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当前世界各国混合型市场经济的发展催生了大量规制型法律,当作为"沉默的大多数"的规制受益人的利益没有得到恰当代表的时候,公益诉讼便应运而生,这是因为由规制受益人提起的公益诉讼能够破解对其"普遍利益"保护的司法困境。作为规制型法律的私人实施机制,公益诉讼所具有的主体的私人性与功能上的补充性特征决定了"法律规定的机关"不能享有公益诉讼起诉资格。事实上,由私人或作为私人之集合的社会团体享有公益诉讼起诉资格才能充分发挥公益诉讼应有的功能。