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【摘要】科技计划项目合同是一种行政合同，。作为合同的一方，科技项目承担者的违约时，应承担相应的违约责任，这种违约责任不同于合同法的违约责任，是一种特殊的行政法律责任，其救济也不能适用行政复议法与行政诉讼法，需要制定特殊的规则。
【关键词】科技计划项目；合同；违约责任
2001年《国家科技计划项目管理暂行办法》第19条规定："列入国家科技计划的项目，科技部专项计划部门应根据不同计划的性质，通过合同或计划任务书的形式，确定项目各方的权利和义务"。随着市场经济的深入发展和科技管理体制改革的进行，合同制已成为实施国家科技计划项目的一种主要方式。在实践中，科技计划项目合同的当事人尤其是项目承担者违反合同的行为经常出现，比较而言，项目承担者违约的更多，对国家造成的损失也更大，所以本文只就项目承担者的违约展开研究。
对违约责任，我国合同法作了比较具体的规定，但科技计划项目合同的性质又决定了现行合同法规定的救济方式与民事诉讼法规定的救济途径不能完全适用于科技计划项目合同。
一、科技计划项目合同的性质，是一种行政合同
《合同法》第二条规定："合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。"而在科技计划项目合同中，国家科技计划项目合同的当事人必有一方为行政主体即国家科技行政部门，国家科技计划项目合同是在科技行政部门与科研机构、科研人员之间签订的。为了更好的保护国家的利益，法律赋予了科技行政部门对于合同履行的监督权与指挥权、对于合同的单方面变更解除权等行政特权，而这些特权是合同相对方即项目承担者所不能享有的，可见，在这种合同中，当事人的地位是不平等的，不是完全的平等主体。从合同的内容上看，国家科技计划项目合同的签订是为了实现国家科技行政目标，是科技管理部门推行科技计划落实国家重大科研项目的重要行政手段，它所确定的不是民事权利与義务关系。所以，国家科技计划项目合同是一种不同于合同法规定的合同。它无论从当事人地位还是从合同的内容看，更符合行政合同的特征，行政合同,是指行政主体之间,或行政主体与相对人之间,为实现国家行政管理的某些目标,而依法签订的协议。行政合同与民事合同相比较具有以下特点：第一，行政合同的一方当事人必须是行政主体；第二,订立行政合同的目的是为了履行行政管理职能,实现特定的行政管理；第三,行政合同设立、变更、终止的是行政法上的权利义务关系；第四,行政合同是一种双方行为,只有双方的意思表示一致时才能成立;第五,行政合同作为行政主体履行行政管理职能的一种形式,决定了行政主体在行政合同中享有行政优先权。显然，科技计划合同完全具备了行政合同的相互要特征，其调整也应纳入行政法的调整范畴。
二、科技计划合同的违约责任是一种行政法律责任
国家科技计划项目合同违约责任不同于民事合同的违约责任，它是行政法律责任，又同其它行政行为所产生的行政法律责任不同，是特殊的行政法律责任。
首先，国家科技计划项目合同违约责任是一种行政法律责任。
综上，国家科技计划项目合同是行政合同的一种，是国家科技主管部门推行科技计划、实施科技项目的一种方式，从本质上来说是一种具体行政行为。而其性质也就决定了其违约责任从根本上，有别于民事合同的违约责任，体现在：
1）国家科技计划项目合同的违约责任不但具有违约责任性，更具违法责任性。民事合同遵守的是自愿、平等的原则，违反合同义务即违反当事人之约定；而国家科技计划项目合同由于本身是一种行政行为，必须遵循依法行政的原则，合同中当事人的权利、义务相当一部分由法律直接规定，或受法律的严格的限制，只在少量内容上给了当事人自由合意的空间。
2）国家科技计划项目合同中相对人的违约责任受单方处罚性。民事合同中双方当事人地位平等，一方对另一方没有任何强制性的权利，而在行政合同中，行政主体对另一方当事人违反契约义务，享有制裁权，具体有解除合同、代执行、处以罚款等。这种单方的处罚性与其他行政行为中相对人所受的处罚性质相同，即相对人在违反行政法律、法规，而受行政机关的处罚在本质上是相同的。
因此，国家科技计划项目合同的违约责任本质上是一种行政法律责任，即合同当事人--科技主管部门和项目承担单位，违反行政法律的规定或合同约定的义务，而承担的行政法律责任，
其次，国家科技计划项目合同的违约责任是一种"特殊"的行政法律责任。
上面我们强调了国家科技计划项目合同作为国家实施科技计划项目的一种方式的行政性，但是，从另一个方面看，国家科技计划项目合同又是国家科技计划管理方式的改革，是国家以私法的形式来贯彻公法的目的，它与命令式的行政行为行政行为不同，在一定程度上也体现相对人的主观愿望，表达行政民主精神。这样又使其违约责任有别于其他典型意义上的行政法律责任。具体表现为：
1）国家科技计划项目合同的违约责任是合同当事人不履行合同中的义务所产生的责任。上文我们强调了国家科技计划项目合同的违约责任的违法责任性，说明了合同当事人间的义务大部分是由法律规定的，在这里我们强调的这种法定义务又是由合同双方当事人经过协商，将其固定在合同之中才对当事人产生拘束力，否则这些相关的法律规定是难以发挥作用的；另外，在合同的具体内容上，如计划进度、经费安排等方面是允许当事人相互协商的。这样就将国家科技计划项目合同的违约责任区别于那种单纯的行政法律责任，是一种既违反法定又违反约定的责任。
2）国家科技计划项目合同的违约责任具有补偿性或惩罚性的双重属性。违约责任的补偿性是指违约责任旨在弥补或补偿因违约行为所造成的损害后果。现代民事合同中对违约行为以损害赔偿作为主要责任形式，但国家科技计划项目合同作为一种行政合同，主体地位不平等，这种补偿性和惩罚性的体现是各有侧重的。行政主体承担的违约责任可以说更加体现了补偿性，但相对人承担的违约责任要体现出行政主体代表多数人利益来惩罚少数人的公法性质，更加体现出国家科技计划项目合同违约责任的惩罚性，在相对人即项目承担者违约时，科技行政部门可以作出一定的惩罚。
三、科技计划项目合同中项目承担者的违约行为
在科技计划项目合同中，项目承担者的违约行为一般包括：
（1）拒绝科技行政部门的监督。如不及时报告合同履行中出现的重大问题；不按要求编报课题年度执行情况和有关信息报表；不提交项目验收的全部文件资料等。
（2）不按合同约定筹集和使用科研经费。一些科技计划项目合同中约定，项目承担单位有自己筹集部分科研经费的义务。然而有很多承担者并未筹集合同约定的科研经费。在科研经费的使用上，一些项目承担者未按照合同约定的经费开支计划使用，多列开支，或者是将下达的科研经费挪做他用。这种违约行为将会导致实际用在科研项目上的经费不足。
（3）不按合同计划的进度完成科研任务。科研项目富于竞争力的前提条件是先进性、新颖性，特别是在市场经济体制下，产品更新换代的速度很快，因此，时间是保证研究成果处于领先水平的重要因素，但现在有些课题完成时间拖延1－2年，甚至更长，以至科技行政部门不得不终止合同。
四、国家科技计划项目合同项目承担者承担违约责任的形式
如前所述，国家科技行政部门在合同的履行过程中，享有对项目承担者违约的制裁权，因此，在国家科技计划项目承担者承担违约责任的方式主要是接受来自科技行政部门的制裁。具体方式可以参考《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》，事实上，项目承担者违反科技计划项目合同的行为同时也是科研不端行为。该办法第十二条规定："项目主持机关应当根据其权限和科研不端行为的情节轻重，对科研不端行为人做出如下处罚：
（一）警告；
（二）在一定范围内通报批评；
（三）记过；
（四）禁止其在一定期限内参加项目主持机关主持的国家科技计划项目；
（五）解聘、开除等。
第十三条规定："科学技术部应当根据其权限和科研不端行为的情节轻重，对科研不端行为人做出如下处罚：
（一）警告；
（二）在一定范围内通报批评；
（三）中止项目，并责令限期改正；
（四）终止项目，收缴剩余项目经费，追缴已拨付项目经费；
（五）在一定期限内，不接受其国家科技计划项目的申请。
据此，项目承担者承担违约责任的形式可以概括为：
1）警告或者通报批评。这种方式适用于违约行为较轻，可以通过提出警告、批评纠正其违约行为、促使其继续履行合同的情形，如擅自推迟合同项目的完成时间等。
2）取消项目承担者在一定时间内申报项目的资格。这种处罚方式虽然是一种向后的补救方式，对本项合同的完成没有意义，但是这种处罚可以对项目承担者产生一定的威慑力。
3）解除合同，并追回全部项目经费。这主要适用于那些超过完成期限又没有完成的可能性或必要性的项目合同或者是那些无一定创新性，社会和经济效益不大，低水平重复研究的项目合同。这种处罚方式使用的一个前提条件是由于项目承担者的过错而使项目不能完成或者是项目完成已没有意义，如果项目不能完成不是由于项目承担者的过错造成的，而是正常的合同风险或者是由于行政主体的原因，则不能向相对人追回全部的项目经费，只能就相对人所剩的研究经费范围内予以返还。
除此以外，为保证合同的履行，还可以考虑设立履约保证金制度，即在订立合同时要求项目承担者交纳一定金额的履约保证金。对于积极履行合同、按时完成项目的相对人返还保证金，并给予一定的物质奖励；对于不积极履行合同、不按时完成项目的相对人视情况扣除部分或全部保证金。针对我国目前项目承担单位违约的现状，建立履约保证金制度尤为必要，这可以使项目合同的履行与项目承担者甚至科研人员的经济利益直接挂钩，对项目承担者的违约行为进行更直接的制约，促使项目承担者积极履行合同，完成合同任务。
五、救济途径
有合同就有争议,有争议就需要解决。解决行政合同所引起的纠纷需要建立行之有效的救济制度。由于我国当前在立法上对行政合同没有确认,法学界对行政合同理论尚未达成共识，（2）行政合同纠纷的救济途径尚没有明确的法律规定。被国外广泛运用的仲裁救济方式，也不适合于作為我国国家科技计划项目合同的救济途径。根据《中华人民共和国仲裁法》规定，仲裁只适用于平等主体间的合同纠纷和其他财产权益纠纷，而国家科技计划项目合同是一种行政合同，行政合同的目的决定了相对方当事人合同行为的附从性和行政合同行政主体一方与相对方当事人合同地位的不平等性，（3）这种非平等主体之间的纠纷，不能适用我国的仲裁方式。
有学者认为，行政合同行为属于行政机关针对特定的相对人就特定的行政合同事项实施的,能够影响相对人法律地位,产生行政法上法律后果的行为,应属于具体行政行为,具有行政可诉性。从保护行政相对人的角度出发,行政合同诉讼应该适用行政诉讼法。但是，由于我国现行的行政复议与行政诉讼都只是一种单向性的救济，只能由相对人的申请启动。《行政复议法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法"。我国《行政诉讼法》第二条也规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"可以看出，可以提起行政复议与行政诉讼的，仅仅限于行政相对人。所以科技计划项目合同的项目承担者违约时，科技行政机关适用传统的行政法上的救济制度时也就出现了一些难以逾越的理论障碍。现行行政诉讼制度的单向性规定不能满足行政合同救济的需要。据此,笔者建议,立法机关或司法机关应尽快通过对行政诉讼法的修订或以发布司法解释的方式,针对行政合同纠纷的特点对现行行政诉讼制度进行重新构建,将行政合同与具体行政行为并列纳入行政诉讼受案范围内。同时,还应规定解决行政合同纠纷的特别规则。
基金项目：温州市科技局科软科学研究项目（R20070017）
责任编辑：王利强
【关键词】科技计划项目；合同；违约责任
2001年《国家科技计划项目管理暂行办法》第19条规定："列入国家科技计划的项目，科技部专项计划部门应根据不同计划的性质，通过合同或计划任务书的形式，确定项目各方的权利和义务"。随着市场经济的深入发展和科技管理体制改革的进行，合同制已成为实施国家科技计划项目的一种主要方式。在实践中，科技计划项目合同的当事人尤其是项目承担者违反合同的行为经常出现，比较而言，项目承担者违约的更多，对国家造成的损失也更大，所以本文只就项目承担者的违约展开研究。
对违约责任，我国合同法作了比较具体的规定，但科技计划项目合同的性质又决定了现行合同法规定的救济方式与民事诉讼法规定的救济途径不能完全适用于科技计划项目合同。
一、科技计划项目合同的性质，是一种行政合同
《合同法》第二条规定："合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。"而在科技计划项目合同中，国家科技计划项目合同的当事人必有一方为行政主体即国家科技行政部门，国家科技计划项目合同是在科技行政部门与科研机构、科研人员之间签订的。为了更好的保护国家的利益，法律赋予了科技行政部门对于合同履行的监督权与指挥权、对于合同的单方面变更解除权等行政特权，而这些特权是合同相对方即项目承担者所不能享有的，可见，在这种合同中，当事人的地位是不平等的，不是完全的平等主体。从合同的内容上看，国家科技计划项目合同的签订是为了实现国家科技行政目标，是科技管理部门推行科技计划落实国家重大科研项目的重要行政手段，它所确定的不是民事权利与義务关系。所以，国家科技计划项目合同是一种不同于合同法规定的合同。它无论从当事人地位还是从合同的内容看，更符合行政合同的特征，行政合同,是指行政主体之间,或行政主体与相对人之间,为实现国家行政管理的某些目标,而依法签订的协议。行政合同与民事合同相比较具有以下特点：第一，行政合同的一方当事人必须是行政主体；第二,订立行政合同的目的是为了履行行政管理职能,实现特定的行政管理；第三,行政合同设立、变更、终止的是行政法上的权利义务关系；第四,行政合同是一种双方行为,只有双方的意思表示一致时才能成立;第五,行政合同作为行政主体履行行政管理职能的一种形式,决定了行政主体在行政合同中享有行政优先权。显然，科技计划合同完全具备了行政合同的相互要特征，其调整也应纳入行政法的调整范畴。
二、科技计划合同的违约责任是一种行政法律责任
国家科技计划项目合同违约责任不同于民事合同的违约责任，它是行政法律责任，又同其它行政行为所产生的行政法律责任不同，是特殊的行政法律责任。
首先，国家科技计划项目合同违约责任是一种行政法律责任。
综上，国家科技计划项目合同是行政合同的一种，是国家科技主管部门推行科技计划、实施科技项目的一种方式，从本质上来说是一种具体行政行为。而其性质也就决定了其违约责任从根本上，有别于民事合同的违约责任，体现在：
1）国家科技计划项目合同的违约责任不但具有违约责任性，更具违法责任性。民事合同遵守的是自愿、平等的原则，违反合同义务即违反当事人之约定；而国家科技计划项目合同由于本身是一种行政行为，必须遵循依法行政的原则，合同中当事人的权利、义务相当一部分由法律直接规定，或受法律的严格的限制，只在少量内容上给了当事人自由合意的空间。
2）国家科技计划项目合同中相对人的违约责任受单方处罚性。民事合同中双方当事人地位平等，一方对另一方没有任何强制性的权利，而在行政合同中，行政主体对另一方当事人违反契约义务，享有制裁权，具体有解除合同、代执行、处以罚款等。这种单方的处罚性与其他行政行为中相对人所受的处罚性质相同，即相对人在违反行政法律、法规，而受行政机关的处罚在本质上是相同的。
因此，国家科技计划项目合同的违约责任本质上是一种行政法律责任，即合同当事人--科技主管部门和项目承担单位，违反行政法律的规定或合同约定的义务，而承担的行政法律责任，
其次，国家科技计划项目合同的违约责任是一种"特殊"的行政法律责任。
上面我们强调了国家科技计划项目合同作为国家实施科技计划项目的一种方式的行政性，但是，从另一个方面看，国家科技计划项目合同又是国家科技计划管理方式的改革，是国家以私法的形式来贯彻公法的目的，它与命令式的行政行为行政行为不同，在一定程度上也体现相对人的主观愿望，表达行政民主精神。这样又使其违约责任有别于其他典型意义上的行政法律责任。具体表现为：
1）国家科技计划项目合同的违约责任是合同当事人不履行合同中的义务所产生的责任。上文我们强调了国家科技计划项目合同的违约责任的违法责任性，说明了合同当事人间的义务大部分是由法律规定的，在这里我们强调的这种法定义务又是由合同双方当事人经过协商，将其固定在合同之中才对当事人产生拘束力，否则这些相关的法律规定是难以发挥作用的；另外，在合同的具体内容上，如计划进度、经费安排等方面是允许当事人相互协商的。这样就将国家科技计划项目合同的违约责任区别于那种单纯的行政法律责任，是一种既违反法定又违反约定的责任。
2）国家科技计划项目合同的违约责任具有补偿性或惩罚性的双重属性。违约责任的补偿性是指违约责任旨在弥补或补偿因违约行为所造成的损害后果。现代民事合同中对违约行为以损害赔偿作为主要责任形式，但国家科技计划项目合同作为一种行政合同，主体地位不平等，这种补偿性和惩罚性的体现是各有侧重的。行政主体承担的违约责任可以说更加体现了补偿性，但相对人承担的违约责任要体现出行政主体代表多数人利益来惩罚少数人的公法性质，更加体现出国家科技计划项目合同违约责任的惩罚性，在相对人即项目承担者违约时，科技行政部门可以作出一定的惩罚。
三、科技计划项目合同中项目承担者的违约行为
在科技计划项目合同中，项目承担者的违约行为一般包括：
（1）拒绝科技行政部门的监督。如不及时报告合同履行中出现的重大问题；不按要求编报课题年度执行情况和有关信息报表；不提交项目验收的全部文件资料等。
（2）不按合同约定筹集和使用科研经费。一些科技计划项目合同中约定，项目承担单位有自己筹集部分科研经费的义务。然而有很多承担者并未筹集合同约定的科研经费。在科研经费的使用上，一些项目承担者未按照合同约定的经费开支计划使用，多列开支，或者是将下达的科研经费挪做他用。这种违约行为将会导致实际用在科研项目上的经费不足。
（3）不按合同计划的进度完成科研任务。科研项目富于竞争力的前提条件是先进性、新颖性，特别是在市场经济体制下，产品更新换代的速度很快，因此，时间是保证研究成果处于领先水平的重要因素，但现在有些课题完成时间拖延1－2年，甚至更长，以至科技行政部门不得不终止合同。
四、国家科技计划项目合同项目承担者承担违约责任的形式
如前所述，国家科技行政部门在合同的履行过程中，享有对项目承担者违约的制裁权，因此，在国家科技计划项目承担者承担违约责任的方式主要是接受来自科技行政部门的制裁。具体方式可以参考《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》，事实上，项目承担者违反科技计划项目合同的行为同时也是科研不端行为。该办法第十二条规定："项目主持机关应当根据其权限和科研不端行为的情节轻重，对科研不端行为人做出如下处罚：
（一）警告；
（二）在一定范围内通报批评；
（三）记过；
（四）禁止其在一定期限内参加项目主持机关主持的国家科技计划项目；
（五）解聘、开除等。
第十三条规定："科学技术部应当根据其权限和科研不端行为的情节轻重，对科研不端行为人做出如下处罚：
（一）警告；
（二）在一定范围内通报批评；
（三）中止项目，并责令限期改正；
（四）终止项目，收缴剩余项目经费，追缴已拨付项目经费；
（五）在一定期限内，不接受其国家科技计划项目的申请。
据此，项目承担者承担违约责任的形式可以概括为：
1）警告或者通报批评。这种方式适用于违约行为较轻，可以通过提出警告、批评纠正其违约行为、促使其继续履行合同的情形，如擅自推迟合同项目的完成时间等。
2）取消项目承担者在一定时间内申报项目的资格。这种处罚方式虽然是一种向后的补救方式，对本项合同的完成没有意义，但是这种处罚可以对项目承担者产生一定的威慑力。
3）解除合同，并追回全部项目经费。这主要适用于那些超过完成期限又没有完成的可能性或必要性的项目合同或者是那些无一定创新性，社会和经济效益不大，低水平重复研究的项目合同。这种处罚方式使用的一个前提条件是由于项目承担者的过错而使项目不能完成或者是项目完成已没有意义，如果项目不能完成不是由于项目承担者的过错造成的，而是正常的合同风险或者是由于行政主体的原因，则不能向相对人追回全部的项目经费，只能就相对人所剩的研究经费范围内予以返还。
除此以外，为保证合同的履行，还可以考虑设立履约保证金制度，即在订立合同时要求项目承担者交纳一定金额的履约保证金。对于积极履行合同、按时完成项目的相对人返还保证金，并给予一定的物质奖励；对于不积极履行合同、不按时完成项目的相对人视情况扣除部分或全部保证金。针对我国目前项目承担单位违约的现状，建立履约保证金制度尤为必要，这可以使项目合同的履行与项目承担者甚至科研人员的经济利益直接挂钩，对项目承担者的违约行为进行更直接的制约，促使项目承担者积极履行合同，完成合同任务。
五、救济途径
有合同就有争议,有争议就需要解决。解决行政合同所引起的纠纷需要建立行之有效的救济制度。由于我国当前在立法上对行政合同没有确认,法学界对行政合同理论尚未达成共识，（2）行政合同纠纷的救济途径尚没有明确的法律规定。被国外广泛运用的仲裁救济方式，也不适合于作為我国国家科技计划项目合同的救济途径。根据《中华人民共和国仲裁法》规定，仲裁只适用于平等主体间的合同纠纷和其他财产权益纠纷，而国家科技计划项目合同是一种行政合同，行政合同的目的决定了相对方当事人合同行为的附从性和行政合同行政主体一方与相对方当事人合同地位的不平等性，（3）这种非平等主体之间的纠纷，不能适用我国的仲裁方式。
有学者认为，行政合同行为属于行政机关针对特定的相对人就特定的行政合同事项实施的,能够影响相对人法律地位,产生行政法上法律后果的行为,应属于具体行政行为,具有行政可诉性。从保护行政相对人的角度出发,行政合同诉讼应该适用行政诉讼法。但是，由于我国现行的行政复议与行政诉讼都只是一种单向性的救济，只能由相对人的申请启动。《行政复议法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法"。我国《行政诉讼法》第二条也规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"可以看出，可以提起行政复议与行政诉讼的，仅仅限于行政相对人。所以科技计划项目合同的项目承担者违约时，科技行政机关适用传统的行政法上的救济制度时也就出现了一些难以逾越的理论障碍。现行行政诉讼制度的单向性规定不能满足行政合同救济的需要。据此,笔者建议,立法机关或司法机关应尽快通过对行政诉讼法的修订或以发布司法解释的方式,针对行政合同纠纷的特点对现行行政诉讼制度进行重新构建,将行政合同与具体行政行为并列纳入行政诉讼受案范围内。同时,还应规定解决行政合同纠纷的特别规则。
基金项目：温州市科技局科软科学研究项目（R20070017）
责任编辑：王利强