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摘 要 在社会主义法治建设的今天，信访作为一种非法律纠纷解决渠道，是一种公民权利诉求的主张，体现的是我国宪法中赋予公民的申诉权。本文从根源上，分析其存在的合理土壤和成长阻力，并通过历史回顾、比较分析、综合探讨等方法对信访机制进行研究，并试图找出制度完善的方法。
关键词 信访制度 困境 改革
中图分类号：D922 文献标识码：A
一、近年来信访工作存在的主要问题
信访工作是谈得较多的一个问题。信访的存在，有其历史的必然性与现实土壤，而在其曲线的发展过程中，从上世纪90年代的群体上访到近年来的矛盾个体信访，纠纷交错复杂并使矛盾推向激烈状态。为探讨信访制度之改革，笔者通过阅读相关案例，首先分析我国上访存在的主要问题：
（一）制度设计本身的冲突，造成了秩序不稳定，降低了信访事项处理工作的效率。
很多地方对“越级上访”加以禁止，在中央政法委办公室发布的《涉法涉诉信访问答》中指出“当事人应逐级反映问题”、“越级上访不利于解决问题”，与《宪法》第四十一条规定“公民对于任何国家机关工作人员都有提出批评建议的权利”存在冲突。分析原因，一是上级本身作为被告而使得严格的逐级上访实际难以进行，比如征地补偿问题；二是层层转办，转而不办。《信访条例》规定，集体上访需派出代表，人数不得超过5人，地方各级也对此有相关规定。实际上，集体上访多集中于征地、拆迁、企业转制等，涉及的人数往往是几百几千甚至更多，这种代表的面是否足够覆盖，能否符合群众的接受心理，能否引起接访部门重视等等，也是值得思考的。
（二）接访机构复杂，各机构之间权职分工不明确，关系未理清，沟通不顺畅。
当前我国的信访机构主要有五大部分，即党、人大、政府、法院、检察院分别设立相应信访机构。一方面，这些机构并不具有解决问题的权能，还必须经过时空转换到达政府及其相关部门，这就降低了沟通速度，影响问题的直接有效处理。另一方面，机构之间的不协调，例如国务院设立了国家信访局，同时其所属的各部委也设立了内部信访机构，这样一来，就分散了上访受理的资源，一些信访机构在受理问题分工不明而引起相互推诿，降低了问题处理的效率。
（三）部分受访机构和受访人员态度不够端正，责任未落实到位，影响办事的质量。
中山大学教授蔡立辉认为，“目前，我们很多的群体事件和上访事件出现的原因有90%都是政府的问题。”再加上监管力度的不够，相当一部分上访事项的处理运用的竟然是妥协、哄骗甚至强压等法治以外的方法。而在这种工作状况下，有些地方由于办事不力甚至造成群众矛盾激化，执政者预期的社会稳定的目标难以实现。
（四）上访人员的清官情结较为严重，法律意识不高。
部分上访人员存在对法律的不理解、误解，甚至由于部分上访人员本身素质不高，存在无理上访、蓄意闹访、违法上访等现象。我国长期以来的历史传统形成了百姓的厌诉心理和清官情结，而这种朴素的正义观使得他们“信访不信法”。部分上访者存在盲从心理，攀比心理，要求过高。更有部分人“信上不信下”，认为只有把事情“闹大”，让中央给地方施加压力，才能解决问题。
（五）上访活动与司法权威之间的矛盾凸显。
由于上访属于非法律途径的纠纷解决方式，当司法部独立或者司法体系失效造成诉讼职能不能解决社会矛盾时，加之传统心理的作用，公民选择上访，尽管在一定程度是弥补了不完善的法律在解决问题时的缺口，但是反过来也使法律的权威受到冲击，尤其使得行政诉讼处于尴尬的地位，法院的职能被弱化，公民的法律信仰被削弱。
二、 从问题中探索新出路
改革是在原有的基础上进行变化发展，信访制度设计的根本目的在于解决人民内部的矛盾并促进社会稳定和谐地发展，因此，改革要紧紧围绕这个目标而展开。当前，扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出困境的根本出路。笔者认为主要可以从以下几方面着手：
（一）尽快制定和出台《信访法》。
尽管我国已经有了《信访条例》，地方各级各部门也纷纷制定相应的规章制度来规范上访活动，但是从建国到现在，仍未出台相关的法律法规，直接明确“上访”、“信访”的概念、地位、功能、性质、原则、救济程序等等，仍然存在着各种制度间的冲突，这些规章制度中的有些规定甚至与我国宪法精神相违背，使得宪法赋予公民的申诉权利和其他基本权利在现实操作中与相关的规定发生了错位。将上访活动在法治下进行重构势在必行，在社会主义法治国家的今天，要对不合时宜的人治色彩浓烈的上访接访进行改革，真正实现上访的法治化。
（二）整合资源，理顺关系，设立统一的上访受理机构，至少可以从两方面进行考虑。
一是司法体系内的诉讼问题，应当努力引到正常轨道的司法救济途径上来解决。二是地方各级人大作是民意的表达机构，应当由其设立统一的信访机构，来听取和反映民情，真正统筹“下情上达”，集中受理资源，避免了各个繁杂机构之间不往来，沟通不紧密或者相互推诿责任的问题，提高问题受理的效率。在整个工作过程中，要正确定位好信访机构的位置和性质，信访工作机构不是单独序列的国家机构，不具有行政的职能和权力，其处理上访事项的权能有所限制。因此，在实际操作过程中，要加强监督力度，防止信访机构职能的无限扩张而引起的“人治”色彩的进一步渲染。
（三）摆正位置，解决上访与司法权威之间的矛盾。
上访是独立于司法渠道之外的纠纷解决机制，由于上访的弥补性功能以及人们传统朴素正义观念的作用，有时使得上访成为司法权威的冲击力量。一方面，要通过各种途径宣传法制，提高民族的法律信仰和法律意识，使得公民信法、懂法、主动学法和用法。另一方面，要进一步提高司法工作人员的专业技能和道德素质，提高司法部门公务员准入门槛，对两院组成人员做好长期的继续培训，提高办案的效率和质量，并增强相应的办案监督力度，努力避免司法裁判不公正的现象出现。值得注意的是，司法力量的介入应当公正、适当，笔者以为“下情上达”演变为“敲诈政府”，正是司法在公权力不当介入的扭曲，是公权力的滥用和司法权的沦陷。
（四）进一步加强上访者与接访部门以及接访人员之间的沟通。
党、政府各部门以及两院的工作要公开，牢牢把握群众路线，面向群众，接受群众检验。其中，最关键是要做好部门信息的进一步透明化、公开化。过去在听证会上群众欢呼，实际生活中群众上访的问题，非常值得我们思考。政府的信息应当向谁公开，调查研究的对象应当如何选取，通过什么渠道和方式公开更加有效，信息公开的覆盖面要达到什么程度，都应当制定相关的细化标准。否则，征求到的只能是“缩水意见”，群众对党、政府和相关部门的工作有质疑、不信任、不满意等等，是上访的主要原因。只有打开沟通的渠道，使得信息透明，才能解开疑惑，减少群众不明上访。
（五）既要加强接访队伍素质，又要提高群众的法律意识，形成有序上访、有效上访的局面。
一方面，要端正接访机关及其人员在受理上访案件时的态度，摆正自身的位置，使其自觉形成人民公仆的自我认定，改进工作作风；在单位内部完善工作体制，强化责任落实，实行严格责任追究制度，“谁主管，谁负责”的原则继续贯彻，及时交办和答复问题，对上访问题不负责，处理不得力，群众不满意的问题集中力量进行批评，重新研究和整改；加大监督的力度，定时跟踪反馈信息，推动突出问题的落实。另一方面，要在群众中加强上访秩序的宣传，把党和政府及各部门的政策宣传到位，针对不同的群体，通过电话、专栏、报纸、网络、座谈、听证等形式广泛地开展宣传教育工作，引导群众以既合理又合法的方式表达自己的利益诉求。同时，提高群众的法律意识和法律信仰，将群众的各种活动纳入法制规范的框架内。
（六）透过上访来透析问题背后的矛盾根源，从而使对相关问题的规制纳入法治的范围，是解决上访问题的根本出路。
纵观近年来群众上访中集中反映的问题，集中反映在土地、房屋、工作机会、伤亡责任这些事关公民生存权利的领域。而问题产生得不到法律的有效救济，折射了我国现有法律制度的缺失或失效。社会治理模式，如并不期待被社会暴力进行历史性否定， 而一条可行改善途径，是反思、重构上访社会运动涉及的法律制度，用司法途径，建构确立权利保障机制，而不是以警察和“行政保证”搪塞社会发展提出的严肃课题。由此，透过上访问题，追溯矛盾所在，对应寻找法律的缺口，进一步完善法律体系，反过来解决民生问题，稳定社会秩序，才能从根本上息访、息诉、稳民心。
三、 结论
解决我国信访工作存在的问题必须把握整体，统筹规划，通过各种方式寻求新的出路。集中力量提高群众的法律意识，增强人民公仆的服务意识，促进政务信息的公开化，完善立法等等。而笔者认为，解决问题的根本出路，在于透过上访现象来透析社会矛盾的根源，使上访所折射的权益诉求从而纳入法律直接保护的范围，从而将上访纳入法治，完善我国的法律体系，填补法律缺口，使我国在现代社会主义法治的框架内更加和谐健康地发展。
（作者：中国社会科学院法学研究所2009级法律硕士研究生，研究方向：法理学）
参考文献：
[1]李振忠.上访问题90%都是政府的问题不是个问题.载于人民日报,2010-02-02.
[2]刘为勇.理性求解中国信访制度的困境及其改革出路.载于淮北职业技术学院学报,2005年12月第4卷第4期.
[3]周梅燕.理性求解中国信访制度的困境.载于半月谈.2004,年7月.
[4]鲜江临.上访与法律.载于北大法律网http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=25038.
关键词 信访制度 困境 改革
中图分类号：D922 文献标识码：A
一、近年来信访工作存在的主要问题
信访工作是谈得较多的一个问题。信访的存在，有其历史的必然性与现实土壤，而在其曲线的发展过程中，从上世纪90年代的群体上访到近年来的矛盾个体信访，纠纷交错复杂并使矛盾推向激烈状态。为探讨信访制度之改革，笔者通过阅读相关案例，首先分析我国上访存在的主要问题：
（一）制度设计本身的冲突，造成了秩序不稳定，降低了信访事项处理工作的效率。
很多地方对“越级上访”加以禁止，在中央政法委办公室发布的《涉法涉诉信访问答》中指出“当事人应逐级反映问题”、“越级上访不利于解决问题”，与《宪法》第四十一条规定“公民对于任何国家机关工作人员都有提出批评建议的权利”存在冲突。分析原因，一是上级本身作为被告而使得严格的逐级上访实际难以进行，比如征地补偿问题；二是层层转办，转而不办。《信访条例》规定，集体上访需派出代表，人数不得超过5人，地方各级也对此有相关规定。实际上，集体上访多集中于征地、拆迁、企业转制等，涉及的人数往往是几百几千甚至更多，这种代表的面是否足够覆盖，能否符合群众的接受心理，能否引起接访部门重视等等，也是值得思考的。
（二）接访机构复杂，各机构之间权职分工不明确，关系未理清，沟通不顺畅。
当前我国的信访机构主要有五大部分，即党、人大、政府、法院、检察院分别设立相应信访机构。一方面，这些机构并不具有解决问题的权能，还必须经过时空转换到达政府及其相关部门，这就降低了沟通速度，影响问题的直接有效处理。另一方面，机构之间的不协调，例如国务院设立了国家信访局，同时其所属的各部委也设立了内部信访机构，这样一来，就分散了上访受理的资源，一些信访机构在受理问题分工不明而引起相互推诿，降低了问题处理的效率。
（三）部分受访机构和受访人员态度不够端正，责任未落实到位，影响办事的质量。
中山大学教授蔡立辉认为，“目前，我们很多的群体事件和上访事件出现的原因有90%都是政府的问题。”再加上监管力度的不够，相当一部分上访事项的处理运用的竟然是妥协、哄骗甚至强压等法治以外的方法。而在这种工作状况下，有些地方由于办事不力甚至造成群众矛盾激化，执政者预期的社会稳定的目标难以实现。
（四）上访人员的清官情结较为严重，法律意识不高。
部分上访人员存在对法律的不理解、误解，甚至由于部分上访人员本身素质不高，存在无理上访、蓄意闹访、违法上访等现象。我国长期以来的历史传统形成了百姓的厌诉心理和清官情结，而这种朴素的正义观使得他们“信访不信法”。部分上访者存在盲从心理，攀比心理，要求过高。更有部分人“信上不信下”，认为只有把事情“闹大”，让中央给地方施加压力，才能解决问题。
（五）上访活动与司法权威之间的矛盾凸显。
由于上访属于非法律途径的纠纷解决方式，当司法部独立或者司法体系失效造成诉讼职能不能解决社会矛盾时，加之传统心理的作用，公民选择上访，尽管在一定程度是弥补了不完善的法律在解决问题时的缺口，但是反过来也使法律的权威受到冲击，尤其使得行政诉讼处于尴尬的地位，法院的职能被弱化，公民的法律信仰被削弱。
二、 从问题中探索新出路
改革是在原有的基础上进行变化发展，信访制度设计的根本目的在于解决人民内部的矛盾并促进社会稳定和谐地发展，因此，改革要紧紧围绕这个目标而展开。当前，扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出困境的根本出路。笔者认为主要可以从以下几方面着手：
（一）尽快制定和出台《信访法》。
尽管我国已经有了《信访条例》，地方各级各部门也纷纷制定相应的规章制度来规范上访活动，但是从建国到现在，仍未出台相关的法律法规，直接明确“上访”、“信访”的概念、地位、功能、性质、原则、救济程序等等，仍然存在着各种制度间的冲突，这些规章制度中的有些规定甚至与我国宪法精神相违背，使得宪法赋予公民的申诉权利和其他基本权利在现实操作中与相关的规定发生了错位。将上访活动在法治下进行重构势在必行，在社会主义法治国家的今天，要对不合时宜的人治色彩浓烈的上访接访进行改革，真正实现上访的法治化。
（二）整合资源，理顺关系，设立统一的上访受理机构，至少可以从两方面进行考虑。
一是司法体系内的诉讼问题，应当努力引到正常轨道的司法救济途径上来解决。二是地方各级人大作是民意的表达机构，应当由其设立统一的信访机构，来听取和反映民情，真正统筹“下情上达”，集中受理资源，避免了各个繁杂机构之间不往来，沟通不紧密或者相互推诿责任的问题，提高问题受理的效率。在整个工作过程中，要正确定位好信访机构的位置和性质，信访工作机构不是单独序列的国家机构，不具有行政的职能和权力，其处理上访事项的权能有所限制。因此，在实际操作过程中，要加强监督力度，防止信访机构职能的无限扩张而引起的“人治”色彩的进一步渲染。
（三）摆正位置，解决上访与司法权威之间的矛盾。
上访是独立于司法渠道之外的纠纷解决机制，由于上访的弥补性功能以及人们传统朴素正义观念的作用，有时使得上访成为司法权威的冲击力量。一方面，要通过各种途径宣传法制，提高民族的法律信仰和法律意识，使得公民信法、懂法、主动学法和用法。另一方面，要进一步提高司法工作人员的专业技能和道德素质，提高司法部门公务员准入门槛，对两院组成人员做好长期的继续培训，提高办案的效率和质量，并增强相应的办案监督力度，努力避免司法裁判不公正的现象出现。值得注意的是，司法力量的介入应当公正、适当，笔者以为“下情上达”演变为“敲诈政府”，正是司法在公权力不当介入的扭曲，是公权力的滥用和司法权的沦陷。
（四）进一步加强上访者与接访部门以及接访人员之间的沟通。
党、政府各部门以及两院的工作要公开，牢牢把握群众路线，面向群众，接受群众检验。其中，最关键是要做好部门信息的进一步透明化、公开化。过去在听证会上群众欢呼，实际生活中群众上访的问题，非常值得我们思考。政府的信息应当向谁公开，调查研究的对象应当如何选取，通过什么渠道和方式公开更加有效，信息公开的覆盖面要达到什么程度，都应当制定相关的细化标准。否则，征求到的只能是“缩水意见”，群众对党、政府和相关部门的工作有质疑、不信任、不满意等等，是上访的主要原因。只有打开沟通的渠道，使得信息透明，才能解开疑惑，减少群众不明上访。
（五）既要加强接访队伍素质，又要提高群众的法律意识，形成有序上访、有效上访的局面。
一方面，要端正接访机关及其人员在受理上访案件时的态度，摆正自身的位置，使其自觉形成人民公仆的自我认定，改进工作作风；在单位内部完善工作体制，强化责任落实，实行严格责任追究制度，“谁主管，谁负责”的原则继续贯彻，及时交办和答复问题，对上访问题不负责，处理不得力，群众不满意的问题集中力量进行批评，重新研究和整改；加大监督的力度，定时跟踪反馈信息，推动突出问题的落实。另一方面，要在群众中加强上访秩序的宣传，把党和政府及各部门的政策宣传到位，针对不同的群体，通过电话、专栏、报纸、网络、座谈、听证等形式广泛地开展宣传教育工作，引导群众以既合理又合法的方式表达自己的利益诉求。同时，提高群众的法律意识和法律信仰，将群众的各种活动纳入法制规范的框架内。
（六）透过上访来透析问题背后的矛盾根源，从而使对相关问题的规制纳入法治的范围，是解决上访问题的根本出路。
纵观近年来群众上访中集中反映的问题，集中反映在土地、房屋、工作机会、伤亡责任这些事关公民生存权利的领域。而问题产生得不到法律的有效救济，折射了我国现有法律制度的缺失或失效。社会治理模式，如并不期待被社会暴力进行历史性否定， 而一条可行改善途径，是反思、重构上访社会运动涉及的法律制度，用司法途径，建构确立权利保障机制，而不是以警察和“行政保证”搪塞社会发展提出的严肃课题。由此，透过上访问题，追溯矛盾所在，对应寻找法律的缺口，进一步完善法律体系，反过来解决民生问题，稳定社会秩序，才能从根本上息访、息诉、稳民心。
三、 结论
解决我国信访工作存在的问题必须把握整体，统筹规划，通过各种方式寻求新的出路。集中力量提高群众的法律意识，增强人民公仆的服务意识，促进政务信息的公开化，完善立法等等。而笔者认为，解决问题的根本出路，在于透过上访现象来透析社会矛盾的根源，使上访所折射的权益诉求从而纳入法律直接保护的范围，从而将上访纳入法治，完善我国的法律体系，填补法律缺口，使我国在现代社会主义法治的框架内更加和谐健康地发展。
（作者：中国社会科学院法学研究所2009级法律硕士研究生，研究方向：法理学）
参考文献：
[1]李振忠.上访问题90%都是政府的问题不是个问题.载于人民日报,2010-02-02.
[2]刘为勇.理性求解中国信访制度的困境及其改革出路.载于淮北职业技术学院学报,2005年12月第4卷第4期.
[3]周梅燕.理性求解中国信访制度的困境.载于半月谈.2004,年7月.
[4]鲜江临.上访与法律.载于北大法律网http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=25038.