府的管理权限和管理任务的冲突日益突出。
近几年来，国家有关城市管理的规划法、土地法、房地产法等相继出台，各地城市也制订了一些相应的管理规定。但有些亟须操作的法规和地方规定尚不配套，使相应的执法及执法体系的建设与管理存在死角和盲点。具体执行中的工作人员有时甚至找不到行政执法的依据。
三、操作层面：城市功能扩张、管理投入滞后
英国皇家规划师学会会员帕金森曾强调，市长们要着眼于城市未来，要为子孙后代的需要和利益着想。在城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，对社区生活服务需求更趋多元化，城市作为多种功能的载体负担骤然加剧，由于管理措施一时难以跟上，造成诸多“不安全、无便利、非人性”的现象，许多城市美化了市容，却牺牲了市民利益，给市民造成不便。比如交通拥堵、井盖伤人、连年内涝、找不到垃圾桶、找不到公共厕所、校园保安拦不住一个普通人，等等。随着城市生活重心的转移、扩大，城市功能的发挥越发显出不均衡，新老城区相差悬殊，城乡结合部问题突出。这些问题产生的根源是缺乏科学规划、眼光短浅、功能不善、管理不配套。
与此同时，城市管理的物力、财力投入不适应需要，制约了城市管理效率的提高。近几年，城市政府在城市建设上的投入力度较大，但在城市管理上的投入却相对较少，造成了管理工作跟不上，建设好了的设施得不到很好的维护，有的甚至损失较重。造成的直接后果就是与市民生活密切相关的公用设施少且水平低下，间接后果则是市民生活的安全度、幸福度无法提升。
造成以上问题的原因，主要有几个方面：城市管理是“结果导向型”而不是“预防导向型”；考核机制以经济指标为依据，忽略市民切实利益需求；安全、公益、普惠、均等、多样的公共文化建设不够；市民参与度低，多元主体利益和整体公共利益无法兼顾。
要解决这些问题，必须转变价值理念，把“人本”放在第一位；必须改革城市管理体制，把“法治”放在第一位；必须加大管理投入，把“便民”放在第一位。
参考文献
[1] 马克思.德意志意识形态[A].马克思恩格斯全集（第3卷）[C].人民出版社，1960.
[2] 城市管理的终极目标：安全 人性 便利[N].光明日报，2012-07-17.
[3] 叶南客等.战略与管理[M].东南大学出版社，2000.