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［摘要］作为顺应建设责任政府而产生行政问责制自产生之后在中国刮起一阵“问责浪潮”，在取得一些成就的同时，问责主体单一、问责对象不明、问责程序不规范、问责法制不完善、行政信息不对称等现实困境也呈现在人们面前。探讨如何使行政问责制走出困境成为当务之急。
［关键词］行政问责；困境；完善途径
［中图分类号］D630 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００２７ — ０2
行政问责制是建设责任政府的有效途径，也是加强行政监督的有力工具。随着民主政治建设的不断发展，行政问责制成为我国民主法制建设和政治体制改革的一个“新亮点”。全面认识行政问责制、分析行政问责困境和完善途径都必须从深入理解行政问责制的内涵开始。
一、行政问责制的内涵
至今行政问责的界定可以说是众说纷纭，学术界对此仍没形成定论。西方学者对行政问责制的研究比较早，成果也比较显著。《公共行政实用辞典》中美国学者杰·M·谢菲尔茨提出了“行政问责”的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。[1]
与西方国家相比，我国对于行政问责制的研究只是处于刚刚起步的探索阶段。诸位学者不仅认识到行政问责这一“新亮点”的重要性也有从不同的角度和理解进行了阐述。目前虽仍是仁者见仁智者见智，但归纳起来可以分为两大类。“一是认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度。二是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度。”[2] 尽管学术界对行政问责制的界定众说纷纭，不难看出他们拥有一块共同的基石，即政府及其官员对公共权力的使用要具有正当性，如果造成不良后果应当依法追究责任，本质上是通过责任约束、限制和规范行政权力的行使，真正实现公共利益。对于行政问责制的界定，本人认为周亚越的观点比较具有代表性。周亚越认为，行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。[3]
对于行政问责制的内涵，可以从以下几个方面理解。第一，行政问责的主体，也就是 “由谁来问”。在我国，行政问责的主体有同体和异体之分。同体即行政机关的上级领导，异体包括政府行政系统之外的党委机关、权力机关、司法机关、公众等。第二，行政问责的客体，也就是 “向谁问”，包括各级政府及其公务员。第三，行政问责的问责范围，也就是“问什么”。政府的无作为、不作为、乱作为等都在溯及范围之内。第四，行政问责的程序，也就是“如何问”。从启动问责程序到问责结束，问责程序都贯穿其中。第五，行政问责的责任体系，主要包括道义责任、政治责任、法律责任、民主责任等主要方面。
二、我国行政问责制的现实困境
行政问责制是我国顺应国际国内形势发展的一项政治体制改革措施，同时也是伴随现代责任政府而产生的。责任研究虽然是个古老的话题，但行政问责对我国来说还是一个“新话题”。2003年“非典”事件以后我国开始全面启动行政问责制，之后随着“阜阳劣质奶粉”案、 “彭水诗”案等一系列问题的处理中行政问责制在我国风起云涌般的掀起一股“浪潮”。这股“浪潮”在推动政治体制改革的同时，也暴露出不少亟待解决的问题。
第一、问责主体比较单一。行政问责的主体分为同体和异体，两者相互影响，不可或缺。从目前我国行政问责的实践可以看出其局限主要是同体问责为主而缺乏有力的外部监督异体问责。同体问责主要是由党委和政府来实施的问责，即在政府系统内上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责。异体问责主体主要有相关法律规定的党委机关、权力机关、司法机关、公众等。在同体问责的执行过程中不可避免的受相关利益、形象、自保心理等因素的制约。异体问责的力度和有效性都不足，时常处于边缘地带。实现从内部问责到外部监督是我国行政问责制发展的必然之路。
第二、问责对象模糊。行政问责的对象应当是各级政府及其公务员，主要是负有直接或间接责任的各级领导。但我国政府职权机构中存在的客观现实是中央政府与地方政府之间，政府部门之间权力划分不清，责任范围比较模糊、责任人划分不明确。主要表现在直接责任人与间接责任人、个人责任与集体责任、不同级别官员的责任划分不明确，追究责任时相关部门相互推诿、相互搪塞，形成问责对象模糊的尴尬局面。行政问责的本质是对政府及其官员不依法行使公共权力或不作为造成的否定性后果进行责任追究，目前行政问责对象的模糊势必影响行政问责效能，也在一定程度上助长滥用权力或不作为的风气。
第三，行政问责法制不健全直接影响其实施效果。从行政问责制在中国逐步成为一个新“热点”开始，许多地方政府相继出台了专门的行政问责制度，但纵观全体看，目前我国缺乏全国性的统一行政问责制法律。一方面，行政问责制法律规定比较混乱，尤其是在特定的关于行政问责的程序法、诉讼法以及有助于公民知情政府政务的相关法律及配套规定方面很是欠缺。另一方面，各地的行政问责法不统一，造成同一问题可能在不同的地方从问责对象、问责程序到责任后果都存在差异。最后，制定相关行政问责法规不是目的，使其充分实施并达到应有的效果才是目的之所在。目前来看与法规相配套的具体操作办法不健全。问责主体在行使问责权利的实践中缺乏相关具体操作方法的指导，无法从根本上体现行政问责制的制度效应。
第四，行政问责信息不充分。行政信息公开指政府部门和法律授权具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众申请公开行政信息，并方便公众获取的各种活动与制度的总称。[4]强调行政信息公开、最大限度的共享行政信息，已成为当今世界行政信息化发展的公共趋势。政府信息公开是实现公民参与的必要条件，也是实现政府问责的基础，政府及其官员行使公共权力相关信息包括办事内容、办事方法、办事程序等的公开和透明是行政问责制有效实施的重要信息保障。但当前的事实是政务公开、信息公布的广度和力度都与问责主体知情权的真正全面存在一定的差距。主要表现在：首先，行政信息不对称。政府掌握信息主动权，相关政务信息不公开透明，行政问责主体的知情权没有得到保障，信息不对称导致行政问责难以实施。其次是行政信息公开不完整。我国目前缺乏相关法律制度和信息管理制度，政府公共权力行使过程中哪些信息必须公开，以何种方式公开都处于法律真空地带。行政信息不完整必然会降低行政问责的效率，效果也会大打折扣。
三、完善我国行政问责制的路径分析
行政问责制作为民主政治理论在新时代的回应，是我国政治体制改革的新亮点，建设责任政府的基石和保障，对我国政治民主化进程有着不可言喻的作用。它作为一个新生事物在成长的道路上遇到困境是不可避免的，积极发现问题、分析问题、解决问题才能提高行政问责制的效能。
第一、强化异体问责，实现问责机制多元化。行政问责包括同体问责和异体问责，在目前主要是同体问责的现实形势下必须强化异体问责，突出异体问责的有效性、公信力和民主性。首先，强化人大的问责权力。人民代表大会是我国最高的权力机关，在国家权力结构中高于行政、司法等其他国家机关，是异体问责最主要的问责主体。我国宪法及有关法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题的调查权、罢免权等。针对我国行政问责制问责主体单一的现实困境，必须加强对政府及其工作人员的监督，完善我国权力机关的责任追究机制，并且保证人大问责权的可操作性。强化人大的的问责权力不仅有利于行政问责制的健康发展更有利于建设责任政府。第二，实现媒体舆论和公众的问责权力。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。近些年的曝光事件中，新闻媒体的强大力量更是展露无遗，也得到人们的充分肯定。保障新闻媒体的知情权，完善新闻媒体问责监督的法律制度也就成为强化新闻媒体问责权力必须要做好的工作。另一方面，人民群众是社会主义社会的主体，也是国家权力的主体。人民群众有权力对政府及其官员提出批评、建议和行政申诉、控告和检举等，要求其说明行使公共权力的过程及产生的效果。鉴于我国现行行政问责制中公民问责制度、问责渠道、问责程序等方面的不足对症下药，实现“以权力制约权力”。还要特别注重公民问责精神培养，全社会问责文化建设，充分发挥公众的主观能动性，实现软硬件都过硬。
第二，明确问责对象。明确问责对象关键是要确定政府及其行政官员的职责权限，坚持权责对等进行行政问责。首先，确定行政失范行为是否要进行行政问责。并不是所有行政失范行为都要启动行政问责制度，坚持合理处理的原则，根据事实真相明确是否需要启动行政问责制度。众所周知，启动一项制度是需要大量的人力、物力和财力作为支撑的，坚持实事求是、合理处理的原则，不但可以提高行政问责的效能也能节约行政成本。然后，明确直接和间接责任人。必须明确党政官员之间的职责和权限，便于进行问责和追究，同时要明确正副职之间的权责范围，惩罚应该惩罚的对象，避免出现替罪羔羊现象，维护政府社会的公平正义。
第三、加强行政问责法制建设。防止行政问责异化必须加强行政问责法制建设，从法律上给予严格要求。首先，必须加快相关立法，填补行政问责制的相关法律空白，确保行政问责在实施过程中都有法可依，保证行政问责的有效性和公正性。值得注意的是，目前我国行政问责救济制度相对比较落后，需要及时立法给予被问责人员以救济保障，进一步升华人权理念。然后，针对我国行政问责立法比较粗糙、各地之间不统一的现实困境，必须统一中央和地方的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围，形成统一的标准。从中央到地方执行统一的法律、制度标准、具体操作细则，从法律地位上保证我国行政问责制走向上下一条龙的和谐统一局面，促进我国行政问责制在建设责任政府、政治体制改革中发挥更加有力的作用。
第四、利用网络优势充分表达民意。我国正处于经济社会高速发展时期，网络已进入千家万户的生活中并成为不可缺少的一部分。行政问责的实施也有赖于网络科技的发展和普及化，现在网络科技不仅是人们方便快捷的沟通方式，也对传统行政管理模式带来冲击和挑战。这种形势下，政府将更具有责任感和正义感，更加透明的为人民服务。合理利用网络优势资源推进电子政务体系建设，增加政务公开和信息透明度，不仅有利于监督政府行为，提高工作效率，降低行政成本，而且也有利于政府形象的树立，减少政府合法性危机。
〔参考文献〕
〔１〕Jay M.Shafritz.The facts on fole dictionary of public administration.New York:facts on File Publications,1985
〔２〕周亚越.行政问责制研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006:36.
〔３〕周亚越.行政问责制研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006:36.
〔４〕夏书章.行政管理学〔M〕.北京：高等教育出版社，2008:216
〔责任编辑：许长革〕
［关键词］行政问责；困境；完善途径
［中图分类号］D630 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００２７ — ０2
行政问责制是建设责任政府的有效途径，也是加强行政监督的有力工具。随着民主政治建设的不断发展，行政问责制成为我国民主法制建设和政治体制改革的一个“新亮点”。全面认识行政问责制、分析行政问责困境和完善途径都必须从深入理解行政问责制的内涵开始。
一、行政问责制的内涵
至今行政问责的界定可以说是众说纷纭，学术界对此仍没形成定论。西方学者对行政问责制的研究比较早，成果也比较显著。《公共行政实用辞典》中美国学者杰·M·谢菲尔茨提出了“行政问责”的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。[1]
与西方国家相比，我国对于行政问责制的研究只是处于刚刚起步的探索阶段。诸位学者不仅认识到行政问责这一“新亮点”的重要性也有从不同的角度和理解进行了阐述。目前虽仍是仁者见仁智者见智，但归纳起来可以分为两大类。“一是认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度。二是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度。”[2] 尽管学术界对行政问责制的界定众说纷纭，不难看出他们拥有一块共同的基石，即政府及其官员对公共权力的使用要具有正当性，如果造成不良后果应当依法追究责任，本质上是通过责任约束、限制和规范行政权力的行使，真正实现公共利益。对于行政问责制的界定，本人认为周亚越的观点比较具有代表性。周亚越认为，行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。[3]
对于行政问责制的内涵，可以从以下几个方面理解。第一，行政问责的主体，也就是 “由谁来问”。在我国，行政问责的主体有同体和异体之分。同体即行政机关的上级领导，异体包括政府行政系统之外的党委机关、权力机关、司法机关、公众等。第二，行政问责的客体，也就是 “向谁问”，包括各级政府及其公务员。第三，行政问责的问责范围，也就是“问什么”。政府的无作为、不作为、乱作为等都在溯及范围之内。第四，行政问责的程序，也就是“如何问”。从启动问责程序到问责结束，问责程序都贯穿其中。第五，行政问责的责任体系，主要包括道义责任、政治责任、法律责任、民主责任等主要方面。
二、我国行政问责制的现实困境
行政问责制是我国顺应国际国内形势发展的一项政治体制改革措施，同时也是伴随现代责任政府而产生的。责任研究虽然是个古老的话题，但行政问责对我国来说还是一个“新话题”。2003年“非典”事件以后我国开始全面启动行政问责制，之后随着“阜阳劣质奶粉”案、 “彭水诗”案等一系列问题的处理中行政问责制在我国风起云涌般的掀起一股“浪潮”。这股“浪潮”在推动政治体制改革的同时，也暴露出不少亟待解决的问题。
第一、问责主体比较单一。行政问责的主体分为同体和异体，两者相互影响，不可或缺。从目前我国行政问责的实践可以看出其局限主要是同体问责为主而缺乏有力的外部监督异体问责。同体问责主要是由党委和政府来实施的问责，即在政府系统内上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责。异体问责主体主要有相关法律规定的党委机关、权力机关、司法机关、公众等。在同体问责的执行过程中不可避免的受相关利益、形象、自保心理等因素的制约。异体问责的力度和有效性都不足，时常处于边缘地带。实现从内部问责到外部监督是我国行政问责制发展的必然之路。
第二、问责对象模糊。行政问责的对象应当是各级政府及其公务员，主要是负有直接或间接责任的各级领导。但我国政府职权机构中存在的客观现实是中央政府与地方政府之间，政府部门之间权力划分不清，责任范围比较模糊、责任人划分不明确。主要表现在直接责任人与间接责任人、个人责任与集体责任、不同级别官员的责任划分不明确，追究责任时相关部门相互推诿、相互搪塞，形成问责对象模糊的尴尬局面。行政问责的本质是对政府及其官员不依法行使公共权力或不作为造成的否定性后果进行责任追究，目前行政问责对象的模糊势必影响行政问责效能，也在一定程度上助长滥用权力或不作为的风气。
第三，行政问责法制不健全直接影响其实施效果。从行政问责制在中国逐步成为一个新“热点”开始，许多地方政府相继出台了专门的行政问责制度，但纵观全体看，目前我国缺乏全国性的统一行政问责制法律。一方面，行政问责制法律规定比较混乱，尤其是在特定的关于行政问责的程序法、诉讼法以及有助于公民知情政府政务的相关法律及配套规定方面很是欠缺。另一方面，各地的行政问责法不统一，造成同一问题可能在不同的地方从问责对象、问责程序到责任后果都存在差异。最后，制定相关行政问责法规不是目的，使其充分实施并达到应有的效果才是目的之所在。目前来看与法规相配套的具体操作办法不健全。问责主体在行使问责权利的实践中缺乏相关具体操作方法的指导，无法从根本上体现行政问责制的制度效应。
第四，行政问责信息不充分。行政信息公开指政府部门和法律授权具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众申请公开行政信息，并方便公众获取的各种活动与制度的总称。[4]强调行政信息公开、最大限度的共享行政信息，已成为当今世界行政信息化发展的公共趋势。政府信息公开是实现公民参与的必要条件，也是实现政府问责的基础，政府及其官员行使公共权力相关信息包括办事内容、办事方法、办事程序等的公开和透明是行政问责制有效实施的重要信息保障。但当前的事实是政务公开、信息公布的广度和力度都与问责主体知情权的真正全面存在一定的差距。主要表现在：首先，行政信息不对称。政府掌握信息主动权，相关政务信息不公开透明，行政问责主体的知情权没有得到保障，信息不对称导致行政问责难以实施。其次是行政信息公开不完整。我国目前缺乏相关法律制度和信息管理制度，政府公共权力行使过程中哪些信息必须公开，以何种方式公开都处于法律真空地带。行政信息不完整必然会降低行政问责的效率，效果也会大打折扣。
三、完善我国行政问责制的路径分析
行政问责制作为民主政治理论在新时代的回应，是我国政治体制改革的新亮点，建设责任政府的基石和保障，对我国政治民主化进程有着不可言喻的作用。它作为一个新生事物在成长的道路上遇到困境是不可避免的，积极发现问题、分析问题、解决问题才能提高行政问责制的效能。
第一、强化异体问责，实现问责机制多元化。行政问责包括同体问责和异体问责，在目前主要是同体问责的现实形势下必须强化异体问责，突出异体问责的有效性、公信力和民主性。首先，强化人大的问责权力。人民代表大会是我国最高的权力机关，在国家权力结构中高于行政、司法等其他国家机关，是异体问责最主要的问责主体。我国宪法及有关法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题的调查权、罢免权等。针对我国行政问责制问责主体单一的现实困境，必须加强对政府及其工作人员的监督，完善我国权力机关的责任追究机制，并且保证人大问责权的可操作性。强化人大的的问责权力不仅有利于行政问责制的健康发展更有利于建设责任政府。第二，实现媒体舆论和公众的问责权力。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。近些年的曝光事件中，新闻媒体的强大力量更是展露无遗，也得到人们的充分肯定。保障新闻媒体的知情权，完善新闻媒体问责监督的法律制度也就成为强化新闻媒体问责权力必须要做好的工作。另一方面，人民群众是社会主义社会的主体，也是国家权力的主体。人民群众有权力对政府及其官员提出批评、建议和行政申诉、控告和检举等，要求其说明行使公共权力的过程及产生的效果。鉴于我国现行行政问责制中公民问责制度、问责渠道、问责程序等方面的不足对症下药，实现“以权力制约权力”。还要特别注重公民问责精神培养，全社会问责文化建设，充分发挥公众的主观能动性，实现软硬件都过硬。
第二，明确问责对象。明确问责对象关键是要确定政府及其行政官员的职责权限，坚持权责对等进行行政问责。首先，确定行政失范行为是否要进行行政问责。并不是所有行政失范行为都要启动行政问责制度，坚持合理处理的原则，根据事实真相明确是否需要启动行政问责制度。众所周知，启动一项制度是需要大量的人力、物力和财力作为支撑的，坚持实事求是、合理处理的原则，不但可以提高行政问责的效能也能节约行政成本。然后，明确直接和间接责任人。必须明确党政官员之间的职责和权限，便于进行问责和追究，同时要明确正副职之间的权责范围，惩罚应该惩罚的对象，避免出现替罪羔羊现象，维护政府社会的公平正义。
第三、加强行政问责法制建设。防止行政问责异化必须加强行政问责法制建设，从法律上给予严格要求。首先，必须加快相关立法，填补行政问责制的相关法律空白，确保行政问责在实施过程中都有法可依，保证行政问责的有效性和公正性。值得注意的是，目前我国行政问责救济制度相对比较落后，需要及时立法给予被问责人员以救济保障，进一步升华人权理念。然后，针对我国行政问责立法比较粗糙、各地之间不统一的现实困境，必须统一中央和地方的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围，形成统一的标准。从中央到地方执行统一的法律、制度标准、具体操作细则，从法律地位上保证我国行政问责制走向上下一条龙的和谐统一局面，促进我国行政问责制在建设责任政府、政治体制改革中发挥更加有力的作用。
第四、利用网络优势充分表达民意。我国正处于经济社会高速发展时期，网络已进入千家万户的生活中并成为不可缺少的一部分。行政问责的实施也有赖于网络科技的发展和普及化，现在网络科技不仅是人们方便快捷的沟通方式，也对传统行政管理模式带来冲击和挑战。这种形势下，政府将更具有责任感和正义感，更加透明的为人民服务。合理利用网络优势资源推进电子政务体系建设，增加政务公开和信息透明度，不仅有利于监督政府行为，提高工作效率，降低行政成本，而且也有利于政府形象的树立，减少政府合法性危机。
〔参考文献〕
〔１〕Jay M.Shafritz.The facts on fole dictionary of public administration.New York:facts on File Publications,1985
〔２〕周亚越.行政问责制研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006:36.
〔３〕周亚越.行政问责制研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2006:36.
〔４〕夏书章.行政管理学〔M〕.北京：高等教育出版社，2008:216
〔责任编辑：许长革〕