论文部分内容阅读
流动商贩不仅是城市治理的难点，也是社会关注的热点。近几年来，为加强对流动商贩的规范管理，广州市在“包容性发展”理念的指导下，通过建章立制、因地治宜、建立流动商贩疏导区，初步形成了由“禁”到“治”、由“强制”到“疏导”、由“管理”到“管理与服务”的机制。
一、建设背景
在流动商贩不断增长的情况下，如何有效管理这一特殊群体，为城管执法与商贩生存寻求一个均衡点，缓解执法部门与流动商贩的矛盾，解决流动商贩给城市管理带来的问题，促进城市有序发展，成为城市管理部门亟待解决的问题。
（一）地摊经济门槛低
广州市作为全国的第三大城市，有着强大的综合经济实力、优越的就业环境和条件，充满了商机，成为吸引外来人口的巨大磁石。据统计，广州市目前有流动商贩约23万-25万人，最多时超过了30万人。流动商贩作为一种地摊经济，进入门槛低、进入障碍小，这是流动商贩集聚的主要因素，也是其谋生的重要手段之一。
（二）影响城市管理
流动商贩数量的逐年增加，带来了严重的负效应。为了追求利益最大化，流动商贩多在主要路口、交通要道、居民小区、学校周边等人流量大的地段摆摊设点，而且时间往往集中在人流和车流的高峰期，不仅占用了大量公共空间、影响市容市貌，而且占道经营，严重影响了社会秩序，给社会安全带来风险。
（三）传统管理方式低效
以往，对于流动商贩的治理，广州市主要采取“堵”和“赶”，形成了取缔→回潮→再取缔→再回潮的怪圈，管理手段单一且缺乏弹性，容易引发群体事件，造成公共管理危机。
二、疏导区建设成效
2011年，广州市进一步加强了对流动商贩疏导区的管理，先后颁布、实施了《广州市流动商贩疏导区管理试行办法》和《关于划定乱摆卖严禁区的通知》等管理办法。《办法》和《通知》要求，广州市各区要建立流动商贩临时疏导区，实行“划地经营、分区管理”；对流动商贩的管理要从“无序变有序、粗放变精细、流动变固定、扰民变便民”，实现为流动商贩提供专业服务和精细化管理的目标。按照《办法》和《通知》要求，广州市各区积极行动，经过5年建设，截止到今年3月，在广州市城管委网站公示的流动商贩临时疏导区已有103处，总面积约87767平方米，摊位户数7677个。
（一）疏堵治理新模式见成效
疏导区既是流动商贩新政的创新点，也是治理的关键所在。按照《办法和通告》要求，执法部门对全市的148条主要道路、82个重点地区，实行严禁乱摆卖管理，其他区域按照“做好布局规划、控制规模数量、提高准入门槛、优化管理措施”的原则，实行疏导管理，要求做到“严禁区禁得住、疏导区管得好”。各街道和社区统筹规划集中场地、规定经营时间，为流动商贩提供固定的经营场所。在规定的经营地点、经营时间、经营范围内，让有意愿进入疏导区的流动商贩，按照规定程序进行申请，并在缴纳一定的管理费用后入场经营，从而既保障了流动商贩有了依法从事生产经营活动的场地，也为流动商贩的集中化管理提供了条件。五年来，广州市通过这种“有的放矢”的差别化管理方式，探索了一条具有中国城市特色的流动商贩治理的新模式。
（二）改善流动商贩生存环境
在进入流动商贩疏导区之前，流动商贩工作地点不固定、工作环境差，风吹日晒。而在进入疏导区后，流动商贩有了固定的工作地点和工作时间，不必忍受烈日暴晒、风雨侵扰，可以更好地经营生意。比如，京溪街流动商贩疏导区交通便利，靠近地铁和公交车站。疏导区环境好、摊位多、客流量大，地理位置优越，摆摊时段为18时至22时。
（三）缓解执法矛盾
近年来，城管部门和流动商贩之间的矛盾不断增多，削弱了执法效果，影响了社会安定。据报道，2013年1-8月，广州市城管执法共发生暴力抗法199宗，城管人员受伤（含轻微伤）99人，几乎平均每个星期就有三名城管队员受伤。流动商贩疏导区的建立，有效避免或减少了此类事件的发生。疏导区的建立有利于形成有序管理机制，给流动商贩提供了一个合法、有保障和受扶助的经营环境，也让流动商贩可以安心做生意，减少了和城管的冲突，城管与流动商贩的关系也从对立转向合作。疏导区建立后，城管对流动商贩的管理更有程序性和条理性，大大提升了城管文明执法的形象，树立了良好的为民服务的政府形象。
（四）提升市容市貌
市容市貌是人们对城市的第一印象，是对外开放的窗口、城市管理的重要内容，同时也是衡量一个城市文明程度的重要标志、衡量政府执政能力和管理水平的重要因素之一。作为全国卫生城市、全国创建文明城市工作先进城市、国际花园城市、中国最具幸福感城市、国家森林城市、国家环境保护模范城市，广州市的市容市貌直接影响到其在国内外的整体形象。
广州市在建立流动商贩疏导区之前，经过了科学合理的规划，大的框架是在不影响交通通畅的情况下，要与城市风貌相契合，因此对选址的要求比较高。实践表明，流动商贩疏导区的建立，既吸引了大量的流动商贩入场经营，乱摆卖明显减少，又保证了城市交通安全有序，城市环境得到了明显改观。
（五）方便市民生活
在城市规划过程中，由于商业网点和农贸市场布局的不合理，造成部分区域商业覆盖面不高，加之交通上的不便利，在一定程度上给市民的生活带来不便，如买菜、买水果、购买日常生活用品等，需花费一定的交通费和时间，出行成本较高，流动商贩疏导区的建立则有效弥补了这一短板。比如，食品类的疏导区建在地铁口、公交车站附近，为来往上下班的市民提供了生活上的便利；综合类的疏导区距离居民生活区较近，给居民生活带来了方便，符合城市居民日益加快的生活节奏。此外，疏导区物品的价格较为便宜，满足了普通市民的消费需求。有部分疏导区属于“夜市”，可以逛地摊、吃宵夜，不仅提高了流动商贩的经济收益，也增加了城市的活力，成为广州市夜生活的一道景观。 三、经验和启示
为了适应经济社会发展，创新城市管理模式，广州市有效运行的对流动商贩 “疏堵结合”的管理模式得益于以下几个措施。
（一）转变观念从管理到服务
在城市管理者眼里，流动商贩影响市容市貌，制造脏乱差，是城市管理的负担、城市问题的制造者，因此对他们一直持排斥态度。近年来，政府部门逐渐认识到，流动商贩是城市经济发展的组成部分，对他们不能排斥，不能简单地“堵”和“赶”。流动商贩大多是社会的底层群体，他们主要由“种田无出路、就业无门路”的农民、城市下岗工人，以及少数城市就业困难群体构成，允许流动商贩的存在，无疑可以解决这类群体的生活问题。同时，流动商贩也方便了市民生活，为城市经济的发展带来了生机和活力。
广州市是一个包容性很强的城市，城市管理部门将流动商贩看作是“新广州人”的重要组成部分，态度由过去的排斥转变为接纳，管理理念由单一的管控转变为服务。这一转变，在广州市流动商贩疏导区的标识上可以得到体现。标识的两旁是两只手，中间代表一个人，又似一棵新芽，还像货币符号；流动商贩像一株新苗，需要公众的帮助和支持，希望流动商贩疏导区能在政府和社会“两只手”的共同呵护下健康发展，成为市场经济的组成部分。
广州市城管部门还组织开发了《广州市流动商贩公众网上服务系统》，举办流动商贩管理业务培训班，对各区、街（镇）相关人员进行业务培训，确保临时疏导区和摊位申请工作规范透明。同时，从政策上给予倾斜，经济上给予扶持，加快建立流动商贩疏导区，积极协助做好疏导区的环境卫生和消防等工作，尽可能多地为流动商贩提供良好的经营环境。此外，广州市的各区、街（镇）均成立了流动商贩管理领导小组，下设办公室（流动商贩管理服务中心），按照“疏导、规范、服务、和谐”的管理思路，为流动商贩提供日常管理服务。
（二）完善体系 制度先行
建立流动商贩疏导区离不开制度保障，只有从法规层面解决流动商贩的合法性问题，才能让流动商贩获得正式身份，同时也只有完善的制度，才能为流动商贩提供较为稳定的空间使用权。
当前，在国家、省级层面并没有关于流动商贩的明确法律规定，我国《个体工商户条例》仅在第29条规定：“无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。”2011年，广州市率先颁布、实施了《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》、《关于划定乱摆卖严禁区的通告》、《广州市整治和规范流动商贩管理工作方案》等管理法规，并制定了流动商贩疏导区《摆卖准入制度》、《持证摆卖制度》、《进场承诺制度》、《违规记分制度》、《对话沟通制度》、《场地达标制度》等。每年，市、区流动商贩管理领导小组要对流动商贩的疏导工作进行考核，考核结果纳入城市管理综合考评体系。《广州市流动商贩疏导区管理试行办法》，为流动商贩管理提供了法规保障和依据，从制度上解决了流动商贩的身份和规范管理等问题，使流动商贩疏导区做到了标准统一、划线统一、标识统一，保证了疏导区的持续健康发展。
（三）循序渐进 因地制宜
广州市流动商贩疏导区的管理实行市、区两级政府统筹，街（镇）具体管理，区、街（镇）、居（村）委会和物业小区按规范设置的模式，本着“成熟一个、批准一个、建设一个”的原则，因地制宜设置，疏导区的面积、摊位数量、摆卖时间、摆卖商品范围，根据不同情况具体规定。正是这种良性循环的管理发展机制，有效避免了“一哄而上、管理混乱”，确保了疏导区的特色和稳步健康发展。目前，在广州市的103个流动商贩疏导区中，面积最大的有6万多平方米，最小的仅有20多平方米；规模最大的拥有1000多个摊位，最小的仅有6个摊位。各区根据自身特点和实际需要，建立了多种形式的流动商贩疏导区。例如：黄埔区的流动商贩疏导区有五种类型：
1.结合旅游文化特色，在旅游景区附近建立的流动商贩疏导点；
2.通过规范城中村自发形成的流动商贩聚集地建立的疏导点；
3.依托农贸市场、专业市场，建立的流动商贩疏导点；
4.结合村庄的赶圩习俗，合理规划的流动商贩疏导点；
5.结合波罗诞庙会、长洲杨桃文化节、长洲龙舟赛等重大活动，设置的临时流动商贩疏导点。
从经营时间来看，全市大约有70处疏导区为全天经营，一般为早6时开始，晚11时结束，仅有个别的疏导点经营至凌晨。全天经营的疏导点一般主要经营服饰、食品、杂货等，经营环境相对较好，基础设施比较完善，一般都会有固定的篷房或帐篷。有的流动商贩疏导区仅在周六、日经营，如海珠区远安路疏导区；有的疏导区仅在夜间经营，恢复了广州市传统的夜市。分时段经营的疏导点，主要以新鲜蔬菜、水果、宵夜为主。此外，还有的疏导区根据所在地的文化与习俗，确定摆卖时间，如越秀区解放北路901号兰圃公园正门，经营时间为9时-17时，以及每周五或伊斯兰教节日，根据地理位置来看，附近主要为伊斯兰教民众聚集地，因此经营时间也在一定程度上凸显了这一区域的特色。又比如：番禺区海傍街、新丽园一街、新丽园三街疏导区，每逢农历五、十才会摆卖，契合了当地民俗。由以上可以看出，广州市疏导区选址具有一定的可调节性及适用性，配合本区域居民的生活习俗，既规划了流动商贩的经营场所，又为当地居民提供了便利，并且成为了当地的一种文化符号，促进了当地经济社会文化的发展。
参考文献：
[1]尹自永，方正森，林岱华.纽约市流动商贩管理的历史演变及其对广州的启示[J].城市管理与科技，2012-2：79-81.
[2]黄耿志，徐孔丹，薛德升.广州摊贩空间疏导模式及其成功效应的影响因素——基于沥滘村疏导区的实证研究[J].人文地理， 2013-6：74-79.
[3]郑佳欣，田博，张意珠.广州今年平均每周有3名城管受伤[N].南方日报，2013-9-9：A05.
[4]广州市城市管理领导小组.广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法[Z].2011-5-11.
（责任编辑：李静敏）
一、建设背景
在流动商贩不断增长的情况下，如何有效管理这一特殊群体，为城管执法与商贩生存寻求一个均衡点，缓解执法部门与流动商贩的矛盾，解决流动商贩给城市管理带来的问题，促进城市有序发展，成为城市管理部门亟待解决的问题。
（一）地摊经济门槛低
广州市作为全国的第三大城市，有着强大的综合经济实力、优越的就业环境和条件，充满了商机，成为吸引外来人口的巨大磁石。据统计，广州市目前有流动商贩约23万-25万人，最多时超过了30万人。流动商贩作为一种地摊经济，进入门槛低、进入障碍小，这是流动商贩集聚的主要因素，也是其谋生的重要手段之一。
（二）影响城市管理
流动商贩数量的逐年增加，带来了严重的负效应。为了追求利益最大化，流动商贩多在主要路口、交通要道、居民小区、学校周边等人流量大的地段摆摊设点，而且时间往往集中在人流和车流的高峰期，不仅占用了大量公共空间、影响市容市貌，而且占道经营，严重影响了社会秩序，给社会安全带来风险。
（三）传统管理方式低效
以往，对于流动商贩的治理，广州市主要采取“堵”和“赶”，形成了取缔→回潮→再取缔→再回潮的怪圈，管理手段单一且缺乏弹性，容易引发群体事件，造成公共管理危机。
二、疏导区建设成效
2011年，广州市进一步加强了对流动商贩疏导区的管理，先后颁布、实施了《广州市流动商贩疏导区管理试行办法》和《关于划定乱摆卖严禁区的通知》等管理办法。《办法》和《通知》要求，广州市各区要建立流动商贩临时疏导区，实行“划地经营、分区管理”；对流动商贩的管理要从“无序变有序、粗放变精细、流动变固定、扰民变便民”，实现为流动商贩提供专业服务和精细化管理的目标。按照《办法》和《通知》要求，广州市各区积极行动，经过5年建设，截止到今年3月，在广州市城管委网站公示的流动商贩临时疏导区已有103处，总面积约87767平方米，摊位户数7677个。
（一）疏堵治理新模式见成效
疏导区既是流动商贩新政的创新点，也是治理的关键所在。按照《办法和通告》要求，执法部门对全市的148条主要道路、82个重点地区，实行严禁乱摆卖管理，其他区域按照“做好布局规划、控制规模数量、提高准入门槛、优化管理措施”的原则，实行疏导管理，要求做到“严禁区禁得住、疏导区管得好”。各街道和社区统筹规划集中场地、规定经营时间，为流动商贩提供固定的经营场所。在规定的经营地点、经营时间、经营范围内，让有意愿进入疏导区的流动商贩，按照规定程序进行申请，并在缴纳一定的管理费用后入场经营，从而既保障了流动商贩有了依法从事生产经营活动的场地，也为流动商贩的集中化管理提供了条件。五年来，广州市通过这种“有的放矢”的差别化管理方式，探索了一条具有中国城市特色的流动商贩治理的新模式。
（二）改善流动商贩生存环境
在进入流动商贩疏导区之前，流动商贩工作地点不固定、工作环境差，风吹日晒。而在进入疏导区后，流动商贩有了固定的工作地点和工作时间，不必忍受烈日暴晒、风雨侵扰，可以更好地经营生意。比如，京溪街流动商贩疏导区交通便利，靠近地铁和公交车站。疏导区环境好、摊位多、客流量大，地理位置优越，摆摊时段为18时至22时。
（三）缓解执法矛盾
近年来，城管部门和流动商贩之间的矛盾不断增多，削弱了执法效果，影响了社会安定。据报道，2013年1-8月，广州市城管执法共发生暴力抗法199宗，城管人员受伤（含轻微伤）99人，几乎平均每个星期就有三名城管队员受伤。流动商贩疏导区的建立，有效避免或减少了此类事件的发生。疏导区的建立有利于形成有序管理机制，给流动商贩提供了一个合法、有保障和受扶助的经营环境，也让流动商贩可以安心做生意，减少了和城管的冲突，城管与流动商贩的关系也从对立转向合作。疏导区建立后，城管对流动商贩的管理更有程序性和条理性，大大提升了城管文明执法的形象，树立了良好的为民服务的政府形象。
（四）提升市容市貌
市容市貌是人们对城市的第一印象，是对外开放的窗口、城市管理的重要内容，同时也是衡量一个城市文明程度的重要标志、衡量政府执政能力和管理水平的重要因素之一。作为全国卫生城市、全国创建文明城市工作先进城市、国际花园城市、中国最具幸福感城市、国家森林城市、国家环境保护模范城市，广州市的市容市貌直接影响到其在国内外的整体形象。
广州市在建立流动商贩疏导区之前，经过了科学合理的规划，大的框架是在不影响交通通畅的情况下，要与城市风貌相契合，因此对选址的要求比较高。实践表明，流动商贩疏导区的建立，既吸引了大量的流动商贩入场经营，乱摆卖明显减少，又保证了城市交通安全有序，城市环境得到了明显改观。
（五）方便市民生活
在城市规划过程中，由于商业网点和农贸市场布局的不合理，造成部分区域商业覆盖面不高，加之交通上的不便利，在一定程度上给市民的生活带来不便，如买菜、买水果、购买日常生活用品等，需花费一定的交通费和时间，出行成本较高，流动商贩疏导区的建立则有效弥补了这一短板。比如，食品类的疏导区建在地铁口、公交车站附近，为来往上下班的市民提供了生活上的便利；综合类的疏导区距离居民生活区较近，给居民生活带来了方便，符合城市居民日益加快的生活节奏。此外，疏导区物品的价格较为便宜，满足了普通市民的消费需求。有部分疏导区属于“夜市”，可以逛地摊、吃宵夜，不仅提高了流动商贩的经济收益，也增加了城市的活力，成为广州市夜生活的一道景观。 三、经验和启示
为了适应经济社会发展，创新城市管理模式，广州市有效运行的对流动商贩 “疏堵结合”的管理模式得益于以下几个措施。
（一）转变观念从管理到服务
在城市管理者眼里，流动商贩影响市容市貌，制造脏乱差，是城市管理的负担、城市问题的制造者，因此对他们一直持排斥态度。近年来，政府部门逐渐认识到，流动商贩是城市经济发展的组成部分，对他们不能排斥，不能简单地“堵”和“赶”。流动商贩大多是社会的底层群体，他们主要由“种田无出路、就业无门路”的农民、城市下岗工人，以及少数城市就业困难群体构成，允许流动商贩的存在，无疑可以解决这类群体的生活问题。同时，流动商贩也方便了市民生活，为城市经济的发展带来了生机和活力。
广州市是一个包容性很强的城市，城市管理部门将流动商贩看作是“新广州人”的重要组成部分，态度由过去的排斥转变为接纳，管理理念由单一的管控转变为服务。这一转变，在广州市流动商贩疏导区的标识上可以得到体现。标识的两旁是两只手，中间代表一个人，又似一棵新芽，还像货币符号；流动商贩像一株新苗，需要公众的帮助和支持，希望流动商贩疏导区能在政府和社会“两只手”的共同呵护下健康发展，成为市场经济的组成部分。
广州市城管部门还组织开发了《广州市流动商贩公众网上服务系统》，举办流动商贩管理业务培训班，对各区、街（镇）相关人员进行业务培训，确保临时疏导区和摊位申请工作规范透明。同时，从政策上给予倾斜，经济上给予扶持，加快建立流动商贩疏导区，积极协助做好疏导区的环境卫生和消防等工作，尽可能多地为流动商贩提供良好的经营环境。此外，广州市的各区、街（镇）均成立了流动商贩管理领导小组，下设办公室（流动商贩管理服务中心），按照“疏导、规范、服务、和谐”的管理思路，为流动商贩提供日常管理服务。
（二）完善体系 制度先行
建立流动商贩疏导区离不开制度保障，只有从法规层面解决流动商贩的合法性问题，才能让流动商贩获得正式身份，同时也只有完善的制度，才能为流动商贩提供较为稳定的空间使用权。
当前，在国家、省级层面并没有关于流动商贩的明确法律规定，我国《个体工商户条例》仅在第29条规定：“无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。”2011年，广州市率先颁布、实施了《广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法》、《关于划定乱摆卖严禁区的通告》、《广州市整治和规范流动商贩管理工作方案》等管理法规，并制定了流动商贩疏导区《摆卖准入制度》、《持证摆卖制度》、《进场承诺制度》、《违规记分制度》、《对话沟通制度》、《场地达标制度》等。每年，市、区流动商贩管理领导小组要对流动商贩的疏导工作进行考核，考核结果纳入城市管理综合考评体系。《广州市流动商贩疏导区管理试行办法》，为流动商贩管理提供了法规保障和依据，从制度上解决了流动商贩的身份和规范管理等问题，使流动商贩疏导区做到了标准统一、划线统一、标识统一，保证了疏导区的持续健康发展。
（三）循序渐进 因地制宜
广州市流动商贩疏导区的管理实行市、区两级政府统筹，街（镇）具体管理，区、街（镇）、居（村）委会和物业小区按规范设置的模式，本着“成熟一个、批准一个、建设一个”的原则，因地制宜设置，疏导区的面积、摊位数量、摆卖时间、摆卖商品范围，根据不同情况具体规定。正是这种良性循环的管理发展机制，有效避免了“一哄而上、管理混乱”，确保了疏导区的特色和稳步健康发展。目前，在广州市的103个流动商贩疏导区中，面积最大的有6万多平方米，最小的仅有20多平方米；规模最大的拥有1000多个摊位，最小的仅有6个摊位。各区根据自身特点和实际需要，建立了多种形式的流动商贩疏导区。例如：黄埔区的流动商贩疏导区有五种类型：
1.结合旅游文化特色，在旅游景区附近建立的流动商贩疏导点；
2.通过规范城中村自发形成的流动商贩聚集地建立的疏导点；
3.依托农贸市场、专业市场，建立的流动商贩疏导点；
4.结合村庄的赶圩习俗，合理规划的流动商贩疏导点；
5.结合波罗诞庙会、长洲杨桃文化节、长洲龙舟赛等重大活动，设置的临时流动商贩疏导点。
从经营时间来看，全市大约有70处疏导区为全天经营，一般为早6时开始，晚11时结束，仅有个别的疏导点经营至凌晨。全天经营的疏导点一般主要经营服饰、食品、杂货等，经营环境相对较好，基础设施比较完善，一般都会有固定的篷房或帐篷。有的流动商贩疏导区仅在周六、日经营，如海珠区远安路疏导区；有的疏导区仅在夜间经营，恢复了广州市传统的夜市。分时段经营的疏导点，主要以新鲜蔬菜、水果、宵夜为主。此外，还有的疏导区根据所在地的文化与习俗，确定摆卖时间，如越秀区解放北路901号兰圃公园正门，经营时间为9时-17时，以及每周五或伊斯兰教节日，根据地理位置来看，附近主要为伊斯兰教民众聚集地，因此经营时间也在一定程度上凸显了这一区域的特色。又比如：番禺区海傍街、新丽园一街、新丽园三街疏导区，每逢农历五、十才会摆卖，契合了当地民俗。由以上可以看出，广州市疏导区选址具有一定的可调节性及适用性，配合本区域居民的生活习俗，既规划了流动商贩的经营场所，又为当地居民提供了便利，并且成为了当地的一种文化符号，促进了当地经济社会文化的发展。
参考文献：
[1]尹自永，方正森，林岱华.纽约市流动商贩管理的历史演变及其对广州的启示[J].城市管理与科技，2012-2：79-81.
[2]黄耿志，徐孔丹，薛德升.广州摊贩空间疏导模式及其成功效应的影响因素——基于沥滘村疏导区的实证研究[J].人文地理， 2013-6：74-79.
[3]郑佳欣，田博，张意珠.广州今年平均每周有3名城管受伤[N].南方日报，2013-9-9：A05.
[4]广州市城市管理领导小组.广州市流动商贩临时疏导区管理试行办法[Z].2011-5-11.
（责任编辑：李静敏）