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【摘要】2013年，“新国五条”房价调控政策横空出世，进一步强调完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应、加快保障性安居工程规划建设、加强市场监管和预期管理。但是，经过一年的实行，房价上涨的趋势并未得到有效遏制，调控政策未取得相应成效，不少地区甚至流于形式。本文旨在探寻“新国五条”调控政策失灵背后的原因，总结政府调控政策的利弊，为国家的房产调控提供可行性参考。
【关键词】“新国五条”、失灵、宏观调控、市场监管
一、房地產调控概述
（一）我国房地产调控政策的概念
房地产业是从事房地产开发、经营、管理和服务的产业，是一项具备生产、经营和服务功能的独立性产业。[1]而所谓的房地产调控是指国家综合运用市场、法律及行政等多种手段，对房产价格进行人为的干预和控制。当前，学术界对于房地产市场调控存在几种争议，部分学者认为，房地产调控的核心在于“降房价”，即政府通过各种手段对市场进行干预，使房价在一个大众可以承受的范围内波动，通过压低房价实现“居住正义”的调控目标。但是，另一部分学者则认为，“降房价”并不是房地产调控的核心和目的，国家对于房产市场的调控最终是要满足中低收入者的住房需求，他们主张国家公权利有限度的介入市场，通过兴建保障性住房的来加大市场的房屋供给，在房地产市场形成一种商品房和保障性住房的“两极分化”，利用这种“供需关系”来调控市场，最终使中低收入者实现“住有所居”。
（二）房地产地产调控的作用
房地产业被称为国家经济的晴雨表，是国民经济的基础性产业。国务院2003年颁布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中明确将房地产业定性为我国国民经济的基础性行业。近年来，我国房地产业迅猛发展，但与之相对，房地产价格也节节攀升，房价居高不下，普通家庭对于过高的房价只能是“望楼兴叹”。在市场经济体制不断发展的今天，受价值规律影响，房产市场过热现象在所难免，而房地产调控正是国家利用宏观调控，通过“有形的手”来约束“无形的手”，促使房价向合理化趋势发展，同时优化国民经济结构，避免因房价过快上涨而影响居民的实际生活水平，甚至出现“泡沫经济”，使得地产经济与国民经济实现良性互动。
（三）房产调控的类型
1.中央举措
随着我国市场经济的深度发展，政府在内部结构上呈现出重心下移的趋势。因此，在房地产调控的过程中，中央政府更多的是扮演一名“立法者”的角色，即中央首先提出房地产调控的指导精神，再由国务院和国家部委制定具体的实行细则，最后将制定好的法规或文件下放地方予以执行。所以，通常意义来讲，中央的调控举措更多的是一种全局上的宏观把握，是根据一定时期内，综合考量国内房产市场、经济运行局势以及外部环境而总体制定的方略。
2.地方举措
在房地产调控的具体环节中，地方政府的作用较中央政府而言更为重要，他们在实务中往往以一种“执行者”的身份出现。虽然看似这种执行必须按照上位者制定的规则来实行。但是，实际中，中央的调控措施过于抽象且缺乏量化标准，这就使得地方政府在实际工作中具有很大的自主性，可以按照地方情况制定具体的实施细则并付诸实施。同时，地方地方政府还是土地的“管理者”和“经营者”，房地产市场所需要的土地资源必须通过地方政府来实现，所以地方的调控举措在市场上中可以起到立竿见影的效果。
二、“新国五条”政策失效的原因
2013年，为应对日益高涨的房价，国务院颁布了“新国五条”实施细则。然而，这个被称为“史上最严调控政策”的细则仅仅在正式施行之前让二手房市场掀起一波房屋买卖高潮，对于居高不下的房价依然无能无力。从今年3月份国家统计局发布的数据来看，2月份全国70个大中城市中，新建商品房价格同比上涨的达到69个，而同比下降的仅温州一个。这也意味着在“新国五条”实行一周年后，房价上涨的势头依旧无法遏制，调控政策的目标没有实现。总体来看，“新国五条”调控政策失灵有着多重因素。
（一）“新国五条”调控政策失灵的内在原因
1.忽视市场规律，过分强调行政干预
由于建国来长期实行计划经济体制，所以政府总是习惯行的通过行政手段来干预经济的运行。对于房地产市场，行政调控固然可以起到立竿见影的效果，但是，这种单一的强制性手段与市场价值规律相违背，从长期上看并不能真正起到抑制房价的作用，也不力于房地产市场的健康发展。从“老国八条”、“国十条”直到“新国八条”、“新国五条”，愈来愈严的调控政策非但没有抑制房价的上涨，反而造成了越调越涨，越涨越调的恶性循环。不难看出，房产价格居高不下即存在政策失误，但更多的还在于市场自身内部自身的需求。众所周知，在市场经济体制下，社会经济发展复杂而多样，人为的计划远远不能适应日新月异的经济发展形势，这就决定了当经济运行出现问题时，我们依然需要依靠市场规律，在尊重市场规则的基础上辅之以必要的行政手段，唯有这样才能避免“头痛医头脚痛医脚”，从根本上解决问题。
2.法律手段缺失，无法保证政策的稳定性
在我国，对于房地产市场的调控最早可以追溯到上世纪八十年代，但是由于当时并未真正放开市场，导致调控最终流于形式。因此真正意义上的房地产调控开始于2003年。自2003年8月国务院颁布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》直到2013年“新国五条”实施细则颁布，房地产市场经历了“十年九调”的心路历程。这些政策虽然起到了一定作用，但是总体而言收效甚微。频繁的调控政策非但不能抑制房价的上扬，反而进一步加剧了市场的的混乱。从历史和现实分析，任何缺乏稳定性和连贯性的政策都不能长久，也不能真正解决问题和矛盾。
笔者认为，调控政策之所以频繁变更，究其根源在于不完善的法律体系。从近十年的调控政策可以看出，国家的调控举措通常是通过文件或通知的形式下发各地方政府，虽然这种通知也具备一定的强制力和约束力，但是其法律的效力层次偏低，而且各种通知和文件之间缺乏紧密的联系，难以形成完整的法律框架。这就导致地方政府在实践中对于中央政策虚与委蛇，而中央政府在政策不能等到有效贯彻时，随即酝酿新的调控措施，最终酿成了政策频繁变更、市场调控失灵的恶果。 3.“双轨制”用地存在缺陷
我国现阶段土地使用制度是行政划拨与有偿出让制度并存的“双轨制”用地制度，这种情况的发生是由于历史原因造成的的。[2]不难发现，土地使用规划有其存在的合理性，但是无偿取得用地的方式在实践中存在很多弊病。首先，“双规制”会造成用地者之间出现大量的不公竞争现象，有违市场经济的基本精神。因为，“双规制”会让市场中平等竞争的商业主体形成两级分化，若通过划拨取得土地使用权则不需要支付土地使用出让金，但若以有偿转让方式取得则需支付大量资金。其次，“双规制”还使得土地资源利用率低，国有土地收益大量流失。虽然1998年《土地管理法》对批地权进行了调整，其权限逐步有地方向中央过度，但是时至今日，土地收益已成为地方财政的重要组成部分，越权批地现象十分普遍。这种用地方式的缺陷直接造成了土地总供应量失衡，土地资源被极大浪费，而现实中开发商不能公平的取得土地，客观上也提高了房产建造成本，成为房价不断上涨的根源之一。
4.房地产税制存在缺陷
任何一个税种税制的创建都要以当时外部社会经济条件为约束， 前瞻性的考虑只能是推测性的，房产税税制也是如此。[3]2011年，重庆、上海成为房产税的试点城市，但是，经过近两年的运行，两地的房价并未出现回落，而2013年“新国五条”出台后，更为严厉的税制征收也未起到明显效果，反而推高了二手房价格。因此，现行的房产税征收不但未能有效调控房价，反而出现了重复征税的现象，开发商可以通过提高房价将这部分费用转嫁与消费者，而地方政府更通过房产税的征收增加财政收入，因此，现行房产税制对于房价调控的影响微乎其微。
（二）“新国五条”政策失效的外在原因
1.“央地”矛盾严重，调控政策不能得到有效落实
当前，土地收入已经成为地方财政最为重要的组成部分之一，国家对于房地产市场的调控使得地方财政收入出现普遍、大幅的减少，进一步恶化了财权与事责不对等的“央地关系”，致使“央地关系”呈现更严重的失衡，因此中央的调控举措在地方往往会遇到有形或无形的抵制。地方政府在通过对中央规定的大幅修改、细化，不断试探中央调控政策的底线，力图突破调控政策对地方的限制，实现自身利益的最大化。[4]而中央一方面扮演着“立法者”的角色，出臺了形式严厉的调控规定，但另一方面又对地方政府的“阳奉阴违”采取放任、默许的态度。这种缺乏合法性和合理性支持，缺乏规则预期和程序透明的“央地博弈”既凸显了当下房地产调控个案中“央地关系”的严重失衡，也是经济和社会改革中整个“央地关系”的缩影。时至今日，“央地”矛盾已经严重影响了国家对于经济的宏观调控能力，也造成现金了房地产市场调控失灵的困顿局面。
2.房产市场的刚性需求强烈
市场经济体制下，物价指数的变化归根结底在于社会总供给和社会总需求的关系。当前，房产价格居高不下固然存在政策问题和投机影响，但是不可否认的是，房产市场的刚性需求才是房价上涨的根本所在。我国是世界上人口最多的国家，人多地少的矛盾古已有之。改革开放以来，我国的经济突飞猛进，城市化进程也不断加快，随着而来的是农村人口大量涌入城市，“人地矛盾”更加突出。与此同时，城市化进程加快也使得我国的户籍管理制度开始放松，这一方面加快了人口的流动性，但另一方面，对于从外地流入的农村人口，落户问题促使他们不得不将买房列为家庭的首要目标。另外，三十多年的改革开放不单改变了我国的经济结构，也使人们的生活观念发生了深刻变化，中国城乡家庭规模越来越呈现出小型化趋势， 空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等小家庭模式的出现，使得城乡家庭结构发生重大变化。在这种情况下，即使社会总人口不便，但是对房产的刚性需求也必然大幅提升。所以，综合多方面的因素，我们不难发现，随着我国经济高速发展，房地产刚性需求的增加必然会拉动房价的持续上涨。
3.民间剩余资金和国外“热钱”涌入
国家对于房地产市场的调控中，中央多次规定了银行对于购房贷款的限制，如严格规定二套房首付比例、停止发放三套房贷款等。但是，受人民币升值以及国内通货膨胀的影响，大量国外“热钱”以及民间资金涌入房地产市场，这些资金的注入大大充实了房地产企业和投机者的实力，客观上帮助他们缓解了由于国家收缩银根所带来的资金缺口，为房地产市场维持高房价提供了保障。因此，尽管中央多次限制银行对于房地产行业的信贷规模，但是在“热钱”和民间资金的支撑下，房产企业的资金压力大大减轻，中央调控政策很难奏效。
四.房价调控的合理性建议
（一）完善房地产法规
1.构建房地产金融法律体系
对比国外发达国家房地产法律体系，不难发现当前我国的房地产市场中，缺乏一个健全的金融法律体系。虽然，改革开放以来，随着《基金管理法》、《证券法》、《担保法》的相继出台，房产市场的金融法律规范有了一定程度的改善，但是，这几部法律并不是针对房地产市场而制定的，它们更多的是从整个国民经济的角度着眼。因此，对于房地产金融市场而言，这些法律的规定都过于宽泛和宏观，在出现具体问题时针对性不足，难以解决实际问题。笔者认为，完善我国房地产市场的金融体系应该首先制定一部统一的《房地产金融管理法》，明确房地产信贷的合法地位，规范房地产信贷抵押市场秩序，同时完善抵押登记、抵押担保和抵押评估等一系列配套服务制度，提高服务质量和效率。其次，我们必须加强房地产金融市场的监管，依托《房地产金融管理法》的规定，完善相应的制度建设，在住房公积金、住房补贴、住房贷款等领域中制定严格的审批办法，使权力在制度下运行，让制度在法律中产生。
2.完善房地产市场的土地调控法律
在房地产市场中，土地资源一直是各方利益争夺的焦点，但是由于缺乏配套法律体系的制约，政府在土地出让的过程中存在大量幕后交易和暗箱操作的行为。因此，我们必须加强土地立法，以法律条文的形势明确政府在市场中的角色定位和职责范围，通过法律授权来约束政府行为，将政府对土地的管理权力让渡给一些企业或组织，使政府减少房地产市场的参与，逐步摆脱房地产市场利益主体的身份，提高国土资源的程序法治，让权力在阳光下运行。 3.尽快制定和颁布《住宅法》
自2003年中央18號文件开始，我国的房产调控已走过十年历程，虽然取得了一定效果，但是总体而言收效甚微。当前，我国房地产市场已经形成了牵一发而动全身利益格局，各方利益交错纵横，很难达成一致。借鉴西国外地产调控的成功经验，笔者认为，《住宅法》的制定和实行是十分必要的。
（1）《住宅法》可以保障了每一个公民的基本居住权。以美国《住宅法》为例，它的立法基础是“让大多数人买得起房”。而韩国《住宅法》在此基础上则更加激进，它规定任何公民都不得拥有第二套住宅，从根本上保障了每个公民的居住权，更使“炒房投机”行为无处遁形。所以，不难发现，《住宅法》的核心与房地产市场的调控目标有异曲同工之处，即保障社会公众的基本居住权，实现“住有所居”的目标。
（2）《住宅法》可以明确政府的责权范围，防止政府出现以权谋私，滥用行政权力干预市场的行为。相较于西方国家，我国由于长期的计划经济体制造成了政府职权庞大，所以在现实中不时出现政府通过行政权干预市场的行为，而《住宅法》的制定正是要规范住房市场中政府、企业以及居民三者之间的法律地位，并明确各方的责任义务，禁止政府的越权行为，保障居民权益不受国家公权力的损害。
（3）《住宅法》的制定势必会进一步明确经济适用房和廉租房的法律地位，使得倒卖经济适用房的行为收到法律的惩处，进而保证中低收入者的居住权力，真正实现社会的“居住正义”。
（二）完善分税制改革，缓和“央地”矛盾
1994年我国实行分税制改革，大幅缓解中央财政的压力，也推动了我国市场经济的发展。但是，在分税制改革的过程中，我国实质上使地方“财权上移而事权留置”。[5]这样就使得地方财政收支状况发生了根本性变化，由从前的略有盈余迅速转变为财政赤字。在这样的背景下，地方政府对土地收益的依赖越来越强，最终形成了“土地财政”的现状。因此，对于依赖土地价格上涨而实现收支平衡的地方政府来说，中央打压房价的调控政策无异于釜底抽薪，所以，中央强人所难的要求地方调控房价自然而言的遭到了地方政府的抵制。笔者认为，当前“央地矛盾”的根源在于1994年分税制改革的缺陷，即：“央地”不对等的财权和事权，而这也直接使得中央历年的调控政策不能得到有效落实，最终酿成了房价居高不下的恶果。因此，在“央地”博弈的过程中，分税制改革有待于进一步完善。
1.中央必须重新划分事权和财权，通过立法的形式将中央和地方的权责加以明确，并根据中央和地方的权责比例来分配财权，使地方政府实现财政收支平衡。
2.地方将花费较多的基础性设施建设和社会公共安全职责上交中央政府。因为就地方财政收支的状况而言，对于大型基础性设施和社会公共服务如：修路、架桥、治安、环保、消防等巨额花费难以负担，因此，将这部分事权上交中央政府可以大幅缓解地方的财政压力，也可以减少地方和中央之间管辖范围的重叠和交叉，缓和地方和中央的矛盾。
3.中央应该允许地方在财政出现困难的时候发行地方债券。因为从本质来说，允许地方政府发行债券是一种“开源”行为。这种地方性的融资可以很大程度上减少中央的财政压力，同时也可以使地方财政出现压力时更好地进行自我调节。同时，这种做法可以更好地约束和监督政府的财政状况，有利于减少“暗箱操作”，防止地方政府利用房地产市场谋取利益。
（三）建立完善保障性住房，降低房产市场的刚性需求
所谓的保障性住房是与商品性住房相对的一个概念，主要是指政府在为中低收入困难家庭实行分类保障过程中所提供的限量供应对象、建设标准、销售价格、或租金标准，具有社会保障型的住房。改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，产业和人口在城市集中导致城市房屋需求与供给极不平衡，大大提高了房地产市场的刚性需求，造成住宅价格出现了难以遏制的上涨。但是，值得注意的是，对于经济较差的城镇低收入者来说，高昂的房价使他们难以负担，如果单纯依靠市场来调节，那么显然会加剧贫富差距并使得国家对于楼市的调控雪上加双。笔者认为，加快保障性住房的建设不仅是政府作为公共服务主体的一项重要职责，同时也可以大幅降低房产市场的刚性需求，是抑制房价上涨最为有效的措施之一。具体而言，应该从以下几点出发：
1.保障性住房法制化。当前，由于我国并没有建立完善的住房保障体系，所以《住房保障法》的制定必须提上议程，通过法律手段将政府对于中低收入家庭住房的义务具体化、制度化，同时保证行政行为的稳定性、连贯性。
2.严格审查保障性住房的入住资格。在我国保障性住房的建设中，地方政府重建设、轻管理的现象十分普遍，这就导致保障性住房入住的审批过于宽松，许多并不符合入住资格的人利用特殊渠道挤占了保障性住房的名额，使得真正需要入住的公民失去了机会。因此，政府必须高度重视保证性住房的审批制度，严格规定入住条件，并建立专门的机构就保障性住房的入住进行审批。同时，政府还应将入住保障性住房的居民情况以公示的形式向社会公开，充分调动社会各界进行监督。
3.对保障性住房的使用和转让加强监管。国家建设保障性住房的目的在于保障中低收入者的住房需求，但是，当前社会中出现了许多利用保障性住房牟利的行为。这一方面表明了政府在监管出现了漏洞，但更反映出保障性住房管理制度中存在的存在的问题。笔者认为，政府有必要严格规定保障性住房的使用形式，禁止居民将保障性住房出租或从事营利性的商业活动。同时，明确禁止保障性住房的转让，或规定保障性住房只可以向政府转让，坚决打击将保障性住房投入市场谋取商业利益的行为。
4.将缺乏稳定经济来源的大学毕业生纳入住房保障体系。当前，大学生就业困难已经成为了一个严重的社会问题，许多大学生在毕业后没有常住户口，许多人处于失业或半事业状态。笔者认为，严峻的就业形势使得大学生的生存压力日益增大，“蚁族”现象不断增多，所以政府应当将这部分“蚁族”大学生纳入到住房保障体系，满足他们的基本住房需求，而这不单是减少房地产市场刚性需求的要求，更是维护社会和谐稳定的必由之路。
五、结束语
从当前房地产市场的运行趋势来看，“新国五条”很难起到对楼市的“降温”作用。综合来看，房价调控是一个系统工程，依靠某些行政手段强行干预只会适得其反。只有依托市场，综合分析，从市场的供需关系着手，制定完善的法律体系，建立房地产调控的长效机制，才会使房地产市场真正回归理性轨道。
【关键词】“新国五条”、失灵、宏观调控、市场监管
一、房地產调控概述
（一）我国房地产调控政策的概念
房地产业是从事房地产开发、经营、管理和服务的产业，是一项具备生产、经营和服务功能的独立性产业。[1]而所谓的房地产调控是指国家综合运用市场、法律及行政等多种手段，对房产价格进行人为的干预和控制。当前，学术界对于房地产市场调控存在几种争议，部分学者认为，房地产调控的核心在于“降房价”，即政府通过各种手段对市场进行干预，使房价在一个大众可以承受的范围内波动，通过压低房价实现“居住正义”的调控目标。但是，另一部分学者则认为，“降房价”并不是房地产调控的核心和目的，国家对于房产市场的调控最终是要满足中低收入者的住房需求，他们主张国家公权利有限度的介入市场，通过兴建保障性住房的来加大市场的房屋供给，在房地产市场形成一种商品房和保障性住房的“两极分化”，利用这种“供需关系”来调控市场，最终使中低收入者实现“住有所居”。
（二）房地产地产调控的作用
房地产业被称为国家经济的晴雨表，是国民经济的基础性产业。国务院2003年颁布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中明确将房地产业定性为我国国民经济的基础性行业。近年来，我国房地产业迅猛发展，但与之相对，房地产价格也节节攀升，房价居高不下，普通家庭对于过高的房价只能是“望楼兴叹”。在市场经济体制不断发展的今天，受价值规律影响，房产市场过热现象在所难免，而房地产调控正是国家利用宏观调控，通过“有形的手”来约束“无形的手”，促使房价向合理化趋势发展，同时优化国民经济结构，避免因房价过快上涨而影响居民的实际生活水平，甚至出现“泡沫经济”，使得地产经济与国民经济实现良性互动。
（三）房产调控的类型
1.中央举措
随着我国市场经济的深度发展，政府在内部结构上呈现出重心下移的趋势。因此，在房地产调控的过程中，中央政府更多的是扮演一名“立法者”的角色，即中央首先提出房地产调控的指导精神，再由国务院和国家部委制定具体的实行细则，最后将制定好的法规或文件下放地方予以执行。所以，通常意义来讲，中央的调控举措更多的是一种全局上的宏观把握，是根据一定时期内，综合考量国内房产市场、经济运行局势以及外部环境而总体制定的方略。
2.地方举措
在房地产调控的具体环节中，地方政府的作用较中央政府而言更为重要，他们在实务中往往以一种“执行者”的身份出现。虽然看似这种执行必须按照上位者制定的规则来实行。但是，实际中，中央的调控措施过于抽象且缺乏量化标准，这就使得地方政府在实际工作中具有很大的自主性，可以按照地方情况制定具体的实施细则并付诸实施。同时，地方地方政府还是土地的“管理者”和“经营者”，房地产市场所需要的土地资源必须通过地方政府来实现，所以地方的调控举措在市场上中可以起到立竿见影的效果。
二、“新国五条”政策失效的原因
2013年，为应对日益高涨的房价，国务院颁布了“新国五条”实施细则。然而，这个被称为“史上最严调控政策”的细则仅仅在正式施行之前让二手房市场掀起一波房屋买卖高潮，对于居高不下的房价依然无能无力。从今年3月份国家统计局发布的数据来看，2月份全国70个大中城市中，新建商品房价格同比上涨的达到69个，而同比下降的仅温州一个。这也意味着在“新国五条”实行一周年后，房价上涨的势头依旧无法遏制，调控政策的目标没有实现。总体来看，“新国五条”调控政策失灵有着多重因素。
（一）“新国五条”调控政策失灵的内在原因
1.忽视市场规律，过分强调行政干预
由于建国来长期实行计划经济体制，所以政府总是习惯行的通过行政手段来干预经济的运行。对于房地产市场，行政调控固然可以起到立竿见影的效果，但是，这种单一的强制性手段与市场价值规律相违背，从长期上看并不能真正起到抑制房价的作用，也不力于房地产市场的健康发展。从“老国八条”、“国十条”直到“新国八条”、“新国五条”，愈来愈严的调控政策非但没有抑制房价的上涨，反而造成了越调越涨，越涨越调的恶性循环。不难看出，房产价格居高不下即存在政策失误，但更多的还在于市场自身内部自身的需求。众所周知，在市场经济体制下，社会经济发展复杂而多样，人为的计划远远不能适应日新月异的经济发展形势，这就决定了当经济运行出现问题时，我们依然需要依靠市场规律，在尊重市场规则的基础上辅之以必要的行政手段，唯有这样才能避免“头痛医头脚痛医脚”，从根本上解决问题。
2.法律手段缺失，无法保证政策的稳定性
在我国，对于房地产市场的调控最早可以追溯到上世纪八十年代，但是由于当时并未真正放开市场，导致调控最终流于形式。因此真正意义上的房地产调控开始于2003年。自2003年8月国务院颁布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》直到2013年“新国五条”实施细则颁布，房地产市场经历了“十年九调”的心路历程。这些政策虽然起到了一定作用，但是总体而言收效甚微。频繁的调控政策非但不能抑制房价的上扬，反而进一步加剧了市场的的混乱。从历史和现实分析，任何缺乏稳定性和连贯性的政策都不能长久，也不能真正解决问题和矛盾。
笔者认为，调控政策之所以频繁变更，究其根源在于不完善的法律体系。从近十年的调控政策可以看出，国家的调控举措通常是通过文件或通知的形式下发各地方政府，虽然这种通知也具备一定的强制力和约束力，但是其法律的效力层次偏低，而且各种通知和文件之间缺乏紧密的联系，难以形成完整的法律框架。这就导致地方政府在实践中对于中央政策虚与委蛇，而中央政府在政策不能等到有效贯彻时，随即酝酿新的调控措施，最终酿成了政策频繁变更、市场调控失灵的恶果。 3.“双轨制”用地存在缺陷
我国现阶段土地使用制度是行政划拨与有偿出让制度并存的“双轨制”用地制度，这种情况的发生是由于历史原因造成的的。[2]不难发现，土地使用规划有其存在的合理性，但是无偿取得用地的方式在实践中存在很多弊病。首先，“双规制”会造成用地者之间出现大量的不公竞争现象，有违市场经济的基本精神。因为，“双规制”会让市场中平等竞争的商业主体形成两级分化，若通过划拨取得土地使用权则不需要支付土地使用出让金，但若以有偿转让方式取得则需支付大量资金。其次，“双规制”还使得土地资源利用率低，国有土地收益大量流失。虽然1998年《土地管理法》对批地权进行了调整，其权限逐步有地方向中央过度，但是时至今日，土地收益已成为地方财政的重要组成部分，越权批地现象十分普遍。这种用地方式的缺陷直接造成了土地总供应量失衡，土地资源被极大浪费，而现实中开发商不能公平的取得土地，客观上也提高了房产建造成本，成为房价不断上涨的根源之一。
4.房地产税制存在缺陷
任何一个税种税制的创建都要以当时外部社会经济条件为约束， 前瞻性的考虑只能是推测性的，房产税税制也是如此。[3]2011年，重庆、上海成为房产税的试点城市，但是，经过近两年的运行，两地的房价并未出现回落，而2013年“新国五条”出台后，更为严厉的税制征收也未起到明显效果，反而推高了二手房价格。因此，现行的房产税征收不但未能有效调控房价，反而出现了重复征税的现象，开发商可以通过提高房价将这部分费用转嫁与消费者，而地方政府更通过房产税的征收增加财政收入，因此，现行房产税制对于房价调控的影响微乎其微。
（二）“新国五条”政策失效的外在原因
1.“央地”矛盾严重，调控政策不能得到有效落实
当前，土地收入已经成为地方财政最为重要的组成部分之一，国家对于房地产市场的调控使得地方财政收入出现普遍、大幅的减少，进一步恶化了财权与事责不对等的“央地关系”，致使“央地关系”呈现更严重的失衡，因此中央的调控举措在地方往往会遇到有形或无形的抵制。地方政府在通过对中央规定的大幅修改、细化，不断试探中央调控政策的底线，力图突破调控政策对地方的限制，实现自身利益的最大化。[4]而中央一方面扮演着“立法者”的角色，出臺了形式严厉的调控规定，但另一方面又对地方政府的“阳奉阴违”采取放任、默许的态度。这种缺乏合法性和合理性支持，缺乏规则预期和程序透明的“央地博弈”既凸显了当下房地产调控个案中“央地关系”的严重失衡，也是经济和社会改革中整个“央地关系”的缩影。时至今日，“央地”矛盾已经严重影响了国家对于经济的宏观调控能力，也造成现金了房地产市场调控失灵的困顿局面。
2.房产市场的刚性需求强烈
市场经济体制下，物价指数的变化归根结底在于社会总供给和社会总需求的关系。当前，房产价格居高不下固然存在政策问题和投机影响，但是不可否认的是，房产市场的刚性需求才是房价上涨的根本所在。我国是世界上人口最多的国家，人多地少的矛盾古已有之。改革开放以来，我国的经济突飞猛进，城市化进程也不断加快，随着而来的是农村人口大量涌入城市，“人地矛盾”更加突出。与此同时，城市化进程加快也使得我国的户籍管理制度开始放松，这一方面加快了人口的流动性，但另一方面，对于从外地流入的农村人口，落户问题促使他们不得不将买房列为家庭的首要目标。另外，三十多年的改革开放不单改变了我国的经济结构，也使人们的生活观念发生了深刻变化，中国城乡家庭规模越来越呈现出小型化趋势， 空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等小家庭模式的出现，使得城乡家庭结构发生重大变化。在这种情况下，即使社会总人口不便，但是对房产的刚性需求也必然大幅提升。所以，综合多方面的因素，我们不难发现，随着我国经济高速发展，房地产刚性需求的增加必然会拉动房价的持续上涨。
3.民间剩余资金和国外“热钱”涌入
国家对于房地产市场的调控中，中央多次规定了银行对于购房贷款的限制，如严格规定二套房首付比例、停止发放三套房贷款等。但是，受人民币升值以及国内通货膨胀的影响，大量国外“热钱”以及民间资金涌入房地产市场，这些资金的注入大大充实了房地产企业和投机者的实力，客观上帮助他们缓解了由于国家收缩银根所带来的资金缺口，为房地产市场维持高房价提供了保障。因此，尽管中央多次限制银行对于房地产行业的信贷规模，但是在“热钱”和民间资金的支撑下，房产企业的资金压力大大减轻，中央调控政策很难奏效。
四.房价调控的合理性建议
（一）完善房地产法规
1.构建房地产金融法律体系
对比国外发达国家房地产法律体系，不难发现当前我国的房地产市场中，缺乏一个健全的金融法律体系。虽然，改革开放以来，随着《基金管理法》、《证券法》、《担保法》的相继出台，房产市场的金融法律规范有了一定程度的改善，但是，这几部法律并不是针对房地产市场而制定的，它们更多的是从整个国民经济的角度着眼。因此，对于房地产金融市场而言，这些法律的规定都过于宽泛和宏观，在出现具体问题时针对性不足，难以解决实际问题。笔者认为，完善我国房地产市场的金融体系应该首先制定一部统一的《房地产金融管理法》，明确房地产信贷的合法地位，规范房地产信贷抵押市场秩序，同时完善抵押登记、抵押担保和抵押评估等一系列配套服务制度，提高服务质量和效率。其次，我们必须加强房地产金融市场的监管，依托《房地产金融管理法》的规定，完善相应的制度建设，在住房公积金、住房补贴、住房贷款等领域中制定严格的审批办法，使权力在制度下运行，让制度在法律中产生。
2.完善房地产市场的土地调控法律
在房地产市场中，土地资源一直是各方利益争夺的焦点，但是由于缺乏配套法律体系的制约，政府在土地出让的过程中存在大量幕后交易和暗箱操作的行为。因此，我们必须加强土地立法，以法律条文的形势明确政府在市场中的角色定位和职责范围，通过法律授权来约束政府行为，将政府对土地的管理权力让渡给一些企业或组织，使政府减少房地产市场的参与，逐步摆脱房地产市场利益主体的身份，提高国土资源的程序法治，让权力在阳光下运行。 3.尽快制定和颁布《住宅法》
自2003年中央18號文件开始，我国的房产调控已走过十年历程，虽然取得了一定效果，但是总体而言收效甚微。当前，我国房地产市场已经形成了牵一发而动全身利益格局，各方利益交错纵横，很难达成一致。借鉴西国外地产调控的成功经验，笔者认为，《住宅法》的制定和实行是十分必要的。
（1）《住宅法》可以保障了每一个公民的基本居住权。以美国《住宅法》为例，它的立法基础是“让大多数人买得起房”。而韩国《住宅法》在此基础上则更加激进，它规定任何公民都不得拥有第二套住宅，从根本上保障了每个公民的居住权，更使“炒房投机”行为无处遁形。所以，不难发现，《住宅法》的核心与房地产市场的调控目标有异曲同工之处，即保障社会公众的基本居住权，实现“住有所居”的目标。
（2）《住宅法》可以明确政府的责权范围，防止政府出现以权谋私，滥用行政权力干预市场的行为。相较于西方国家，我国由于长期的计划经济体制造成了政府职权庞大，所以在现实中不时出现政府通过行政权干预市场的行为，而《住宅法》的制定正是要规范住房市场中政府、企业以及居民三者之间的法律地位，并明确各方的责任义务，禁止政府的越权行为，保障居民权益不受国家公权力的损害。
（3）《住宅法》的制定势必会进一步明确经济适用房和廉租房的法律地位，使得倒卖经济适用房的行为收到法律的惩处，进而保证中低收入者的居住权力，真正实现社会的“居住正义”。
（二）完善分税制改革，缓和“央地”矛盾
1994年我国实行分税制改革，大幅缓解中央财政的压力，也推动了我国市场经济的发展。但是，在分税制改革的过程中，我国实质上使地方“财权上移而事权留置”。[5]这样就使得地方财政收支状况发生了根本性变化，由从前的略有盈余迅速转变为财政赤字。在这样的背景下，地方政府对土地收益的依赖越来越强，最终形成了“土地财政”的现状。因此，对于依赖土地价格上涨而实现收支平衡的地方政府来说，中央打压房价的调控政策无异于釜底抽薪，所以，中央强人所难的要求地方调控房价自然而言的遭到了地方政府的抵制。笔者认为，当前“央地矛盾”的根源在于1994年分税制改革的缺陷，即：“央地”不对等的财权和事权，而这也直接使得中央历年的调控政策不能得到有效落实，最终酿成了房价居高不下的恶果。因此，在“央地”博弈的过程中，分税制改革有待于进一步完善。
1.中央必须重新划分事权和财权，通过立法的形式将中央和地方的权责加以明确，并根据中央和地方的权责比例来分配财权，使地方政府实现财政收支平衡。
2.地方将花费较多的基础性设施建设和社会公共安全职责上交中央政府。因为就地方财政收支的状况而言，对于大型基础性设施和社会公共服务如：修路、架桥、治安、环保、消防等巨额花费难以负担，因此，将这部分事权上交中央政府可以大幅缓解地方的财政压力，也可以减少地方和中央之间管辖范围的重叠和交叉，缓和地方和中央的矛盾。
3.中央应该允许地方在财政出现困难的时候发行地方债券。因为从本质来说，允许地方政府发行债券是一种“开源”行为。这种地方性的融资可以很大程度上减少中央的财政压力，同时也可以使地方财政出现压力时更好地进行自我调节。同时，这种做法可以更好地约束和监督政府的财政状况，有利于减少“暗箱操作”，防止地方政府利用房地产市场谋取利益。
（三）建立完善保障性住房，降低房产市场的刚性需求
所谓的保障性住房是与商品性住房相对的一个概念，主要是指政府在为中低收入困难家庭实行分类保障过程中所提供的限量供应对象、建设标准、销售价格、或租金标准，具有社会保障型的住房。改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，产业和人口在城市集中导致城市房屋需求与供给极不平衡，大大提高了房地产市场的刚性需求，造成住宅价格出现了难以遏制的上涨。但是，值得注意的是，对于经济较差的城镇低收入者来说，高昂的房价使他们难以负担，如果单纯依靠市场来调节，那么显然会加剧贫富差距并使得国家对于楼市的调控雪上加双。笔者认为，加快保障性住房的建设不仅是政府作为公共服务主体的一项重要职责，同时也可以大幅降低房产市场的刚性需求，是抑制房价上涨最为有效的措施之一。具体而言，应该从以下几点出发：
1.保障性住房法制化。当前，由于我国并没有建立完善的住房保障体系，所以《住房保障法》的制定必须提上议程，通过法律手段将政府对于中低收入家庭住房的义务具体化、制度化，同时保证行政行为的稳定性、连贯性。
2.严格审查保障性住房的入住资格。在我国保障性住房的建设中，地方政府重建设、轻管理的现象十分普遍，这就导致保障性住房入住的审批过于宽松，许多并不符合入住资格的人利用特殊渠道挤占了保障性住房的名额，使得真正需要入住的公民失去了机会。因此，政府必须高度重视保证性住房的审批制度，严格规定入住条件，并建立专门的机构就保障性住房的入住进行审批。同时，政府还应将入住保障性住房的居民情况以公示的形式向社会公开，充分调动社会各界进行监督。
3.对保障性住房的使用和转让加强监管。国家建设保障性住房的目的在于保障中低收入者的住房需求，但是，当前社会中出现了许多利用保障性住房牟利的行为。这一方面表明了政府在监管出现了漏洞，但更反映出保障性住房管理制度中存在的存在的问题。笔者认为，政府有必要严格规定保障性住房的使用形式，禁止居民将保障性住房出租或从事营利性的商业活动。同时，明确禁止保障性住房的转让，或规定保障性住房只可以向政府转让，坚决打击将保障性住房投入市场谋取商业利益的行为。
4.将缺乏稳定经济来源的大学毕业生纳入住房保障体系。当前，大学生就业困难已经成为了一个严重的社会问题，许多大学生在毕业后没有常住户口，许多人处于失业或半事业状态。笔者认为，严峻的就业形势使得大学生的生存压力日益增大，“蚁族”现象不断增多，所以政府应当将这部分“蚁族”大学生纳入到住房保障体系，满足他们的基本住房需求，而这不单是减少房地产市场刚性需求的要求，更是维护社会和谐稳定的必由之路。
五、结束语
从当前房地产市场的运行趋势来看，“新国五条”很难起到对楼市的“降温”作用。综合来看，房价调控是一个系统工程，依靠某些行政手段强行干预只会适得其反。只有依托市场，综合分析，从市场的供需关系着手，制定完善的法律体系，建立房地产调控的长效机制，才会使房地产市场真正回归理性轨道。