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一个国家（地区）的科技竞争力，取决于其创新体系的整体效能。把一个国家的创新资源组织成为“体系”和提高它的能力，必须综合考虑经济体制和科技教育体制，使二者相互衔接配套。这就对政府在国家创新体系建设中的作用提出了明确的要求。
一、创新过程、创新主体和政府的角色
科学研究不能脱离经济体系而独自存在。科技创新活动，一般按“基础科学—应用科学—技术开发（试验发展）—产品—市场”的路线，周而复始，此起彼伏。
科技创新是由多种性质不同的活动（科学理论、技术工程、新技术、新产品的形成并商业化）组成的“过程链”。但如何使创新链的各环节更好地结合，提高科研的效率和成果转化的速度？这是提高国家整体创新能力的关键。
科技创新活动的本质是生产新“知识”。在多数情况下，科学技术研究的成果不是直接的消费品（个别如软件除外），而是为全社会的消费者提供有利于提高生产力和增进全社会福利的知识储备，具有明显的外部性。在专利制度下，与发明者经济利益关联的知识必须有偿使用。站在历史的角度看，正是后人对前人积累的知识的低成本获得和应用，才是人类文明进步、经济水平不断提高的源泉。所以对科学研究的资助是对经济社会长远发展的投资。一个社会的“知识生产力”，显然和社会对科研活动的支持力度，以及科研机构自身的配置状况、管理水平具有正相关的关系。
科学技术创新活动，大体可分为基础研究、应用研究和开发研究，三者既相互区别又相互联系，共同形成科学研究的结构体系。
创新过程链的“上游”即理论和前期应用研究，是高度专门化的工作，面临很多不确定性，需要长期的积累，且不能直接形成产品，所以本质上是社会公益活动，离不开国家的组织和支持。其成果体现为国家科技竞争力的提高。“上游”创新的主体一般是科研院所和大专院校的科学家和工程技术人员。
我国是科技相对落后的国家，由于资金和知识积累不足，“上游”科技创新活动必须遵循“有所为有所不为”的方针，在若干重点领域要付出艰巨努力，保持追赶态势。
创新“上游”形成的成果，如何通过有效的知识流动机制传递到“下游”，如何通过市场机制合理配置技术资源，是创新链中至关重要的中间环节，牵涉复杂的制度安排，如专利制度、技术市场的建设、技术服务和中介机构、技术信息库、鼓励人才流动、大学和科研机构功能的市场化延伸等等。政府组织“产学研攻关”则是以明确的工程和市场目标的上下游协同组织。由于不同国家或地区的情况差别很大，创新经济理论认为这里不可能套用单一的理论或政策框架，只能“因地制宜”。
创新过程的“下游”即新的应用技术、新产品试验开发阶段，必须由企业通过对“上游”的基础技术新成果、市场需求和成本收益等因素进行综合考虑，组织研发活动，进行生产经营，才能将新的科技成果实现为市场接受的新产品，或体现为企业成本的降低、资源的节约等等，为企业带来效益，造福于社会。只有市场和社会接受的新技术或新产品才能有生命力。企业只有持续进行技术创新，才能在竞争中立于不败之地，才能形成自己的核心竞争力。
企业是运用上游科学研究的成果，将其转化为生产力的主体和枢纽。只有企业技术创新能力整体的提高，才能实质性地提高国家整体的科技竞争力。正是在这个意义上，加强企业技术创新主体的地位，是建设国家创新体系、贯彻自主创新方针的中心环节。
《中共中央、国务院关于增强自主创新能力的决定》中提出，要深化体制机制改革，建设国家创新体系。国家创新体系是既强调激发创新主体活力、发挥市场作用，同时注重国家战略指导、有效动员和组织创新资源，既强调发挥本国的科技自主创新能力、又充分开放的制度系统。正如文件所指出：“要充分发挥政府在科技进步与创新中的主导作用，充分发挥市场在科技资源配置中的基础性作用，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，充分发挥科研院所和高等院校在知识创新中的骨干与引领作用，在实践中走出中国特色的自主创新道路。”
二、加强政府对科技发展的宏观管理
（一）营造环境
国家已制定了支持自主创新的政策框架文件。实行公平公正，给企业创新活动带来实际鼓励的政策，改革对内资企业的税收歧视，是推进企业增强技术研发能力、遏止人才流失的当务之急。例如当前企业强烈反映的：现行增值税制不允许研发设备投资的增值税抵扣、所得税制不允许当期研发开支进入成本等问题，有必要对税制进行必要的调整。
（二）重点支持
对事关国计民生、国家安全和长远利益的基础研究、前沿技术研究和社会公益研究，给予重点支持。战略高科技领域是国际竞争的重点。欧洲创新经济学专家费里曼认为技术预测在国家创新体系中十分重要，他指出：“国家创新系统的成功必定取决于国家水平、行业水平和企业水平的技术成果与新增投资。
（三）统筹协调
建立部门之间、部门地方之间的统筹协调，扭转各自为政、投资低水平重复、科技资源利用率低、科技力量与地方经济脱节的局面；加强军民两大研发及产业体系之间的相互分离、重复立项、军民科技成果不能共享的局面。鼓励以市场机制原则建立科研成果流动机制，有效整合科技资源，激发企业和全社会的创新活力。
三、政府各部门统筹协调，推动提高企业技术创新能力
我国企业界的技术创新能力平均水平偏低。企业的总体研发投入只占销售额的2%，除少数高新技术企业外，平均水平更低。在少数产业集中度较高的行业（如冶金、石油石化）中的大型国有企业，技术创新活跃。石油经多年积累发展了适应中国地质条件的独有探矿和开采技术，世界领先。但我国国有工业企业只有一半设立了研发机构，拥有自主知识产权的不足万分之三。
国有企业及股份企业（含上市企业）的考核指标过分注重短期利润，“一刀切”的领导任期制度，使企业领导人过分偏向短期行为，因而导致了“重引进轻消化”的局面长期不能扭转。企业内官僚层级制的管理制度，不利于企业内形成鼓励技术创新的气氛。
新兴民营工业企业（部分高科技型企业除外）总体上处于初创阶段，多注重短期效益，缺乏长远发展战略，研发实力不足。
更重要的是，在开放的市场经济中，我国工业企业面临跨国公司的强势竞争，包括市场挤占、并购和技术封锁。技术竞争力的不足，使我国企业在开发自主品牌、扩大市场份额和积累资金方面举步维艰。
在这一大环境下，为避免在不对称的国际竞争中受到排挤削弱，政府有必要采取配套的优惠政策，在公平的原则下，对战略性行业中的本国企业，进行重点支持和指导，组织官产学研联合技术攻关，加强技术服务，在不断积累的能力建设中，切实提高企业的技术竞争力。
要按照技术创新的客观规律，形成支持企业技术创新过程链的服务和支持体系。包括：孵化器、公共研发平台、风险投资、围绕创新形成的产业链、产权交易、市场中介、法律服务、物流平台等。
四、实施国家重大科技工程是国家创新体系建设的重要推进力量
当代科学技术发展的趋势表明，一个国家的学科技术实力，越来越取决于组织大科学工程、重大科技项目的能力。当今世界各重要国家在制定科技发展规划中，都把国家重大科技工程规划作为重要的“抓手”。如美国二战的“曼哈顿”、上世纪60年代的“阿波罗登月”、80年代的“星球大战”、90年代的“NMD”、“信息高速公路”和当今的“纳米”、“生物工程”、“氢能”计划；前苏联的航天工程、欧盟的“尤里卡”和“伽里略”计划；“空中客车”从欧洲国家的项目合作成长为影响世界的航空产业；国际半导体合作组织通过持续的组织国际性的联合工程攻关，推动芯片按“摩尔定律”实现了性能不断提高、成本不断下降，成为当今信息时代的重要技术支持，等等。
后进国家运用政府的组织和影响力组织国家重大工程，对充分调动有限的科技资源、推动高技术产业发展，追赶先进，具有更为重要的战略意义。我国的历史实践表明，成功实施国家重大科技工程，对提高综合国力至关重要。
国家重大工程一般都是规模巨大的工程，需要巨额资金投入，实施周期长。所以国家重大项目要与国力相适应，有所取舍。重大科技工程多为复杂的巨大系统，要解决大量的基础科学难题，涉及多学科、多部门、多领域，一般都需要超出部门和地区的权威机构出面组织管理协调。项目的执行主体是企业，必须按照市场竞争规律办事；科技成果应尽快地应用于国民经济各领域，尽快形成企业经营的良性循环。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
一、创新过程、创新主体和政府的角色
科学研究不能脱离经济体系而独自存在。科技创新活动，一般按“基础科学—应用科学—技术开发（试验发展）—产品—市场”的路线，周而复始，此起彼伏。
科技创新是由多种性质不同的活动（科学理论、技术工程、新技术、新产品的形成并商业化）组成的“过程链”。但如何使创新链的各环节更好地结合，提高科研的效率和成果转化的速度？这是提高国家整体创新能力的关键。
科技创新活动的本质是生产新“知识”。在多数情况下，科学技术研究的成果不是直接的消费品（个别如软件除外），而是为全社会的消费者提供有利于提高生产力和增进全社会福利的知识储备，具有明显的外部性。在专利制度下，与发明者经济利益关联的知识必须有偿使用。站在历史的角度看，正是后人对前人积累的知识的低成本获得和应用，才是人类文明进步、经济水平不断提高的源泉。所以对科学研究的资助是对经济社会长远发展的投资。一个社会的“知识生产力”，显然和社会对科研活动的支持力度，以及科研机构自身的配置状况、管理水平具有正相关的关系。
科学技术创新活动，大体可分为基础研究、应用研究和开发研究，三者既相互区别又相互联系，共同形成科学研究的结构体系。
创新过程链的“上游”即理论和前期应用研究，是高度专门化的工作，面临很多不确定性，需要长期的积累，且不能直接形成产品，所以本质上是社会公益活动，离不开国家的组织和支持。其成果体现为国家科技竞争力的提高。“上游”创新的主体一般是科研院所和大专院校的科学家和工程技术人员。
我国是科技相对落后的国家，由于资金和知识积累不足，“上游”科技创新活动必须遵循“有所为有所不为”的方针，在若干重点领域要付出艰巨努力，保持追赶态势。
创新“上游”形成的成果，如何通过有效的知识流动机制传递到“下游”，如何通过市场机制合理配置技术资源，是创新链中至关重要的中间环节，牵涉复杂的制度安排，如专利制度、技术市场的建设、技术服务和中介机构、技术信息库、鼓励人才流动、大学和科研机构功能的市场化延伸等等。政府组织“产学研攻关”则是以明确的工程和市场目标的上下游协同组织。由于不同国家或地区的情况差别很大，创新经济理论认为这里不可能套用单一的理论或政策框架，只能“因地制宜”。
创新过程的“下游”即新的应用技术、新产品试验开发阶段，必须由企业通过对“上游”的基础技术新成果、市场需求和成本收益等因素进行综合考虑，组织研发活动，进行生产经营，才能将新的科技成果实现为市场接受的新产品，或体现为企业成本的降低、资源的节约等等，为企业带来效益，造福于社会。只有市场和社会接受的新技术或新产品才能有生命力。企业只有持续进行技术创新，才能在竞争中立于不败之地，才能形成自己的核心竞争力。
企业是运用上游科学研究的成果，将其转化为生产力的主体和枢纽。只有企业技术创新能力整体的提高，才能实质性地提高国家整体的科技竞争力。正是在这个意义上，加强企业技术创新主体的地位，是建设国家创新体系、贯彻自主创新方针的中心环节。
《中共中央、国务院关于增强自主创新能力的决定》中提出，要深化体制机制改革，建设国家创新体系。国家创新体系是既强调激发创新主体活力、发挥市场作用，同时注重国家战略指导、有效动员和组织创新资源，既强调发挥本国的科技自主创新能力、又充分开放的制度系统。正如文件所指出：“要充分发挥政府在科技进步与创新中的主导作用，充分发挥市场在科技资源配置中的基础性作用，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，充分发挥科研院所和高等院校在知识创新中的骨干与引领作用，在实践中走出中国特色的自主创新道路。”
二、加强政府对科技发展的宏观管理
（一）营造环境
国家已制定了支持自主创新的政策框架文件。实行公平公正，给企业创新活动带来实际鼓励的政策，改革对内资企业的税收歧视，是推进企业增强技术研发能力、遏止人才流失的当务之急。例如当前企业强烈反映的：现行增值税制不允许研发设备投资的增值税抵扣、所得税制不允许当期研发开支进入成本等问题，有必要对税制进行必要的调整。
（二）重点支持
对事关国计民生、国家安全和长远利益的基础研究、前沿技术研究和社会公益研究，给予重点支持。战略高科技领域是国际竞争的重点。欧洲创新经济学专家费里曼认为技术预测在国家创新体系中十分重要，他指出：“国家创新系统的成功必定取决于国家水平、行业水平和企业水平的技术成果与新增投资。
（三）统筹协调
建立部门之间、部门地方之间的统筹协调，扭转各自为政、投资低水平重复、科技资源利用率低、科技力量与地方经济脱节的局面；加强军民两大研发及产业体系之间的相互分离、重复立项、军民科技成果不能共享的局面。鼓励以市场机制原则建立科研成果流动机制，有效整合科技资源，激发企业和全社会的创新活力。
三、政府各部门统筹协调，推动提高企业技术创新能力
我国企业界的技术创新能力平均水平偏低。企业的总体研发投入只占销售额的2%，除少数高新技术企业外，平均水平更低。在少数产业集中度较高的行业（如冶金、石油石化）中的大型国有企业，技术创新活跃。石油经多年积累发展了适应中国地质条件的独有探矿和开采技术，世界领先。但我国国有工业企业只有一半设立了研发机构，拥有自主知识产权的不足万分之三。
国有企业及股份企业（含上市企业）的考核指标过分注重短期利润，“一刀切”的领导任期制度，使企业领导人过分偏向短期行为，因而导致了“重引进轻消化”的局面长期不能扭转。企业内官僚层级制的管理制度，不利于企业内形成鼓励技术创新的气氛。
新兴民营工业企业（部分高科技型企业除外）总体上处于初创阶段，多注重短期效益，缺乏长远发展战略，研发实力不足。
更重要的是，在开放的市场经济中，我国工业企业面临跨国公司的强势竞争，包括市场挤占、并购和技术封锁。技术竞争力的不足，使我国企业在开发自主品牌、扩大市场份额和积累资金方面举步维艰。
在这一大环境下，为避免在不对称的国际竞争中受到排挤削弱，政府有必要采取配套的优惠政策，在公平的原则下，对战略性行业中的本国企业，进行重点支持和指导，组织官产学研联合技术攻关，加强技术服务，在不断积累的能力建设中，切实提高企业的技术竞争力。
要按照技术创新的客观规律，形成支持企业技术创新过程链的服务和支持体系。包括：孵化器、公共研发平台、风险投资、围绕创新形成的产业链、产权交易、市场中介、法律服务、物流平台等。
四、实施国家重大科技工程是国家创新体系建设的重要推进力量
当代科学技术发展的趋势表明，一个国家的学科技术实力，越来越取决于组织大科学工程、重大科技项目的能力。当今世界各重要国家在制定科技发展规划中，都把国家重大科技工程规划作为重要的“抓手”。如美国二战的“曼哈顿”、上世纪60年代的“阿波罗登月”、80年代的“星球大战”、90年代的“NMD”、“信息高速公路”和当今的“纳米”、“生物工程”、“氢能”计划；前苏联的航天工程、欧盟的“尤里卡”和“伽里略”计划；“空中客车”从欧洲国家的项目合作成长为影响世界的航空产业；国际半导体合作组织通过持续的组织国际性的联合工程攻关，推动芯片按“摩尔定律”实现了性能不断提高、成本不断下降，成为当今信息时代的重要技术支持，等等。
后进国家运用政府的组织和影响力组织国家重大工程，对充分调动有限的科技资源、推动高技术产业发展，追赶先进，具有更为重要的战略意义。我国的历史实践表明，成功实施国家重大科技工程，对提高综合国力至关重要。
国家重大工程一般都是规模巨大的工程，需要巨额资金投入，实施周期长。所以国家重大项目要与国力相适应，有所取舍。重大科技工程多为复杂的巨大系统，要解决大量的基础科学难题，涉及多学科、多部门、多领域，一般都需要超出部门和地区的权威机构出面组织管理协调。项目的执行主体是企业，必须按照市场竞争规律办事；科技成果应尽快地应用于国民经济各领域，尽快形成企业经营的良性循环。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）