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十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要健全严格规范的农村土地管理制度。这是中央根据农村改革发展实际和我国土地管理工作实际作出的战略决策,指明了农村土地管理制度改革的方向和重点,并对农村土地管理制度建设和创新作了全面部署。要准确把握《决定》的精神实质,积极探索改革路径,抓紧完善制度政策,稳步推进各项改革。
一、准确把握农村土地管理制度改革的基本内涵
基本内涵可以从定位、原则、目标任务三个方面来把握。
1.定位。《决定》明确指出,土地制度是农村的基础制度。在《决定》提出的六大制度建设中,土地管理制度处于基础地位,与其他五项制度建设关系十分密切。
2.原则。《决定》明确要求,“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度”。这四项原则是针对土地管理和利用中的突出问题提出的,涵盖了农村土地管理制度建设创新以及农村土地管理的全过程。
3.目标任务。有六个方面:一是落实最严格的耕地保护制度,坚守18亿亩耕地红线。二是实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。两个“最严格”是相互联系、相互支撑的,没有最严格的节约用地制度,耕地红线守不住;只有严格控制占用耕地,才能形成节约用地的倒逼机制。三是做好农村土地确权登记颁证工作,全面建设与农村改革发展相适应的土地产权制度。四是推进征地制度改革,维护农民土地财产权益。五是逐步建立城乡统一的建设用地市场,促进建立城乡经济社会发展一体化新格局。六是抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。
健全严格规范的农村土地管理制度,最终要形成耕地得到切实保护、各类用地得到基本保障、土地资产效益得到充分体现、农民权益得到有效维护的农村土地管理新格局。
二、推进农村土地管理制度改革的初步考虑
1.落实最严格的耕地保护制度。把握四个重点:一是强化规划控制。在规划编制中严格落实耕地保有量、基本农田面积,严格防止“两减一增”(减少耕地保有量和基本农田面积,增加建设用地规模)。划定永久基本农田,建立耕地保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。二是严格耕地占补平衡。主要是落实先补后占。我们初步考虑,将每年建设用地计划分配与耕地占补平衡工作衔接,避免“只占不补、占多补少、占优补劣”。各项建设占用耕地,必须补充质量、数量相当的耕地。三是继续推进土地整理复垦开发,有效增加耕地面积。四是严格考核,落实共同责任。《决定》要求,层层落实耕地保护责任制。我们建议有关部门把耕地保护、节约用地等要素纳入地方经济社会发展综合评价指标体系,纳入干部考核指标体系。
2.实行最严格的节约用地制度。一是严格规划的管控。2008年8月13日,国务院审议通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》,确定了河北省规划的主要控制指标,其中新增建设用地总量,2006～2010年为110万亩,2011～2020年为238万亩(2006～2008年,河北省已使用计划51万亩,到2010年有59萬亩新增建设用地计划,到2020年有297万亩新增建设用地计划);新增建设占用耕地规模,2006～2010年为70万亩,2011～2020年为148万亩。城乡建设规划和铁路、公路、港口、机场等各类基础设施建设规划及产业发展规划,都要与土地利用总体规划衔接,不允许突破土地利用总体规划确定的指标、区位和标准。二是完善节约用地标准并严格执行,同时建立奖惩激励机制。三是深化土地有偿使用制度改革,扩大有偿使用范围。除军事用地、保障性住房用地、特殊用地三类用地外,其他用地都要逐步实现有偿使用,使其成本显化,制约和遏制过度征地。四是完善宅基地管理。做到有计划保障,有标准控制,并积极探索宅基地有偿使用和有偿退出机制。按照国土资源部的要求,今年河北省已在年度土地利用计划中,单列了农村建设用地计划。
3.做好农村土地确权登记颁证工作。建立与农村改革发展相适应的土地产权制度,是推进农村土地管理制度改革的重点内容。农村承包地、宅基地、集体建设用地,还有林地、草地等,都要确权登记颁证。这是落实“产权明晰”原则的一个具体措施。近几年,国土资源部门会同有关部门一直在推进这项工作,但尚未实现全覆盖。当前,要结合第二次全国土地调查,全面推进农村土地确权登记颁证工作。今后,进入土地市场转让的土地必须经过确权登记。
4.推进征地制度改革,维护农民土地财产权益。这是农村土地管理制度改革中的一个重点,也是一个难点。一是逐步缩小征地范围,严格界定公益性和非公益性用地。土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地,继续由国家统一征收;规划范围外的农村集体建设用地用于非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并切实维护农民的合法权益。规划范围外的农村集体建设用地进行经营开发,必须符合土地利用总体规划,纳入土地利用年度计划,经过依法批准。农村集体建设用地不得搞房地产开发、不得搞高尔夫球场,不能搞违反国家产业政策和土地政策的项目。二是完善征地补偿机制。按照同地同价、及时足额、合理补偿的原则,完善征地补偿标准,充分体现农民的土地财产权益。以往的征地补偿都是农业用途的产值补偿,这次《决定》要求按照土地权益的价值进行补偿,而且补偿的方式应该由单一的货币补偿发展到就业、住房、社保的全面补偿。
5.逐步建立城乡统一的建设用地市场。目前土地的许多问题都出在二元结构上,因此构建城乡统一的建设用地市场,意义十分重大。一是明确农村集体经营性建设用地使用权流转范围,这个范围必须严格界定。二是严格执行土地利用总体规划和土地用途管制制度。按照规划管控、用途管制的要求,建设城乡统一的建设用地市场。三是建立与国有土地出让、转让制度相衔接的集体建设用地出让、转让制度,加快土地有形市场建设。
6.抓紧完善相关法律法规和配套政策。主要是做好法律法规的立、改、废,规范推进农村土地管理制度改革。国家正在研究制定集体建设用地流转管理办法、土地利用规划条例等新法规,对《土地管理法》、《基本农田保护条例》也正在进行修改。河北省也将结合实际抓紧完善相关法规和政策,今年重点是做好《河北省土地市场条例》的制定和《河北省土地登记办法》的修订工作。
作者:河北省国土资源厅厅长
(责编/于亚博)
一、准确把握农村土地管理制度改革的基本内涵
基本内涵可以从定位、原则、目标任务三个方面来把握。
1.定位。《决定》明确指出,土地制度是农村的基础制度。在《决定》提出的六大制度建设中,土地管理制度处于基础地位,与其他五项制度建设关系十分密切。
2.原则。《决定》明确要求,“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度”。这四项原则是针对土地管理和利用中的突出问题提出的,涵盖了农村土地管理制度建设创新以及农村土地管理的全过程。
3.目标任务。有六个方面:一是落实最严格的耕地保护制度,坚守18亿亩耕地红线。二是实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。两个“最严格”是相互联系、相互支撑的,没有最严格的节约用地制度,耕地红线守不住;只有严格控制占用耕地,才能形成节约用地的倒逼机制。三是做好农村土地确权登记颁证工作,全面建设与农村改革发展相适应的土地产权制度。四是推进征地制度改革,维护农民土地财产权益。五是逐步建立城乡统一的建设用地市场,促进建立城乡经济社会发展一体化新格局。六是抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。
健全严格规范的农村土地管理制度,最终要形成耕地得到切实保护、各类用地得到基本保障、土地资产效益得到充分体现、农民权益得到有效维护的农村土地管理新格局。
二、推进农村土地管理制度改革的初步考虑
1.落实最严格的耕地保护制度。把握四个重点:一是强化规划控制。在规划编制中严格落实耕地保有量、基本农田面积,严格防止“两减一增”(减少耕地保有量和基本农田面积,增加建设用地规模)。划定永久基本农田,建立耕地保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。二是严格耕地占补平衡。主要是落实先补后占。我们初步考虑,将每年建设用地计划分配与耕地占补平衡工作衔接,避免“只占不补、占多补少、占优补劣”。各项建设占用耕地,必须补充质量、数量相当的耕地。三是继续推进土地整理复垦开发,有效增加耕地面积。四是严格考核,落实共同责任。《决定》要求,层层落实耕地保护责任制。我们建议有关部门把耕地保护、节约用地等要素纳入地方经济社会发展综合评价指标体系,纳入干部考核指标体系。
2.实行最严格的节约用地制度。一是严格规划的管控。2008年8月13日,国务院审议通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》,确定了河北省规划的主要控制指标,其中新增建设用地总量,2006～2010年为110万亩,2011～2020年为238万亩(2006～2008年,河北省已使用计划51万亩,到2010年有59萬亩新增建设用地计划,到2020年有297万亩新增建设用地计划);新增建设占用耕地规模,2006～2010年为70万亩,2011～2020年为148万亩。城乡建设规划和铁路、公路、港口、机场等各类基础设施建设规划及产业发展规划,都要与土地利用总体规划衔接,不允许突破土地利用总体规划确定的指标、区位和标准。二是完善节约用地标准并严格执行,同时建立奖惩激励机制。三是深化土地有偿使用制度改革,扩大有偿使用范围。除军事用地、保障性住房用地、特殊用地三类用地外,其他用地都要逐步实现有偿使用,使其成本显化,制约和遏制过度征地。四是完善宅基地管理。做到有计划保障,有标准控制,并积极探索宅基地有偿使用和有偿退出机制。按照国土资源部的要求,今年河北省已在年度土地利用计划中,单列了农村建设用地计划。
3.做好农村土地确权登记颁证工作。建立与农村改革发展相适应的土地产权制度,是推进农村土地管理制度改革的重点内容。农村承包地、宅基地、集体建设用地,还有林地、草地等,都要确权登记颁证。这是落实“产权明晰”原则的一个具体措施。近几年,国土资源部门会同有关部门一直在推进这项工作,但尚未实现全覆盖。当前,要结合第二次全国土地调查,全面推进农村土地确权登记颁证工作。今后,进入土地市场转让的土地必须经过确权登记。
4.推进征地制度改革,维护农民土地财产权益。这是农村土地管理制度改革中的一个重点,也是一个难点。一是逐步缩小征地范围,严格界定公益性和非公益性用地。土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地,继续由国家统一征收;规划范围外的农村集体建设用地用于非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并切实维护农民的合法权益。规划范围外的农村集体建设用地进行经营开发,必须符合土地利用总体规划,纳入土地利用年度计划,经过依法批准。农村集体建设用地不得搞房地产开发、不得搞高尔夫球场,不能搞违反国家产业政策和土地政策的项目。二是完善征地补偿机制。按照同地同价、及时足额、合理补偿的原则,完善征地补偿标准,充分体现农民的土地财产权益。以往的征地补偿都是农业用途的产值补偿,这次《决定》要求按照土地权益的价值进行补偿,而且补偿的方式应该由单一的货币补偿发展到就业、住房、社保的全面补偿。
5.逐步建立城乡统一的建设用地市场。目前土地的许多问题都出在二元结构上,因此构建城乡统一的建设用地市场,意义十分重大。一是明确农村集体经营性建设用地使用权流转范围,这个范围必须严格界定。二是严格执行土地利用总体规划和土地用途管制制度。按照规划管控、用途管制的要求,建设城乡统一的建设用地市场。三是建立与国有土地出让、转让制度相衔接的集体建设用地出让、转让制度,加快土地有形市场建设。
6.抓紧完善相关法律法规和配套政策。主要是做好法律法规的立、改、废,规范推进农村土地管理制度改革。国家正在研究制定集体建设用地流转管理办法、土地利用规划条例等新法规,对《土地管理法》、《基本农田保护条例》也正在进行修改。河北省也将结合实际抓紧完善相关法规和政策,今年重点是做好《河北省土地市场条例》的制定和《河北省土地登记办法》的修订工作。
作者:河北省国土资源厅厅长
(责编/于亚博)