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摘要我国相关法律法规中规定了行政征收制度,该制度是指行政主体出于公共利益之需要,对行政相对人的财产进行无偿地征收。行政征收制度,对于相对人之权益具有十分重要的影响,因而必须严格限定行政征收的对象,规范征收制度的程序,并且完善该制度的监督与救济机制,如此,才可以避免对行政相对人权益之损害。然而,我国现行行政征收制度存在诸多问题,如公共利益这一概念界定的不甚准确,征收程序存在一定的混乱以及监督救济机制的不甚完善等等,基于此,我们应该探讨相应的完善建议,以期更好地指导行政征收之实践。
关键词行政征收 公共利益 征收程序 监督救济
中图分类号:D63文献标识码:A
1 行政征收制度的基本内容
1.1 行政征收制度的定义
行政征收,是指行政主体在其职权的范围内,依据相关法律法规的规定,基于公共利益之需要,向公民、法人或者其他组织等相对人无偿地征收一定财物的具体行政行为,该行政行为需要以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提,其实质为国家以强制力无偿取得相对人一定的财产所有权。
1.2 行政征收与相关概念的比较
1.2.1 行政征收与行政征用制度的比较
二者之相同点在于:都是为了公共利益的需要而依法进行,都是在给予一定补偿的前提下对相对人财产权的限制或者剥夺。
二者之不同之处在于:行政征收的指向于相对人财产所有权,而行政征用的指向于相对人财产使用权;行政征收的行为对象一般限于财产,而行政征用的行为对象除财产之外,亦可能包括劳务。
1.2.2 行政征收与行政没收制度的比较
不同于行政征收制度,没收财产是指将相对人财产的一部或者全部强制地无偿地收归国家所有的行为,该行为一般带有行政处罚的性质,其行为之对象一般包括违法所得或者违禁品。
1.2.3 行政征收与行政征购制度的比较
行政征购,是指行政主体在其权限范围内,经过与相对人平等协商,通过合同的方式,获得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。
两者的相同之处在于:行为对象一般均限于行政相对人的财产,并且一般均获得相对人的财产所有权。
两者的区别为:行政征收是一种单方行为,不需要与相对人协商一致,而行政征购是一种合同行为,是一种双方行为,需要行政主体与行政相对人就合同内容达成合意;行政征收一般为无偿的行为,而行政征购一般为有偿的行为。
2 我国行政征收制度现存的问题
2.1 公共利益的界定不明确
在现代法治国家,公权力对相对人财产权进行干预,一般要基于两点:第一是法律之授权;第二是公共利益之需要。我国的相关法律法规中也做出了相应的规定,如我国《宪法》第13条规定,国家基于公共利益之需要,得以依法律规定对公民之私有财产进行征收、征用,并给予相应的补偿。然而,究竟何为公共利益?某个公共利益究竟有多大?对于上述两个很重要的问题,我国立法却语焉不详。实践中,公共利益范围失去控制,打着公共利益的幌子,侵害私有财产权的现象数见不鲜。
2.2 行政征收法律程序规定不完善
目前,涉及征收制度的的法律、法规中有关行政征收的程序规定极不完善,大多数行政征收行为都缺乏明确的程序的规定。缺乏正当程序的制约,行政权力极易膨胀,极易侵犯行政相对人之权利。较之于我国,外国行政征收法中关于程序方面的规定相对要发达得多,例如:法国公用征收制度,分为两个阶段:分别是行政阶段与司法阶段,前者主要包括四个程序:一是事前调查;二是批准公用目的;三是具体位置之调查,四是作出可转让之决定;后者由普通法院管辖,主要包括两个程序:一是转移所有权之裁判,二是确定补偿金。在日本,法学界认为,公益征收的程序大致包括下列五项程序:一是事业之准备;二是事业之认定;三是调查报告之制作;四是收用委员会之裁决;五是诉讼。上述法国与日本两个国家有关行政征收程序方面的规定,我国可以加以借鉴,以更好地完善我国行政征收制度。
2.3 尚未建立有效的监督和救济机制
行政征收制度,对相对人权益之影响是毋庸置疑的。为了保障行政相对人的合法权益,对行政征收行为的监督与救济制度作出完备系统的规定有着十分重大的意义。然而我国相关法律法规并未对行政征收制度之监督与救济制度作出完善的规定,实践中,当行政主体滥用其手中的行政征收权力,侵犯相对人合法权益时,并无相应的监督与救济机制发挥其应有的作用。
3 关于我国行政征收制度规范花的思考
3.1 公共利益的界定
为了合理限制行政机关与司法机关对公共利益的自由裁量权,必须对公共利益进行有效之界定,具体而言,包括以下两点:
(1)征收立法应当遵循法律保留原则。私有财产权,是相对人的基本权利,是相对人生命权与财产权的基础,因此,有关行政征收制度的立法必须由立法机关进行。
(2)立法机关应将公共利益之内核发掘出来。尽管公共利益属于不可确定之概念,但其内核是可以确定的,立法机关应先将其内核发掘出来,进而确定一些属于公共利益的项目,例如公共卫生、防洪灾害、环境保护与科教事业等等。
3.2 行政征收法律程序的完善
(1)建立公益目的的申请程序和审查程序。在行政征收之前,应向主管部门提出征收申请,由主管部门根据法定的公益范围对征收之合法性进行审查。
(2)建立征收公告程序,完善告知与说明理由制度。征收申请获得批准之后,应公告告知征收是否符合公共利益的目的、征收之范围、征收的补偿事项以及其他有关征收之内容等等,保障相对人对征收行为的知情权。
(3)建立征收过程中的相对人参与机制。行政主体在设定行政征收与进行行政征收决策时,应采取多种形式广泛听取相对人的意见,公众有权利就征收的目的、征收的范围与征收的补偿等问题发表自己的意见。
3.3 建立有效的监督与救济制度
有关行政征收的监督与救济制度,理论界一向不缺乏探讨。在此,笔者较为认同我国著名行政法学者石佑启教授的观点,他认为,行政征收引起的纠纷,主要有两种:一种是因对征收行为的合法性存在疑问而引发的纠纷;第二种是因为征收后的补偿问题引起的纠纷。
对于第一种情况,相对人可以通过下列两种途径维护自己的权益:一是先申请行政复议,对复议结果不服时,再向人民法院提起诉讼;二是不经过行政复议,直接向人民法院提起诉讼。其法律依据在于,我国《行政复议法》第6条规定,行政相对人认为行政主体违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务时,有权依法申请复议。《行政复议法》第5条规定,行政相对人对行政复议决定不服的,得以依照行政诉讼法之规定向人民法院提起行政诉讼。
对于第二种情况,即因为补偿问题而引起的纠纷,亦可以纳入行政诉讼的范围中去。由于政府的行政征收行为,而使其财产权遭受损失的公民、法人或者其他组织可以先通过行政程序解决补偿纠纷。如果被征收人与与补偿义务机关就补偿的方式、补偿的数额等内容不能协商一致,并且对补偿裁决不服的,可以向人民法院提出行政补偿的诉讼。行政补偿诉讼,属于一种特殊的行政诉讼,原则上可以适用行政诉讼的程序,但由于其又具有一定的特殊性,因此,人民法院在审理行政补偿案件时,可以适用调解,调解不成的,由人民法院依法作出裁判,维护行政相对人之合法权益。
参考文献
[1]易明芳,吴兆云,郑文斌.论我国行政征收制度的构建.博士―专家论坛.
[2]李春燕.行政征收的法律规制论纲.行政法学研究,2008(2).
[3]刘东辉.论我国行政征收程序.当代法学论坛网.
[4]刘凌林.小谷围艺术村的遭遇.中国企业报,2004-06-15.
[6]李容.公共利益之界定.争鸣与探讨.
关键词行政征收 公共利益 征收程序 监督救济
中图分类号:D63文献标识码:A
1 行政征收制度的基本内容
1.1 行政征收制度的定义
行政征收,是指行政主体在其职权的范围内,依据相关法律法规的规定,基于公共利益之需要,向公民、法人或者其他组织等相对人无偿地征收一定财物的具体行政行为,该行政行为需要以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提,其实质为国家以强制力无偿取得相对人一定的财产所有权。
1.2 行政征收与相关概念的比较
1.2.1 行政征收与行政征用制度的比较
二者之相同点在于:都是为了公共利益的需要而依法进行,都是在给予一定补偿的前提下对相对人财产权的限制或者剥夺。
二者之不同之处在于:行政征收的指向于相对人财产所有权,而行政征用的指向于相对人财产使用权;行政征收的行为对象一般限于财产,而行政征用的行为对象除财产之外,亦可能包括劳务。
1.2.2 行政征收与行政没收制度的比较
不同于行政征收制度,没收财产是指将相对人财产的一部或者全部强制地无偿地收归国家所有的行为,该行为一般带有行政处罚的性质,其行为之对象一般包括违法所得或者违禁品。
1.2.3 行政征收与行政征购制度的比较
行政征购,是指行政主体在其权限范围内,经过与相对人平等协商,通过合同的方式,获得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。
两者的相同之处在于:行为对象一般均限于行政相对人的财产,并且一般均获得相对人的财产所有权。
两者的区别为:行政征收是一种单方行为,不需要与相对人协商一致,而行政征购是一种合同行为,是一种双方行为,需要行政主体与行政相对人就合同内容达成合意;行政征收一般为无偿的行为,而行政征购一般为有偿的行为。
2 我国行政征收制度现存的问题
2.1 公共利益的界定不明确
在现代法治国家,公权力对相对人财产权进行干预,一般要基于两点:第一是法律之授权;第二是公共利益之需要。我国的相关法律法规中也做出了相应的规定,如我国《宪法》第13条规定,国家基于公共利益之需要,得以依法律规定对公民之私有财产进行征收、征用,并给予相应的补偿。然而,究竟何为公共利益?某个公共利益究竟有多大?对于上述两个很重要的问题,我国立法却语焉不详。实践中,公共利益范围失去控制,打着公共利益的幌子,侵害私有财产权的现象数见不鲜。
2.2 行政征收法律程序规定不完善
目前,涉及征收制度的的法律、法规中有关行政征收的程序规定极不完善,大多数行政征收行为都缺乏明确的程序的规定。缺乏正当程序的制约,行政权力极易膨胀,极易侵犯行政相对人之权利。较之于我国,外国行政征收法中关于程序方面的规定相对要发达得多,例如:法国公用征收制度,分为两个阶段:分别是行政阶段与司法阶段,前者主要包括四个程序:一是事前调查;二是批准公用目的;三是具体位置之调查,四是作出可转让之决定;后者由普通法院管辖,主要包括两个程序:一是转移所有权之裁判,二是确定补偿金。在日本,法学界认为,公益征收的程序大致包括下列五项程序:一是事业之准备;二是事业之认定;三是调查报告之制作;四是收用委员会之裁决;五是诉讼。上述法国与日本两个国家有关行政征收程序方面的规定,我国可以加以借鉴,以更好地完善我国行政征收制度。
2.3 尚未建立有效的监督和救济机制
行政征收制度,对相对人权益之影响是毋庸置疑的。为了保障行政相对人的合法权益,对行政征收行为的监督与救济制度作出完备系统的规定有着十分重大的意义。然而我国相关法律法规并未对行政征收制度之监督与救济制度作出完善的规定,实践中,当行政主体滥用其手中的行政征收权力,侵犯相对人合法权益时,并无相应的监督与救济机制发挥其应有的作用。
3 关于我国行政征收制度规范花的思考
3.1 公共利益的界定
为了合理限制行政机关与司法机关对公共利益的自由裁量权,必须对公共利益进行有效之界定,具体而言,包括以下两点:
(1)征收立法应当遵循法律保留原则。私有财产权,是相对人的基本权利,是相对人生命权与财产权的基础,因此,有关行政征收制度的立法必须由立法机关进行。
(2)立法机关应将公共利益之内核发掘出来。尽管公共利益属于不可确定之概念,但其内核是可以确定的,立法机关应先将其内核发掘出来,进而确定一些属于公共利益的项目,例如公共卫生、防洪灾害、环境保护与科教事业等等。
3.2 行政征收法律程序的完善
(1)建立公益目的的申请程序和审查程序。在行政征收之前,应向主管部门提出征收申请,由主管部门根据法定的公益范围对征收之合法性进行审查。
(2)建立征收公告程序,完善告知与说明理由制度。征收申请获得批准之后,应公告告知征收是否符合公共利益的目的、征收之范围、征收的补偿事项以及其他有关征收之内容等等,保障相对人对征收行为的知情权。
(3)建立征收过程中的相对人参与机制。行政主体在设定行政征收与进行行政征收决策时,应采取多种形式广泛听取相对人的意见,公众有权利就征收的目的、征收的范围与征收的补偿等问题发表自己的意见。
3.3 建立有效的监督与救济制度
有关行政征收的监督与救济制度,理论界一向不缺乏探讨。在此,笔者较为认同我国著名行政法学者石佑启教授的观点,他认为,行政征收引起的纠纷,主要有两种:一种是因对征收行为的合法性存在疑问而引发的纠纷;第二种是因为征收后的补偿问题引起的纠纷。
对于第一种情况,相对人可以通过下列两种途径维护自己的权益:一是先申请行政复议,对复议结果不服时,再向人民法院提起诉讼;二是不经过行政复议,直接向人民法院提起诉讼。其法律依据在于,我国《行政复议法》第6条规定,行政相对人认为行政主体违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务时,有权依法申请复议。《行政复议法》第5条规定,行政相对人对行政复议决定不服的,得以依照行政诉讼法之规定向人民法院提起行政诉讼。
对于第二种情况,即因为补偿问题而引起的纠纷,亦可以纳入行政诉讼的范围中去。由于政府的行政征收行为,而使其财产权遭受损失的公民、法人或者其他组织可以先通过行政程序解决补偿纠纷。如果被征收人与与补偿义务机关就补偿的方式、补偿的数额等内容不能协商一致,并且对补偿裁决不服的,可以向人民法院提出行政补偿的诉讼。行政补偿诉讼,属于一种特殊的行政诉讼,原则上可以适用行政诉讼的程序,但由于其又具有一定的特殊性,因此,人民法院在审理行政补偿案件时,可以适用调解,调解不成的,由人民法院依法作出裁判,维护行政相对人之合法权益。
参考文献
[1]易明芳,吴兆云,郑文斌.论我国行政征收制度的构建.博士―专家论坛.
[2]李春燕.行政征收的法律规制论纲.行政法学研究,2008(2).
[3]刘东辉.论我国行政征收程序.当代法学论坛网.
[4]刘凌林.小谷围艺术村的遭遇.中国企业报,2004-06-15.
[6]李容.公共利益之界定.争鸣与探讨.