论文部分内容阅读
9月15日，石家庄最大的城中村之一——北二环外的南高营村。
沿着村中主路高营大街，三个大型楼盘比邻而建，绵延数里，看房人络绎不绝，售楼处拥挤不堪。
令人吃惊的是，这三个项目中，除了恒大御景花园刚刚在8月24日获得了土地证，其他两个楼盘都还没有任何建设手续。
而据《财经》记者了解，这种边建、边卖、边办土地证的情况在石家庄非常普遍。甚至有相当多的开发项目出售的是“图纸房”，即开发商印出简单的户型图，吸引大批购房者，收到预售款后再开工建设。“还有的甚至连图纸都没有，只是让购房者选择两居室还是三居室，就开始预售了。”当地一位资深地产从业者说。
据接近石家庄市建设局的人士介绍，目前石家庄市70％的在售商品房项目都是类似的违规在售项目。比如，桥西区60多个在售商品房项目中，甚至超过40个属违规销售。
所谓违规在售项目，即是在“五证”不全的情况下进行销售的商品房项目。五证是指国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程用地规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证。
一座省会城市，违规商品房项目如此之多，实属罕见。
据石家庄一位房地产开发商介绍，在售项目普遍违规源于政府部门的默认。自2008年河北省提出“三年大变样”的口号以来，大规模改造城中村即成当务之急。但一个现实的难题是，政府没有足够的人力、物力和财力，展开传统的一级开发—土地收储—净地出让的土地开发模式。作为变通之法，石家庄将城中村改造的权力交给村集体，鼓励开发商进入土地一级市场，以实现“一二级联动”。
这一做法实施以来，客观上推动了当地城中村改造的进度，增加了土地的供给，也使得村民在利益补偿方面拥有了更大的议价空间。违规项目相对低廉的价格，也吸引了诸多购房者。
但是，这些符合各方利益的做法，却无法绕过现行的土地收储和招拍挂程序，许多城中村改造项目因无法及时拿到国有土地使用证，只能违规运作，背后风险潜藏。
放开一级土地市场
遍地林立的塔吊，已经成为石家庄市区一景。
从2008年初开始，石家庄市启动了城市面貌“三年大变样”行动。此后仅在第一年内，拆迁面积就超过全市建筑总面积的13％。
公开资料显示，从2008年至2011年的三年间，石家庄共拆迁改造城中村53个。在一份石家庄市城中村改造概况图上，更是规划出多达85个城中村改造项目。这其中包括谈固、白佛、南高营等人口近万的大村。
但是，石家庄市土地储备中心，并没有能力在短时间内完成如此庞大规模的土地一级开发，并将其收储。
为了推动“三年大变样”建设，河北省与石家庄市政府官员多次带队在北京等地举办“土地推荐会”，期望引入实力雄厚的开发商和投资商进驻石家庄，但时值国家房地产调控之际，这种努力的效果并不理想。
与此同时，石家庄谨慎地展开土地一级开发的市场化尝试。2008年，“三年大变样”启动几个月后，石家庄即引进万达集团介入尖岭村改造项目。
当年7月30日，由尖岭社区居委会、裕华区政府、万达集团三方签署的《尖岭社区改造项目协议书》中，提出了项目地块“现状挂牌、净地支付”的运作方式。
12月29日，石家庄市国土局将此项目地块挂牌出让，并由万达集团一家竞买成功。次年3月，由裕华区政府主导的旧村拆迁开始。
但村民认为尖岭村的拆迁补偿条件低于其他城中村，一度进行抵制，致使拆迁并不顺利。据当地一位房地产界人士透露，万达集团对当地政府的拆迁速度颇有不满。
在这一项目中，万达集团除了获得了石家庄市重点工程、城中村改造项目的全部优惠政策，还免交了该项目的城市基础配套费用。
及至石家庄引进另一地产巨头恒大集团时，政府就已经完全退出城中村改造中的一级开发市场，不再承担拆迁任务。恒大参与的南高营村的城中村改造项目于2010年7月奠基，项目占地1600亩，将建成总建筑面积约300万平方米的大型综合社区。
作为城中村改造的核心文件，2008年1月28日出台的石家庄市《关于进一步加快城中村改造的实施意见》提出，土地储备机构可委托有实力的经济实体，通过一级开发模式，实施城中村整体改造，先期拆迁安置和建设投资，在土地公开出让所得中支付。
同时，这份文件还提出，出让净收益的90％用于村民社会保障和公益事业及市政基础设施建设；剩余10％用于辖区政府组织城中村改造工作。
这份文件成为石家庄市城中村改造的基本依据。在石家庄市政府据此设置的城中村改造程序中，虽明确指出辖区政府向市城中村改造办公室提出项目申请，经批准后列入城中村改造年度计划。但在实际操作中，几乎每一个城中村改造都是开发企业先行介入。
2008年底揭牌成立的石家庄市地产集团，作为市政府土地储备中心下属的全资国有公司，实际上也并未介入城中村改造的土地一级开发。“我们这里只是过个手续而已。”该集团一位人士说。
“还权于村”尝试
石家庄城中村主动开发亦有先例。早在1998年，石家庄修建体育南大街时，裕华区槐底村即以放弃征地补偿款为条件，争取到了道路两侧的开发权，此后打造出了当地知名的“怀特商圈”。
桥西区尹村一位村干部告诉《财经》记者，诸如槐底村、西三教村等城中村在改造过程中争取部分开发权的做法，成为其他城中村改造可供借鉴的经验。
据石家庄一位资深房地产人士介绍，按照当地一系列相关规定，城中村要申请改造项目，可与开发商先行沟通，在获得了乡镇或街道办的许可后，即可向区县政府提出申请。
在石家庄城中村改造之初，区县政府接到申请后会对项目组织一次招标，确定该村土地一级开发商，而最终的中标者，一般都是村集体事先确定的开发商。
“招标时会设置一些其他开发商不可能达到的条件，比如要求在很短时间内与村集体协商妥当等。”上述业内人士说。这意味着，开发商要想获得项目，最关键一环是需要获得村集体认可。“一般都是与村干部关系比较好的开发商，才能联系到这种项目。” 在这种情况下，另一个市场得以滋生，据知情人士介绍，石家庄已经出现一些空壳企业，利用与城中村关系熟悉的资源，专门在开发商与待改造的城中村之间牵线。
“由于都是介绍来的开发商，不让谁开发都不好，因此有些项目会被分成几块。”一位村干部说。
一个项目经石家庄市城中村改造办公室批准，并被列入城中村改造年度计划后，须向市规划管理部门申请规划条件，明确项目红线、容积率、配套设施等，而这部分投入需要开发商先期支付。
根据规划部门批准的规划条件，村集体和开发商将一起编制规划方案和土地利用方案，其内容包括原村庄的住宅现状、土地利用方案、建设设计方案、回迁区域和开发区域位置、配套设施等。
而在这一过程中，双方博弈激烈，其谈判焦点主要是回迁物业的面积多少。按照相关规定，上述相关方案以及《拆迁安置补偿方案》，须经村民大会表决，只有在获得三分之二的村民同意之后，才能执行。
相对于以往政府征地的补偿标准，石家庄这种由村集体直接与开发商协商的方式，无疑使得村集体和村民获得了更大的议价空间。
按照石家庄城中村改造较为普遍的补偿标准，每个宅基地证可以置换回迁楼房300平方米－400平方米。2008年8月，石家庄出台的《关于进一步加快城中村改造的指导意见》规定，户均安置面积一般控制在300平方米以内。
然而，这个政府的最高标准在实际运作中，反而成了最低标准，据《财经》记者了解，目前城中村改造户均安置面积大都超过了300平方米。
先开发再“补票”
显而易见的是，开发商之所以愿意介入城中村改造的一级土地开发，其目的无疑是为了获得更为诱人的二级开发权。在许多开发商与村集体的协议中便明确约定，旧村地块的二级开发属于该开发商。
虽然有“一级开发、二级联动”的政策托底，但开发商要获得完整的各项土地手续，却无法绕开现行的土地收储和招拍挂制度。
在“三年大变样”期间，由于拆迁规模巨大，且介入城中村改造的开发商大都是本地实力并不雄厚的小型企业，为保证项目实施，政府默许开发商可以边拆迁、边操作项目、边办手续，同时允许其先行销售保证资金回笼。这也正是石家庄地产项目违规销售的一个关键原因。
先展开项目开发，再履行相关手续，以取得土地证。这种方式被当地称为土地“补票”。就在8月24日，石家庄市国土局以底价出让八宗土地，其中五宗属于“补票”项目。
据石家庄一家房地产企业开发部负责人介绍，按照现行的政策，二环以内的城中村由于实现“村改居”，其土地被视同为国有建设用地，由石家庄市地产集团履行收储程序。
而二环以外的集体建设用地，则需要石家庄市国土资源局用地中心进行征转、挂牌出让。
实际上，由于土地一级市场已经放开，此时的收储和招拍挂更像是一种程序性的“走过场”。但是，程序制约之下，这种走过场也可能带来意想不到的问题。
2010年8月19日，石家庄国土局公开拍卖的第032号地块由河北兆亿房地产开发有限公司竞价获得，但这一地块之上，却已由承担一级开发的石家庄市金海房地产开发有限公司建起了商品房，并已经销售一空。两家公司僵持不下，只能等待政府协调解决。
另外，在现实中，未能将地块一级开发完成、成为净地之前，国土部门是不能履行净地收储和出让手续的，因此开发商不可能拿到土地证。“哪怕只有一个‘钉子户’在，国土部门也不认为是净地。”上述房企开发部负责人说。
这让开发商颇为不平，在他们看来，既然已经规定三分之二的村民同意了城中村改造，即可获批成为城中村改造项目，“国土部门不应该因为有‘钉子户’未能拆迁而拒办土地收储和出让手续。”
对于开发商而言，土地使用证没拿到，接下来的“建设用地规划许可证”等四证都无法办理。为了尽快回笼资金，违规销售只能是他们唯一的选择。
“绝大多数的城中村改造项目起初都进行过一轮团购。”一位石家庄当地资深房产界人士说。
除此之外，诸如以认购、预订、排号、发放VIP卡等方式向购房人收取或变相收取定金、预订款等，更是极为普遍。然而，按照相关规定，商品房项目在取得预售证之前，是不可以上市销售的。
政府退到哪一步？
“石家庄这种变相招拍挂制度，是在基本征地制度没有改变的情况下的一个变通。”中国人民大学经济学院教授陶然说。
在他看来，这种冲击现有征地制度的尝试，并不是坏事。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁则认为，城中村改造应该取消招拍挂程序，将开发权还给农民。
“招拍挂制度本身是建立在政府垄断土地市场的基础上的，改由村集体自主开发后，政府收益应来自公共配套资金，以及土地增值税等税费。将税制完善起来，农民多开发，政府则可多收税。”北京大学国家发展研究院副教授李力行说。
实际上，中共十七届三中全会即已提出，对于城镇规划区范围外的非公益性建设项目，农民可以多种形式参与开发经营，同时，经营性的农村集体建设用地可进入城乡统一的建设用地市场，并与国有土地享有同等权益。
但是，这虽指出了改革的方向，却未出台相应的配套文件。
就目前而言，对于现行征地制度的现实突破，仅限于部分地区的自发尝试，比如广东的三旧改造、郑州的城中村改造等，政府皆逐步后退，由村集体和村民充当改造的主体。
自2008年以来，围绕城中村改造，石家庄市已经密集出台了十数个相关文件。“情况不断在变化。上个月在执行这个政策，下个月可能就要变了。”当地一家地产企业开发部的负责人说。
而在李力行看来，石家庄对城中村改造变通政策，其出发点显然是政绩考虑，这在很大程度上影响了改革细节。
在“三年大变样”的强势推动下，石家庄城中村改造一开始设置的门槛并不高。直至2009年2月才出台文件，要求开发商须具备三级以上开发企业资质，且近三年房屋建筑面积累计竣工要达到15万平方米以上。
“作为一种探索，石家庄给了政策，一方面提高了效率，另一方面也表现出了公共管理水平的落后，往往形成后置管理。”石家庄市委、市政府决策咨询委员会副主任梁勇说。
据当地一位开发商透露，许多还是暂定资质的开发商已经获得了城中村改造项目。而实际上，由于大开发企业并不热衷一级开发市场，介入石家庄城中村改造的开发商大都是本地的小型开发企业。
据记者了解，恒大集团为改造南高营村，仅拆迁补偿安置就已耗资8亿元，而村民回迁房的建设也要花费4亿－5亿元。地方小型开发企业实力不够雄厚，大都需要靠滚动开发才能最终完成项目整体改造和开发，即拆除一块，开发一块，回笼资金之后再拆除一块。
这种类似于“空手套白狼”的做法，使得石家庄城中村改造项目存在风险。有业内人士担心，一旦开发商的资金链断裂，将会给购房者和村民造成难以承受的损失。
“政府应该主动地为城中村改造设置一些规范条件，兼顾各方利益，规避潜在风险。”李力行认为。
目前，石家庄除了得到河北省国土厅支持，允许其简化城中村集体建设用地征收审批手续，尚未得到更高层级的政策支持。
为了规避政策风险，2012年1月14日，石家庄出台《城市规划违法建设案件处理办法》，开始加大对违法建设案件的处理，但该办法同样留下“后门”，规定“符合相应条件的建设工程在补缴罚款之后，可以补办相关手续”。
对于开发商来说，补办了手续使项目合法化之后，意味着项目可以获得贷款，购房者也可以办理按揭，因此“认罚”积极性颇高。“有没有合法手续，房价相差很大。如南翟营村的改造项目，开始团购时每平方米只有3700元左右，拿到土地证后上涨到每平方米6000元。”当地房地产人士介绍。
但是，在现行征地制度未获改革之前，石家庄的种种变通之法能走多远，尚属未知。
沿着村中主路高营大街，三个大型楼盘比邻而建，绵延数里，看房人络绎不绝，售楼处拥挤不堪。
令人吃惊的是，这三个项目中，除了恒大御景花园刚刚在8月24日获得了土地证，其他两个楼盘都还没有任何建设手续。
而据《财经》记者了解，这种边建、边卖、边办土地证的情况在石家庄非常普遍。甚至有相当多的开发项目出售的是“图纸房”，即开发商印出简单的户型图，吸引大批购房者，收到预售款后再开工建设。“还有的甚至连图纸都没有，只是让购房者选择两居室还是三居室，就开始预售了。”当地一位资深地产从业者说。
据接近石家庄市建设局的人士介绍，目前石家庄市70％的在售商品房项目都是类似的违规在售项目。比如，桥西区60多个在售商品房项目中，甚至超过40个属违规销售。
所谓违规在售项目，即是在“五证”不全的情况下进行销售的商品房项目。五证是指国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑工程用地规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证。
一座省会城市，违规商品房项目如此之多，实属罕见。
据石家庄一位房地产开发商介绍，在售项目普遍违规源于政府部门的默认。自2008年河北省提出“三年大变样”的口号以来，大规模改造城中村即成当务之急。但一个现实的难题是，政府没有足够的人力、物力和财力，展开传统的一级开发—土地收储—净地出让的土地开发模式。作为变通之法，石家庄将城中村改造的权力交给村集体，鼓励开发商进入土地一级市场，以实现“一二级联动”。
这一做法实施以来，客观上推动了当地城中村改造的进度，增加了土地的供给，也使得村民在利益补偿方面拥有了更大的议价空间。违规项目相对低廉的价格，也吸引了诸多购房者。
但是，这些符合各方利益的做法，却无法绕过现行的土地收储和招拍挂程序，许多城中村改造项目因无法及时拿到国有土地使用证，只能违规运作，背后风险潜藏。
放开一级土地市场
遍地林立的塔吊，已经成为石家庄市区一景。
从2008年初开始，石家庄市启动了城市面貌“三年大变样”行动。此后仅在第一年内，拆迁面积就超过全市建筑总面积的13％。
公开资料显示，从2008年至2011年的三年间，石家庄共拆迁改造城中村53个。在一份石家庄市城中村改造概况图上，更是规划出多达85个城中村改造项目。这其中包括谈固、白佛、南高营等人口近万的大村。
但是，石家庄市土地储备中心，并没有能力在短时间内完成如此庞大规模的土地一级开发，并将其收储。
为了推动“三年大变样”建设，河北省与石家庄市政府官员多次带队在北京等地举办“土地推荐会”，期望引入实力雄厚的开发商和投资商进驻石家庄，但时值国家房地产调控之际，这种努力的效果并不理想。
与此同时，石家庄谨慎地展开土地一级开发的市场化尝试。2008年，“三年大变样”启动几个月后，石家庄即引进万达集团介入尖岭村改造项目。
当年7月30日，由尖岭社区居委会、裕华区政府、万达集团三方签署的《尖岭社区改造项目协议书》中，提出了项目地块“现状挂牌、净地支付”的运作方式。
12月29日，石家庄市国土局将此项目地块挂牌出让，并由万达集团一家竞买成功。次年3月，由裕华区政府主导的旧村拆迁开始。
但村民认为尖岭村的拆迁补偿条件低于其他城中村，一度进行抵制，致使拆迁并不顺利。据当地一位房地产界人士透露，万达集团对当地政府的拆迁速度颇有不满。
在这一项目中，万达集团除了获得了石家庄市重点工程、城中村改造项目的全部优惠政策，还免交了该项目的城市基础配套费用。
及至石家庄引进另一地产巨头恒大集团时，政府就已经完全退出城中村改造中的一级开发市场，不再承担拆迁任务。恒大参与的南高营村的城中村改造项目于2010年7月奠基，项目占地1600亩，将建成总建筑面积约300万平方米的大型综合社区。
作为城中村改造的核心文件，2008年1月28日出台的石家庄市《关于进一步加快城中村改造的实施意见》提出，土地储备机构可委托有实力的经济实体，通过一级开发模式，实施城中村整体改造，先期拆迁安置和建设投资，在土地公开出让所得中支付。
同时，这份文件还提出，出让净收益的90％用于村民社会保障和公益事业及市政基础设施建设；剩余10％用于辖区政府组织城中村改造工作。
这份文件成为石家庄市城中村改造的基本依据。在石家庄市政府据此设置的城中村改造程序中，虽明确指出辖区政府向市城中村改造办公室提出项目申请，经批准后列入城中村改造年度计划。但在实际操作中，几乎每一个城中村改造都是开发企业先行介入。
2008年底揭牌成立的石家庄市地产集团，作为市政府土地储备中心下属的全资国有公司，实际上也并未介入城中村改造的土地一级开发。“我们这里只是过个手续而已。”该集团一位人士说。
“还权于村”尝试
石家庄城中村主动开发亦有先例。早在1998年，石家庄修建体育南大街时，裕华区槐底村即以放弃征地补偿款为条件，争取到了道路两侧的开发权，此后打造出了当地知名的“怀特商圈”。
桥西区尹村一位村干部告诉《财经》记者，诸如槐底村、西三教村等城中村在改造过程中争取部分开发权的做法，成为其他城中村改造可供借鉴的经验。
据石家庄一位资深房地产人士介绍，按照当地一系列相关规定，城中村要申请改造项目，可与开发商先行沟通，在获得了乡镇或街道办的许可后，即可向区县政府提出申请。
在石家庄城中村改造之初，区县政府接到申请后会对项目组织一次招标，确定该村土地一级开发商，而最终的中标者，一般都是村集体事先确定的开发商。
“招标时会设置一些其他开发商不可能达到的条件，比如要求在很短时间内与村集体协商妥当等。”上述业内人士说。这意味着，开发商要想获得项目，最关键一环是需要获得村集体认可。“一般都是与村干部关系比较好的开发商，才能联系到这种项目。” 在这种情况下，另一个市场得以滋生，据知情人士介绍，石家庄已经出现一些空壳企业，利用与城中村关系熟悉的资源，专门在开发商与待改造的城中村之间牵线。
“由于都是介绍来的开发商，不让谁开发都不好，因此有些项目会被分成几块。”一位村干部说。
一个项目经石家庄市城中村改造办公室批准，并被列入城中村改造年度计划后，须向市规划管理部门申请规划条件，明确项目红线、容积率、配套设施等，而这部分投入需要开发商先期支付。
根据规划部门批准的规划条件，村集体和开发商将一起编制规划方案和土地利用方案，其内容包括原村庄的住宅现状、土地利用方案、建设设计方案、回迁区域和开发区域位置、配套设施等。
而在这一过程中，双方博弈激烈，其谈判焦点主要是回迁物业的面积多少。按照相关规定，上述相关方案以及《拆迁安置补偿方案》，须经村民大会表决，只有在获得三分之二的村民同意之后，才能执行。
相对于以往政府征地的补偿标准，石家庄这种由村集体直接与开发商协商的方式，无疑使得村集体和村民获得了更大的议价空间。
按照石家庄城中村改造较为普遍的补偿标准，每个宅基地证可以置换回迁楼房300平方米－400平方米。2008年8月，石家庄出台的《关于进一步加快城中村改造的指导意见》规定，户均安置面积一般控制在300平方米以内。
然而，这个政府的最高标准在实际运作中，反而成了最低标准，据《财经》记者了解，目前城中村改造户均安置面积大都超过了300平方米。
先开发再“补票”
显而易见的是，开发商之所以愿意介入城中村改造的一级土地开发，其目的无疑是为了获得更为诱人的二级开发权。在许多开发商与村集体的协议中便明确约定，旧村地块的二级开发属于该开发商。
虽然有“一级开发、二级联动”的政策托底，但开发商要获得完整的各项土地手续，却无法绕开现行的土地收储和招拍挂制度。
在“三年大变样”期间，由于拆迁规模巨大，且介入城中村改造的开发商大都是本地实力并不雄厚的小型企业，为保证项目实施，政府默许开发商可以边拆迁、边操作项目、边办手续，同时允许其先行销售保证资金回笼。这也正是石家庄地产项目违规销售的一个关键原因。
先展开项目开发，再履行相关手续，以取得土地证。这种方式被当地称为土地“补票”。就在8月24日，石家庄市国土局以底价出让八宗土地，其中五宗属于“补票”项目。
据石家庄一家房地产企业开发部负责人介绍，按照现行的政策，二环以内的城中村由于实现“村改居”，其土地被视同为国有建设用地，由石家庄市地产集团履行收储程序。
而二环以外的集体建设用地，则需要石家庄市国土资源局用地中心进行征转、挂牌出让。
实际上，由于土地一级市场已经放开，此时的收储和招拍挂更像是一种程序性的“走过场”。但是，程序制约之下，这种走过场也可能带来意想不到的问题。
2010年8月19日，石家庄国土局公开拍卖的第032号地块由河北兆亿房地产开发有限公司竞价获得，但这一地块之上，却已由承担一级开发的石家庄市金海房地产开发有限公司建起了商品房，并已经销售一空。两家公司僵持不下，只能等待政府协调解决。
另外，在现实中，未能将地块一级开发完成、成为净地之前，国土部门是不能履行净地收储和出让手续的，因此开发商不可能拿到土地证。“哪怕只有一个‘钉子户’在，国土部门也不认为是净地。”上述房企开发部负责人说。
这让开发商颇为不平，在他们看来，既然已经规定三分之二的村民同意了城中村改造，即可获批成为城中村改造项目，“国土部门不应该因为有‘钉子户’未能拆迁而拒办土地收储和出让手续。”
对于开发商而言，土地使用证没拿到，接下来的“建设用地规划许可证”等四证都无法办理。为了尽快回笼资金，违规销售只能是他们唯一的选择。
“绝大多数的城中村改造项目起初都进行过一轮团购。”一位石家庄当地资深房产界人士说。
除此之外，诸如以认购、预订、排号、发放VIP卡等方式向购房人收取或变相收取定金、预订款等，更是极为普遍。然而，按照相关规定，商品房项目在取得预售证之前，是不可以上市销售的。
政府退到哪一步？
“石家庄这种变相招拍挂制度，是在基本征地制度没有改变的情况下的一个变通。”中国人民大学经济学院教授陶然说。
在他看来，这种冲击现有征地制度的尝试，并不是坏事。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁则认为，城中村改造应该取消招拍挂程序，将开发权还给农民。
“招拍挂制度本身是建立在政府垄断土地市场的基础上的，改由村集体自主开发后，政府收益应来自公共配套资金，以及土地增值税等税费。将税制完善起来，农民多开发，政府则可多收税。”北京大学国家发展研究院副教授李力行说。
实际上，中共十七届三中全会即已提出，对于城镇规划区范围外的非公益性建设项目，农民可以多种形式参与开发经营，同时，经营性的农村集体建设用地可进入城乡统一的建设用地市场，并与国有土地享有同等权益。
但是，这虽指出了改革的方向，却未出台相应的配套文件。
就目前而言，对于现行征地制度的现实突破，仅限于部分地区的自发尝试，比如广东的三旧改造、郑州的城中村改造等，政府皆逐步后退，由村集体和村民充当改造的主体。
自2008年以来，围绕城中村改造，石家庄市已经密集出台了十数个相关文件。“情况不断在变化。上个月在执行这个政策，下个月可能就要变了。”当地一家地产企业开发部的负责人说。
而在李力行看来，石家庄对城中村改造变通政策，其出发点显然是政绩考虑，这在很大程度上影响了改革细节。
在“三年大变样”的强势推动下，石家庄城中村改造一开始设置的门槛并不高。直至2009年2月才出台文件，要求开发商须具备三级以上开发企业资质，且近三年房屋建筑面积累计竣工要达到15万平方米以上。
“作为一种探索，石家庄给了政策，一方面提高了效率，另一方面也表现出了公共管理水平的落后，往往形成后置管理。”石家庄市委、市政府决策咨询委员会副主任梁勇说。
据当地一位开发商透露，许多还是暂定资质的开发商已经获得了城中村改造项目。而实际上，由于大开发企业并不热衷一级开发市场，介入石家庄城中村改造的开发商大都是本地的小型开发企业。
据记者了解，恒大集团为改造南高营村，仅拆迁补偿安置就已耗资8亿元，而村民回迁房的建设也要花费4亿－5亿元。地方小型开发企业实力不够雄厚，大都需要靠滚动开发才能最终完成项目整体改造和开发，即拆除一块，开发一块，回笼资金之后再拆除一块。
这种类似于“空手套白狼”的做法，使得石家庄城中村改造项目存在风险。有业内人士担心，一旦开发商的资金链断裂，将会给购房者和村民造成难以承受的损失。
“政府应该主动地为城中村改造设置一些规范条件，兼顾各方利益，规避潜在风险。”李力行认为。
目前，石家庄除了得到河北省国土厅支持，允许其简化城中村集体建设用地征收审批手续，尚未得到更高层级的政策支持。
为了规避政策风险，2012年1月14日，石家庄出台《城市规划违法建设案件处理办法》，开始加大对违法建设案件的处理，但该办法同样留下“后门”，规定“符合相应条件的建设工程在补缴罚款之后，可以补办相关手续”。
对于开发商来说，补办了手续使项目合法化之后，意味着项目可以获得贷款，购房者也可以办理按揭，因此“认罚”积极性颇高。“有没有合法手续，房价相差很大。如南翟营村的改造项目，开始团购时每平方米只有3700元左右，拿到土地证后上涨到每平方米6000元。”当地房地产人士介绍。
但是，在现行征地制度未获改革之前，石家庄的种种变通之法能走多远，尚属未知。