论文部分内容阅读
数以亿计的农民工进城为经济发展注入了强大动力，有效地支撑了我国工业化发展，加快了城镇化步伐。准确地判断农民工总量变动趋势，是制定我国城镇化、经济发展政策的重要基础。最近我们利用人口普查数据和统计局有关农民工监测数据对本世纪以来农民工总量变动及趋势进行了分析，发现到2020年我国农民工总量最大可达2.7—2.8亿，但增长动力不足、空间有限，必须通过一系列政策措施，延长农民工非农就业年限，提高40岁以上农民工的比重，这也预示着中国城镇化发展方式需要发生根本的转变。
一、我国农民工总量的基本情况
从2000年到2010年，各年龄段农村劳动力外出比例都有显著增加，在农村新增劳动力和存量劳动力转移的双轮驱动下，农民工总量得以快速增长，成为影响我国经济社会发展的重要群体，并对我国城镇化发展产生了深远影响。
（一）我国农民工总量快速增长
据国家统计局数据显示，2000年我国农民工总量为1.13亿，其中外出农民工6135万。到2010年，我国农民工总量已达2.42亿，比2000年增加了1.29亿，增长了1.14倍；外出农民工为1.53亿，比2000年增加了9200万，增长了1.5倍。
（二）农村新增劳动力和存量劳动力转移双轮驱动农民工总量增长
根据两次人口普查数据和统计局农民工监测调查数据，过去十年，农村人口在进城就业转移方面主要发生了以下变化：一是30岁以下农村新增劳动力转移是农民工增长的主体。如表1所示，从2000年到2010年，30岁以下农村新增劳动力向非农产业共转移了9487万，其中1980—1989年龄段农村人口转移增加7969万，1990年以后出生农村人口转移1518万。2010年30岁以下农民工总量达1.07亿，比2000年30岁以下农民工增加了5487万。新增农村劳动力大量向非农产业转移是过去十年我国农民工总量快速增长的主要原因。二是30岁以上存量农村劳动力转移推动了农民工总量的增长。2010年30岁以上存量农村劳动力转移比2000年增长了4704万。其中1970—1979年龄段农民工总量增加了1737万，1960—1969年龄段农民工总量增加了1980万。存量劳动力转移占过去十年农民工增量的36.5%，也是农民工总量快速增长的重要原因。
农民工总量的快速增长有力推动了我国城镇化进程。据人口普查数据，2010年我国城镇化率为49.68%，比2000年提高了13.46个百分点，高于1990—2000年间（9.78个百分点）和1982—1990年间（5.53个百分点）。这主要得益于广大进城农民工的贡献。由于我国统计制度的改变，2000年我国城镇人口中包括了1.28亿在城镇居住半年以上的农业户籍人口，这主要是进城农民工。到2010年，统计上的城镇人口中包含的农业户籍人口数量已达2.06亿，比2000年增长了7810万，占城镇人口增量的37.7%。在2000—2010年城镇化率增长的13.5个百分点中，进城农民工增长贡献了5.2个百分点，也就是说如果剔除进城农民工增长的贡献，城镇化率实际仅增长了8.3个百分点。
二、我国农民工总量的未来发展趋势
从2010年各年龄段农村人口转移情况来看，未来我国农民工总量增长的空间已非常有限。这一判断主要基于以下三点：一是农村新增劳动力数量不断减少，二是存量劳动力转移空间也已非常有限，三是随着年龄增长退出非农产业的农民工将逐渐增多。
（一）农村新增劳动力数量不断减少
根据五普数据，0—7岁年龄段的农村人口总量为8264万，而8—15岁年龄段人口为13124万人，总量已经减少4860万，平均每年农村出生人口减少了607万人。随着农村新生儿数量的不断减少，按照2010年21—30岁年龄段农村劳动力的转移比例，到2020年，21—30岁年龄段的农民工总量将仅有7180万，比2010年21—30岁年龄段的农民工总量减少2008万。
（二）21—30岁年龄段农村劳动力已基本转移
如表2所示，2010年该年龄段的农村人口转移总量为11166万人，已占该年龄段农村人口的73%。综合考虑在农村当地从事个体工商、农业生产、抚育儿童等多方面因素，该年龄段劳动力已无转移空间。但本年龄段农民工能否在城镇稳定就业直至融入城市，将是稳定影响我国农民工数量变动的一个主要因素，对我国城镇化发展至关重要。这不仅是因为这一群体农民工总量庞大，更重要的是，他们的子女多在城市出生，目前正面临着入托和上学的现实问题，因此，这些农民工及其子女在城镇的发展是直接关系到我国下一代人口发展的重大问题。
（三）31—40岁年龄段农村劳动力继续转移难度较大
如表2所示，2010年该年龄段共转移5737万人，已占该年龄段农村人口总量的45%。从数量上来看，该年龄段农村劳动力还有一定的转移空间，但最大也就是2500万人口，而且随着年龄的增长，转移的难度会不断加大，因此能够继续转移进入非农产业就业的人口总量并不乐观。
（四）40岁以上农村劳动力转移空间也不大
理论上40岁以上农村劳动力还有一定的转移空间，但事实上转移的难度很大。一是从城镇就业需求来看，目前对劳动力的需求短缺集中在45岁以下劳动力。根据中国人力资源市场信息监测中心对全国106个城市监测数据显示，2010年25—34岁、35—44岁、45岁以上各年龄组的岗位空缺与求职人数的比率分别为1.18、1.03和0.8，这意味着45岁以上劳动力存在供过于求的现象。二是从农业生产对劳动力的吸纳来看，目前从事农业生产的劳动力主要是40岁以上农村人口，而且随着中央各项支农惠农政策的实施，对劳动力的吸引力也在持续增加。
（五）农民工逐步退出非农产业
农民工退出非农产业的原因主要包括两方面：一是年龄。当农民工年龄达到60岁以上时，面临代际交替，逐步退出劳动力市场。二是返乡。目前对于新生代农民工，即21—30岁这个年龄段的农民工是否会返乡，什么时候返乡，返乡比例会有多大还缺乏研究，但是该年龄段农民工能否稳定在城镇，将直接影响农民工总量和我国城镇化进程。一个客观事实是，随着农民工年龄的增长，将面临城市劳动力市场需求、子女就学等现实问题，这时返乡也是一种无奈之举。从现有数据来看，年龄较大的农民工返乡选择就近就业的比例在上升。年龄越大，在本地就业的农民工比重越高。 综上所述，未来我国农民工总量增长空间已经非常有限，农民工总量能否稳定甚至逐步增长将主要取决于农民工非农就业时间。统计局数据显示，40岁以上农民工仅占18.1%，如果能够延长已转移农民工的就业年限，提高40岁以上农民工的比重，那么未来10年内农民工总量可以保持稳定增长，预计到2020年可达2.7—2.8亿。相反，如果按照目前的趋势，农民工在40岁以后逐步退出非农就业市场，我国农民工总量将很快出现下降。
三、城镇化进程中应对农民工总量变化的思考和政策建议
随着农村新增劳动力的减少，存量劳动力转移难度的加大和空间的缩小，使未来我国城镇化发展的速度和模式面临转型的挑战，必须推动城镇化发展从重速度向速度质量并重方向转变。
（一）推进户籍制度改革，降低农民工进城落户的门槛
通过户籍制度改革，将符合条件的农民工转变为城镇居民，可以稳定城镇劳动力供给，进而推动城镇化健康发展。中央政府应该明确各级政府在农民进城落户中承担的责任。同时要逐步推进户口与各项公共服务脱钩，新制定的就业、义务教育、职业技能培训、社会保障等各类公共服务政策不得与户籍相挂钩。各级政府要因地制宜加快户籍制度改革。地级以下城市要尽快落实中央有关户籍制度改革政策。地级以上城市要适度放宽外来农民工的落户限制，要明确城市主城区和辖区内城镇落户的差别，尽快制定落户政策并向社会公布。
（二）改善进城农民工公共服务，促进农民工融入城镇
通过逐步消除进城农民工和城镇居民的公共服务差距，解除农民工的后顾之忧，延长其在城镇就业的年限，能够保障城镇发展所需的劳动力供给。各地城镇政府应将农民工随迁子女义务教育纳入本地教育发展规划，按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数足额拨付教育经费，不得额外收取附加费用。抓紧制定社会保障制度城乡衔接和跨地区转移接续的实施办法。消除农民工在流入地参加各项社会保险的制度障碍，允许农民工在流入地灵活参加就业人员社会保险、城镇社会养老保险、城镇社会医疗保险等。加强政府对企业缴纳社保问题的监管。要将农民工纳入城镇住房保障体系。允许利用农村集体建设用地建设出租屋。
（三）加快产业转移，引导农民工有序就近转移就业
通过产业转移，缩短农民工跨区域流动的距离，推动农民工就近就地就业，延长农民工非农就业年限，同时优化城镇化空间布局。中央政府在进行产业布局、基础设施建设等方面要重点考虑中西部具备一定承接产业转移条件的地区，在财政税收、土地、金融等方面对向中西部地区转移的企业进行倾斜。建议在中西部选择部分基础条件较好的城镇作为承接产业转移的平台进行试点，支持试点城镇进行基础设施建设，降低产业转移门槛，吸引农民工返乡创业就业。
注：
①2010年分年龄段的数据来自于该年统计局关于农民工的监测报告，2000年的数据根据统计局该年农民工监测报告中的数据进行推算，由于这两个年份公布的年龄段不相同，为了方便比较，我们使用2010年统计局报告中关于农民工的年龄段划分方式对2000年的数据进行了调整，假定在一个年龄段内农民工的数量是平均分布的，据此推算出各个年龄段农民工的比重和数量。
②我们使用2000年人口普查时11—20年龄段的人口数据，再加上2000年统计局农村劳动力转移报告中农村劳动力转移数据，作为2010年21—30年龄段农村人口的总量，计算得出该年龄段共有农村人口15374万人。除进城务工外，还有一部分农村人口将通过升学进入城市，2001年到2010年，我国高校共招收学生4943万，考虑到农村教育质量相对较低，按一较低的比例计算，假定高校学生中40%来自农村，总量为1977万，加上进城务工农民工，计算得出该年龄段的农村人口转移总量为11166万人。
（范毅，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心。石雪花，中国粮食研究培训中心）
一、我国农民工总量的基本情况
从2000年到2010年，各年龄段农村劳动力外出比例都有显著增加，在农村新增劳动力和存量劳动力转移的双轮驱动下，农民工总量得以快速增长，成为影响我国经济社会发展的重要群体，并对我国城镇化发展产生了深远影响。
（一）我国农民工总量快速增长
据国家统计局数据显示，2000年我国农民工总量为1.13亿，其中外出农民工6135万。到2010年，我国农民工总量已达2.42亿，比2000年增加了1.29亿，增长了1.14倍；外出农民工为1.53亿，比2000年增加了9200万，增长了1.5倍。
（二）农村新增劳动力和存量劳动力转移双轮驱动农民工总量增长
根据两次人口普查数据和统计局农民工监测调查数据，过去十年，农村人口在进城就业转移方面主要发生了以下变化：一是30岁以下农村新增劳动力转移是农民工增长的主体。如表1所示，从2000年到2010年，30岁以下农村新增劳动力向非农产业共转移了9487万，其中1980—1989年龄段农村人口转移增加7969万，1990年以后出生农村人口转移1518万。2010年30岁以下农民工总量达1.07亿，比2000年30岁以下农民工增加了5487万。新增农村劳动力大量向非农产业转移是过去十年我国农民工总量快速增长的主要原因。二是30岁以上存量农村劳动力转移推动了农民工总量的增长。2010年30岁以上存量农村劳动力转移比2000年增长了4704万。其中1970—1979年龄段农民工总量增加了1737万，1960—1969年龄段农民工总量增加了1980万。存量劳动力转移占过去十年农民工增量的36.5%，也是农民工总量快速增长的重要原因。
农民工总量的快速增长有力推动了我国城镇化进程。据人口普查数据，2010年我国城镇化率为49.68%，比2000年提高了13.46个百分点，高于1990—2000年间（9.78个百分点）和1982—1990年间（5.53个百分点）。这主要得益于广大进城农民工的贡献。由于我国统计制度的改变，2000年我国城镇人口中包括了1.28亿在城镇居住半年以上的农业户籍人口，这主要是进城农民工。到2010年，统计上的城镇人口中包含的农业户籍人口数量已达2.06亿，比2000年增长了7810万，占城镇人口增量的37.7%。在2000—2010年城镇化率增长的13.5个百分点中，进城农民工增长贡献了5.2个百分点，也就是说如果剔除进城农民工增长的贡献，城镇化率实际仅增长了8.3个百分点。
二、我国农民工总量的未来发展趋势
从2010年各年龄段农村人口转移情况来看，未来我国农民工总量增长的空间已非常有限。这一判断主要基于以下三点：一是农村新增劳动力数量不断减少，二是存量劳动力转移空间也已非常有限，三是随着年龄增长退出非农产业的农民工将逐渐增多。
（一）农村新增劳动力数量不断减少
根据五普数据，0—7岁年龄段的农村人口总量为8264万，而8—15岁年龄段人口为13124万人，总量已经减少4860万，平均每年农村出生人口减少了607万人。随着农村新生儿数量的不断减少，按照2010年21—30岁年龄段农村劳动力的转移比例，到2020年，21—30岁年龄段的农民工总量将仅有7180万，比2010年21—30岁年龄段的农民工总量减少2008万。
（二）21—30岁年龄段农村劳动力已基本转移
如表2所示，2010年该年龄段的农村人口转移总量为11166万人，已占该年龄段农村人口的73%。综合考虑在农村当地从事个体工商、农业生产、抚育儿童等多方面因素，该年龄段劳动力已无转移空间。但本年龄段农民工能否在城镇稳定就业直至融入城市，将是稳定影响我国农民工数量变动的一个主要因素，对我国城镇化发展至关重要。这不仅是因为这一群体农民工总量庞大，更重要的是，他们的子女多在城市出生，目前正面临着入托和上学的现实问题，因此，这些农民工及其子女在城镇的发展是直接关系到我国下一代人口发展的重大问题。
（三）31—40岁年龄段农村劳动力继续转移难度较大
如表2所示，2010年该年龄段共转移5737万人，已占该年龄段农村人口总量的45%。从数量上来看，该年龄段农村劳动力还有一定的转移空间，但最大也就是2500万人口，而且随着年龄的增长，转移的难度会不断加大，因此能够继续转移进入非农产业就业的人口总量并不乐观。
（四）40岁以上农村劳动力转移空间也不大
理论上40岁以上农村劳动力还有一定的转移空间，但事实上转移的难度很大。一是从城镇就业需求来看，目前对劳动力的需求短缺集中在45岁以下劳动力。根据中国人力资源市场信息监测中心对全国106个城市监测数据显示，2010年25—34岁、35—44岁、45岁以上各年龄组的岗位空缺与求职人数的比率分别为1.18、1.03和0.8，这意味着45岁以上劳动力存在供过于求的现象。二是从农业生产对劳动力的吸纳来看，目前从事农业生产的劳动力主要是40岁以上农村人口，而且随着中央各项支农惠农政策的实施，对劳动力的吸引力也在持续增加。
（五）农民工逐步退出非农产业
农民工退出非农产业的原因主要包括两方面：一是年龄。当农民工年龄达到60岁以上时，面临代际交替，逐步退出劳动力市场。二是返乡。目前对于新生代农民工，即21—30岁这个年龄段的农民工是否会返乡，什么时候返乡，返乡比例会有多大还缺乏研究，但是该年龄段农民工能否稳定在城镇，将直接影响农民工总量和我国城镇化进程。一个客观事实是，随着农民工年龄的增长，将面临城市劳动力市场需求、子女就学等现实问题，这时返乡也是一种无奈之举。从现有数据来看，年龄较大的农民工返乡选择就近就业的比例在上升。年龄越大，在本地就业的农民工比重越高。 综上所述，未来我国农民工总量增长空间已经非常有限，农民工总量能否稳定甚至逐步增长将主要取决于农民工非农就业时间。统计局数据显示，40岁以上农民工仅占18.1%，如果能够延长已转移农民工的就业年限，提高40岁以上农民工的比重，那么未来10年内农民工总量可以保持稳定增长，预计到2020年可达2.7—2.8亿。相反，如果按照目前的趋势，农民工在40岁以后逐步退出非农就业市场，我国农民工总量将很快出现下降。
三、城镇化进程中应对农民工总量变化的思考和政策建议
随着农村新增劳动力的减少，存量劳动力转移难度的加大和空间的缩小，使未来我国城镇化发展的速度和模式面临转型的挑战，必须推动城镇化发展从重速度向速度质量并重方向转变。
（一）推进户籍制度改革，降低农民工进城落户的门槛
通过户籍制度改革，将符合条件的农民工转变为城镇居民，可以稳定城镇劳动力供给，进而推动城镇化健康发展。中央政府应该明确各级政府在农民进城落户中承担的责任。同时要逐步推进户口与各项公共服务脱钩，新制定的就业、义务教育、职业技能培训、社会保障等各类公共服务政策不得与户籍相挂钩。各级政府要因地制宜加快户籍制度改革。地级以下城市要尽快落实中央有关户籍制度改革政策。地级以上城市要适度放宽外来农民工的落户限制，要明确城市主城区和辖区内城镇落户的差别，尽快制定落户政策并向社会公布。
（二）改善进城农民工公共服务，促进农民工融入城镇
通过逐步消除进城农民工和城镇居民的公共服务差距，解除农民工的后顾之忧，延长其在城镇就业的年限，能够保障城镇发展所需的劳动力供给。各地城镇政府应将农民工随迁子女义务教育纳入本地教育发展规划，按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数足额拨付教育经费，不得额外收取附加费用。抓紧制定社会保障制度城乡衔接和跨地区转移接续的实施办法。消除农民工在流入地参加各项社会保险的制度障碍，允许农民工在流入地灵活参加就业人员社会保险、城镇社会养老保险、城镇社会医疗保险等。加强政府对企业缴纳社保问题的监管。要将农民工纳入城镇住房保障体系。允许利用农村集体建设用地建设出租屋。
（三）加快产业转移，引导农民工有序就近转移就业
通过产业转移，缩短农民工跨区域流动的距离，推动农民工就近就地就业，延长农民工非农就业年限，同时优化城镇化空间布局。中央政府在进行产业布局、基础设施建设等方面要重点考虑中西部具备一定承接产业转移条件的地区，在财政税收、土地、金融等方面对向中西部地区转移的企业进行倾斜。建议在中西部选择部分基础条件较好的城镇作为承接产业转移的平台进行试点，支持试点城镇进行基础设施建设，降低产业转移门槛，吸引农民工返乡创业就业。
注：
①2010年分年龄段的数据来自于该年统计局关于农民工的监测报告，2000年的数据根据统计局该年农民工监测报告中的数据进行推算，由于这两个年份公布的年龄段不相同，为了方便比较，我们使用2010年统计局报告中关于农民工的年龄段划分方式对2000年的数据进行了调整，假定在一个年龄段内农民工的数量是平均分布的，据此推算出各个年龄段农民工的比重和数量。
②我们使用2000年人口普查时11—20年龄段的人口数据，再加上2000年统计局农村劳动力转移报告中农村劳动力转移数据，作为2010年21—30年龄段农村人口的总量，计算得出该年龄段共有农村人口15374万人。除进城务工外，还有一部分农村人口将通过升学进入城市，2001年到2010年，我国高校共招收学生4943万，考虑到农村教育质量相对较低，按一较低的比例计算，假定高校学生中40%来自农村，总量为1977万，加上进城务工农民工，计算得出该年龄段的农村人口转移总量为11166万人。
（范毅，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心。石雪花，中国粮食研究培训中心）