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经过30年的改革开放，我国经济实力大大增强，人民生活水平显著提高，国家财政收入大幅增加。但在公共服务上一度却走了一些弯路，迷信市场经济，认为市场手段配置资源可以扩展到各个领域包括公共服务领域。这样以来，在公共服务领域采取了过分市场化的改革路径，而财政支出过多地往经济建设集中，结果造成广大百姓看病难、看病贵，上学难、学费高等诸多问题，特别是广大农村义务教育得不到落实，养老保障体制不完善，各种社会保障机制不健全，社会发展滞后。另一方面，上一届政府高度重视社会发展和民生问题，国家财政支出更多地向公共服务倾斜，2003-2007年间我国社会事业有较快发展，民生有较大改善，我国公共财政制度的基本框架也基本形成。
一、过去5年我国公共财政建设取得了长足的进展
2003-2007年，我国财政收入年均增长20％左右，国家财力迅速增强，财政投入越来越多地向涉及百姓切身利益的公共服务领域转移，公共财政建设取得了长足的进展。
在教育方面，全国财政用于教育支出5年累计2.43万亿元，比前5年增长1.26倍。农村义务教育已全面纳入财政保障的范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿的学生和780万名家庭经济困难的寄宿生受益。西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚计划如期完成。2007年全国普及九年义务教育地区人口覆盖率达到99％，比2003年提高了7.2个百分点，其中西部地区提高了21个百分点。我国在实现教育公平上迈出了重大的步伐。
在卫生方面，全国财政用于医疗卫生的支出5年累计6294亿元，比前5年增长1.27倍。重点加强公共卫生、医疗服务和医疗保障体系建设，覆盖城乡、功能比较齐全的疾病预防控制和应急医疗救治体系基本建成。国家安排资金改造和新建1.88万所乡镇卫生院、786所县医院、285所县中医医院和534所县妇幼保健医院，为1.17万个乡镇卫生院配置了医疗设备，农村医疗卫生条件明显改善。全国建立了2.4万多个社区卫生服务机构，新型的城市医疗卫生服务体系进一步健全。2007年医院病床的使用率为78.4％，比2003年提高13.1个百分点。
在社会保障方面，全国财政用于社会保障的支出5年累计1.95万亿元，比前5年增长了1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数突破了2亿人，比2002年增加了5400多万人；做实基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续3年提高企业退休人员基本养老标准。中央财政5年累计补助养老保险专项资金3295亿元。2007年城镇职工基本医疗保险参保人数达到1.8亿人，比2002年增加近1倍；88个城市启动了城镇居民基本医疗保险的试点；新型农村合作医疗制度不断完善，已经扩大到全国86％的县，参合农民达到了7.3亿人。全国社会保障基金累计4140亿元，比2002年增加了2898亿元。
在生态环境保护方面，全国财政用于环境污染治理的投资总额持续增加，2007年达到2994亿元，比2003年增加84％。2007年底，城市污水处理厂日处理能力达7000万立方米，比5年前增长近70％，城市污水处理率也从2003年的42％提高到2007年的60％。全国火电厂脱硫装机容量占火电装机总量的比重从2003年的5.4％提高到2007年的48％。截至2007年底，自然保护区达到2531个，比2003年增加592个，增幅30％。自然保护区面积15188万公顷，占国土面积的15％。
在促进公共服务均等化方面，中央财政对地方的转移支付力度不断加大，效果日益显现。2006年中央对地方转移支付达到9571亿元，比1994年增加9021亿元，增长16.4倍，年均增长26.9％。转移支付资金主要面向财力薄弱的中西部地区。从总量看，1994年至2006年，中西部地区累计享受转移支付占总额的84.6％；从比重看，中西部地区分享的转移支付比重从1994年的69.6％上升到2006年的86.1％。通过转移支付力度的加大，部分地区基层财政困难明显缓解。同时，转移支付资金的分配方式日益改进，客观、公正、规范的转移支付体系已初步建立，均等化效果明显。
二、我国公共财政建设存在的主要问题
尽管我国公共财政建设在过去5年取得了较快发展，但由于历史欠账太多，政府职能转变相对滞后，公共财政建设还存在一些问题，突出表现在公共财政支出占财政总支出的比重还较低，城乡之间、区域之间的公共服务水平差距还比较大，一些困难群体不能充分享受基本的社会公共服务，影响了社会公平正义的实现，“发展成果由人民共享”的空间还有扩大的必要。
基础设施投入增长放慢。交通运输仓储和邮电通信基础设施有典型的公共产品特征，交通和通信基础设施建设是政府公共服务的重要内容。我国相关领域的固定资产投资从“七五”到“八五”中期增幅较大，但“八五”后期一直到“十五”，相关基础设施投资增长率都在下降，由1995年的将近50％下降到2005年的13.6％，尤其是农村地区的投资增速下降较快。
科教文卫支出占财政总支出的比重较低。科教文卫支出在财政总支出中必须占到一定比重，这个比重越高，说明政府公共服务水平越强。这一比重的年均水平，在“七五”时期为18.83％，在“八五”时期上升为21.26％，到“九五”时期有所降低，为19.51％，到“十五”时期则进一步降低，为18.03％，比前面3个五年计划内的平均水平都低。而且，科教文卫支出年增长率变动较大，“十五”期间的年均增长速度低于财政总支出的增速。尽管国家用于教育支出的总量逐年增长，但教育财政支出要占GDP比重仍没有达到4％的目标。
公共卫生体系建设严重滞后。尽管目前越来越多的私人机构进入卫生医疗领域，但是流行病预防控制、妇幼保健等领域仍然是各国政府公共卫生的重点。疾病预防控制中心(卫生防疫站)等卫生公共体系是政府提供的主要公共服务之一。“七五”期末，我国每百万人拥有的疾病预防控制中心(卫生防疫站)约为3.16个，在以后的三个五年计划时期这一指标趋向下降，“十五”期末仅为2.74个，我国政府提供的卫生防疫站数目越来越少，对公共卫生的供给规模不断缩小。2003年的SAILS风波已经给我国政府的公共卫生防御体系敲了警钟，近年来，各级政府对公共卫生方面的投入已有较大幅度增加，但是相对于广大人民群众的需求仍有较大距离，尤其是农村地区、落后地区的公共卫生体系与发达地区的差距仍然较大。
主要污染物排放水平居高不下。“十五”期间，我国在环境保护和生态建设领域的目标总体完成得相对较差。全国废水排放量、生活污水排放量、工业废水排放量均在2003年出现反弹，2005年废水排放量比2000 年增长了26.3％。二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年排放总量减少10％，2005年还比2000年增加了27.8％。工业固体废物的排放量不仅没有比2000年下降10％，更是增长了64.2％。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40％，远远未达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。经过各方面的努力，2006年主要污染物排放增速出现下降，化学需氧量、二氧化硫排放总量出现双下降，比上年分别下降3.14％和4.66％，但离“十一五”规划5年下降10％的目标环有较大差距。
城乡基本公共服务水平不平衡，农村公共服务严重短缺。义务教育方面，财政支出过于向城市集中，城乡学生人均经费比接近1.8:1；医疗卫生方面，占全国总人口近60％的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，城乡之间的卫生机构床位数和卫生技术人员数的对比都已经超过了2:1；农村基础设施建设落后，农村的自来水普及率只有60％左右，全国农村还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路；城乡居民人均享受的社会保障费用支出差距达数十倍。
在城乡社会保障体系建设快速发展，义务教育普及率大幅提高的情况下，农村地区、公共卫生体系、环境保护体系已经成为我国公共服务的最薄弱地区和最薄弱环节。
三、我国公共财政今后的发展方向
(一)明确各级政府在建设公共财政方面的责任和权利
责任不清是我国公共财政建设滞后的重要原因之一，增强政府公共服务供给能力必须明确各级政府的责任和权利。一是进一步规范各级政府的事权和财权。在宪法和1994年税制改革的基础上，将政府间事权，特别特别是涉及公共服务的职责进一步细化，将各项服务的支出责任、管理责任和监督责任明确给特定的政府层级和部门，并在此基础上调整政府间财力分配比例。二是加快完善我国地方税务体系，提升财产税在我国税制结构中的地位和作用，适时制定出台我国不动产产税，为基层财政提供稳定良好的收入来源。三是进一步规范转移支付制度。完善中央转移支付资金分配办法，优化转移支付结构，加强专项转移支付资金监管；完善省以下转移支付模式，探索地方政府之间的横向支付和补充制度。四是建立政府公共服务的评价体系。全面、公正、及时地反映政府公共服务供给的情况，以发挥其监督导向的作用。
(二)坚持城乡统筹，建立城乡统一的公共财政投入机制
这是今后我国公共财政制度完善的关键所在。彻底改变重城市轻农村的政策导向，逐步将公共财政支持的重点向农村倾斜，最终达到向城乡均衡提供公共服务的目的。当前的重点：一是加大对农村基础设施投入的力度。如对道路、大型水利工程、农田防护林体系、农业社会化服务体系的投入等。二是加大对农村基础教育投入。在基本实现义务教育的基础上，重点支持提高农村学校的教学条件，增加对农村职业教育的财政支持。三是加大对农业科技及其成果扶持和推广的力度。四是加大对建立适应农村经济发展信息网络系统的支持力度。五是加大建立农村全覆盖的基本医疗、养老、救助等社会保障制度的力度。
(三)大力增加对公共卫生、环境保护的投入
公共卫生体系、环境保护体系建设滞后已经成为我国公共服务的最薄弱环节。同时，工业化、全球化对公共卫生和环境保护的压力增大。面对巨大的需求，公共卫生和环境保护的供给就显得更加不足。因此，公共卫生、环境保护将成为我国公共财政建设的重中之重。一是加大教育事业投入，尽快将教育投入占GDP的比重提高到4％左右。二是在全国城乡普遍实行免费义务教育，加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，完善和落实教师工资、津补贴制度。支持落后地区、农村地区的职业教育。三是推进城乡医疗服务体系建设。重点健全农村三级卫生服务网络和城市社区医疗卫生服务体系，加大全科医护人员和乡村医生培养的力度，抓好重大疾病防治，扩大国家传染病免疫的范围。
(四)进一步完善预算制度，强化外部监督
从1999年起，我国政府开始进行公共预算制度的改革，建立以部门为基础进行编制的部门预算。2007年，又推出了政府收支分类改革和细化预算编制的改革。今后，将在加强对预算的行政内部控制的基础上，按照科学化、法制化、民主化和公开化的方向，强化外部力量对预算的监督。一是促进预算的规范化。明确各预算部门的职责，建立口径一致、统一科学的预算科目体系，以及合理的部门预算分配定额和标准。二是建立起人大、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部多层次的监督制度。实现由传统的行政型监督变为法律监督为主的现代化、多环节的财政预算监督机制，加强各级人大及其常委会对各级政府预算的编制、执行、调整以及决算编制工作的监管和质询。三是扩大公众对预算的知情权、参与权和监督权。建立与预算管理相适应的、透明的政府财务信息呈报体系，及时向公众提供预算执行情况的相关信息。
(五)完善公共服务供给方式，提高供给效率
政府供给不等于政府生产。国内外研究和实践表明，在一定条件下，由市场提供公共服务可以更有效率。今后，我国将改变由政府包揽的方式，除国防、义务教育等纯公共性服务之外，在其它公共服务领域灵活采取多种供给方式，更加重视社会组织的公共服务供给中的作用，建立起政府、市场和社会充分参与，协同治理的公共服务供给模式。一是灵活采取授权、特许、外包、购买服务、公私协作(PPP)等多种模式提供公共服务。二是根据不同供给模式的选择，明确政府在其中发挥的不同作用，增强政府采购的导向性，加强政府对公共服务市场的监督。三是大力培育社会合作组织，支持社团、慈善基金会、志愿者协会等社会组织发育，提高特定人群自我提供公共服务的能力。
一、过去5年我国公共财政建设取得了长足的进展
2003-2007年，我国财政收入年均增长20％左右，国家财力迅速增强，财政投入越来越多地向涉及百姓切身利益的公共服务领域转移，公共财政建设取得了长足的进展。
在教育方面，全国财政用于教育支出5年累计2.43万亿元，比前5年增长1.26倍。农村义务教育已全面纳入财政保障的范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿的学生和780万名家庭经济困难的寄宿生受益。西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚计划如期完成。2007年全国普及九年义务教育地区人口覆盖率达到99％，比2003年提高了7.2个百分点，其中西部地区提高了21个百分点。我国在实现教育公平上迈出了重大的步伐。
在卫生方面，全国财政用于医疗卫生的支出5年累计6294亿元，比前5年增长1.27倍。重点加强公共卫生、医疗服务和医疗保障体系建设，覆盖城乡、功能比较齐全的疾病预防控制和应急医疗救治体系基本建成。国家安排资金改造和新建1.88万所乡镇卫生院、786所县医院、285所县中医医院和534所县妇幼保健医院，为1.17万个乡镇卫生院配置了医疗设备，农村医疗卫生条件明显改善。全国建立了2.4万多个社区卫生服务机构，新型的城市医疗卫生服务体系进一步健全。2007年医院病床的使用率为78.4％，比2003年提高13.1个百分点。
在社会保障方面，全国财政用于社会保障的支出5年累计1.95万亿元，比前5年增长了1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数突破了2亿人，比2002年增加了5400多万人；做实基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续3年提高企业退休人员基本养老标准。中央财政5年累计补助养老保险专项资金3295亿元。2007年城镇职工基本医疗保险参保人数达到1.8亿人，比2002年增加近1倍；88个城市启动了城镇居民基本医疗保险的试点；新型农村合作医疗制度不断完善，已经扩大到全国86％的县，参合农民达到了7.3亿人。全国社会保障基金累计4140亿元，比2002年增加了2898亿元。
在生态环境保护方面，全国财政用于环境污染治理的投资总额持续增加，2007年达到2994亿元，比2003年增加84％。2007年底，城市污水处理厂日处理能力达7000万立方米，比5年前增长近70％，城市污水处理率也从2003年的42％提高到2007年的60％。全国火电厂脱硫装机容量占火电装机总量的比重从2003年的5.4％提高到2007年的48％。截至2007年底，自然保护区达到2531个，比2003年增加592个，增幅30％。自然保护区面积15188万公顷，占国土面积的15％。
在促进公共服务均等化方面，中央财政对地方的转移支付力度不断加大，效果日益显现。2006年中央对地方转移支付达到9571亿元，比1994年增加9021亿元，增长16.4倍，年均增长26.9％。转移支付资金主要面向财力薄弱的中西部地区。从总量看，1994年至2006年，中西部地区累计享受转移支付占总额的84.6％；从比重看，中西部地区分享的转移支付比重从1994年的69.6％上升到2006年的86.1％。通过转移支付力度的加大，部分地区基层财政困难明显缓解。同时，转移支付资金的分配方式日益改进，客观、公正、规范的转移支付体系已初步建立，均等化效果明显。
二、我国公共财政建设存在的主要问题
尽管我国公共财政建设在过去5年取得了较快发展，但由于历史欠账太多，政府职能转变相对滞后，公共财政建设还存在一些问题，突出表现在公共财政支出占财政总支出的比重还较低，城乡之间、区域之间的公共服务水平差距还比较大，一些困难群体不能充分享受基本的社会公共服务，影响了社会公平正义的实现，“发展成果由人民共享”的空间还有扩大的必要。
基础设施投入增长放慢。交通运输仓储和邮电通信基础设施有典型的公共产品特征，交通和通信基础设施建设是政府公共服务的重要内容。我国相关领域的固定资产投资从“七五”到“八五”中期增幅较大，但“八五”后期一直到“十五”，相关基础设施投资增长率都在下降，由1995年的将近50％下降到2005年的13.6％，尤其是农村地区的投资增速下降较快。
科教文卫支出占财政总支出的比重较低。科教文卫支出在财政总支出中必须占到一定比重，这个比重越高，说明政府公共服务水平越强。这一比重的年均水平，在“七五”时期为18.83％，在“八五”时期上升为21.26％，到“九五”时期有所降低，为19.51％，到“十五”时期则进一步降低，为18.03％，比前面3个五年计划内的平均水平都低。而且，科教文卫支出年增长率变动较大，“十五”期间的年均增长速度低于财政总支出的增速。尽管国家用于教育支出的总量逐年增长，但教育财政支出要占GDP比重仍没有达到4％的目标。
公共卫生体系建设严重滞后。尽管目前越来越多的私人机构进入卫生医疗领域，但是流行病预防控制、妇幼保健等领域仍然是各国政府公共卫生的重点。疾病预防控制中心(卫生防疫站)等卫生公共体系是政府提供的主要公共服务之一。“七五”期末，我国每百万人拥有的疾病预防控制中心(卫生防疫站)约为3.16个，在以后的三个五年计划时期这一指标趋向下降，“十五”期末仅为2.74个，我国政府提供的卫生防疫站数目越来越少，对公共卫生的供给规模不断缩小。2003年的SAILS风波已经给我国政府的公共卫生防御体系敲了警钟，近年来，各级政府对公共卫生方面的投入已有较大幅度增加，但是相对于广大人民群众的需求仍有较大距离，尤其是农村地区、落后地区的公共卫生体系与发达地区的差距仍然较大。
主要污染物排放水平居高不下。“十五”期间，我国在环境保护和生态建设领域的目标总体完成得相对较差。全国废水排放量、生活污水排放量、工业废水排放量均在2003年出现反弹，2005年废水排放量比2000 年增长了26.3％。二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年排放总量减少10％，2005年还比2000年增加了27.8％。工业固体废物的排放量不仅没有比2000年下降10％，更是增长了64.2％。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40％，远远未达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。经过各方面的努力，2006年主要污染物排放增速出现下降，化学需氧量、二氧化硫排放总量出现双下降，比上年分别下降3.14％和4.66％，但离“十一五”规划5年下降10％的目标环有较大差距。
城乡基本公共服务水平不平衡，农村公共服务严重短缺。义务教育方面，财政支出过于向城市集中，城乡学生人均经费比接近1.8:1；医疗卫生方面，占全国总人口近60％的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，城乡之间的卫生机构床位数和卫生技术人员数的对比都已经超过了2:1；农村基础设施建设落后，农村的自来水普及率只有60％左右，全国农村还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路；城乡居民人均享受的社会保障费用支出差距达数十倍。
在城乡社会保障体系建设快速发展，义务教育普及率大幅提高的情况下，农村地区、公共卫生体系、环境保护体系已经成为我国公共服务的最薄弱地区和最薄弱环节。
三、我国公共财政今后的发展方向
(一)明确各级政府在建设公共财政方面的责任和权利
责任不清是我国公共财政建设滞后的重要原因之一，增强政府公共服务供给能力必须明确各级政府的责任和权利。一是进一步规范各级政府的事权和财权。在宪法和1994年税制改革的基础上，将政府间事权，特别特别是涉及公共服务的职责进一步细化，将各项服务的支出责任、管理责任和监督责任明确给特定的政府层级和部门，并在此基础上调整政府间财力分配比例。二是加快完善我国地方税务体系，提升财产税在我国税制结构中的地位和作用，适时制定出台我国不动产产税，为基层财政提供稳定良好的收入来源。三是进一步规范转移支付制度。完善中央转移支付资金分配办法，优化转移支付结构，加强专项转移支付资金监管；完善省以下转移支付模式，探索地方政府之间的横向支付和补充制度。四是建立政府公共服务的评价体系。全面、公正、及时地反映政府公共服务供给的情况，以发挥其监督导向的作用。
(二)坚持城乡统筹，建立城乡统一的公共财政投入机制
这是今后我国公共财政制度完善的关键所在。彻底改变重城市轻农村的政策导向，逐步将公共财政支持的重点向农村倾斜，最终达到向城乡均衡提供公共服务的目的。当前的重点：一是加大对农村基础设施投入的力度。如对道路、大型水利工程、农田防护林体系、农业社会化服务体系的投入等。二是加大对农村基础教育投入。在基本实现义务教育的基础上，重点支持提高农村学校的教学条件，增加对农村职业教育的财政支持。三是加大对农业科技及其成果扶持和推广的力度。四是加大对建立适应农村经济发展信息网络系统的支持力度。五是加大建立农村全覆盖的基本医疗、养老、救助等社会保障制度的力度。
(三)大力增加对公共卫生、环境保护的投入
公共卫生体系、环境保护体系建设滞后已经成为我国公共服务的最薄弱环节。同时，工业化、全球化对公共卫生和环境保护的压力增大。面对巨大的需求，公共卫生和环境保护的供给就显得更加不足。因此，公共卫生、环境保护将成为我国公共财政建设的重中之重。一是加大教育事业投入，尽快将教育投入占GDP的比重提高到4％左右。二是在全国城乡普遍实行免费义务教育，加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，完善和落实教师工资、津补贴制度。支持落后地区、农村地区的职业教育。三是推进城乡医疗服务体系建设。重点健全农村三级卫生服务网络和城市社区医疗卫生服务体系，加大全科医护人员和乡村医生培养的力度，抓好重大疾病防治，扩大国家传染病免疫的范围。
(四)进一步完善预算制度，强化外部监督
从1999年起，我国政府开始进行公共预算制度的改革，建立以部门为基础进行编制的部门预算。2007年，又推出了政府收支分类改革和细化预算编制的改革。今后，将在加强对预算的行政内部控制的基础上，按照科学化、法制化、民主化和公开化的方向，强化外部力量对预算的监督。一是促进预算的规范化。明确各预算部门的职责，建立口径一致、统一科学的预算科目体系，以及合理的部门预算分配定额和标准。二是建立起人大、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部多层次的监督制度。实现由传统的行政型监督变为法律监督为主的现代化、多环节的财政预算监督机制，加强各级人大及其常委会对各级政府预算的编制、执行、调整以及决算编制工作的监管和质询。三是扩大公众对预算的知情权、参与权和监督权。建立与预算管理相适应的、透明的政府财务信息呈报体系，及时向公众提供预算执行情况的相关信息。
(五)完善公共服务供给方式，提高供给效率
政府供给不等于政府生产。国内外研究和实践表明，在一定条件下，由市场提供公共服务可以更有效率。今后，我国将改变由政府包揽的方式，除国防、义务教育等纯公共性服务之外，在其它公共服务领域灵活采取多种供给方式，更加重视社会组织的公共服务供给中的作用，建立起政府、市场和社会充分参与，协同治理的公共服务供给模式。一是灵活采取授权、特许、外包、购买服务、公私协作(PPP)等多种模式提供公共服务。二是根据不同供给模式的选择，明确政府在其中发挥的不同作用，增强政府采购的导向性，加强政府对公共服务市场的监督。三是大力培育社会合作组织，支持社团、慈善基金会、志愿者协会等社会组织发育，提高特定人群自我提供公共服务的能力。