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摘要：改革开放以来，伴随着我国经济体制改革的不断深入，大量农民进城务工，形成了一个不容忽视的农民工群体。但长期以来，由于户籍制度限制，导致他们长期游走于城乡之间，成为缺乏社会有效保障的"边缘人"，其中最为突出的是农民工养老保障问题。如何从农民工的特点入手，设计更加合理的农民工养老保险制度十分重要。构建农民工家庭样老保险账户可以突破现行户籍制度障碍，推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。
关键词：养老保险 家庭账户 农民工
据2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，截止2011年末，我国农民工总量已经达到25278万人，其中外出农民工15863万人，外出农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，与全国同期社会保障水平相差甚远。同时，已参加"城保"的农民工在跨地区流动时退保的现象也比较普遍。退保潮使社会养老保障体系建设更加困难，直接影响全国统一的社会养老保险体系的形成，因此，有效地解决农民工的养老保险退保问题，建立健全农民工养老保险制度不仅是对农民工的维权，同时也有利于促进城乡社会养老保险制度的统筹发展，实现社会保障制度改革的长期目标，推动和谐社会构建的进程。要解决"退保潮"问题就必须从农民工的特点入手，设计更加合理的农民工养老保险制度。
一、现行农民工养老保险制度存在诸多问题
目前的农民工养老保险模式大多数都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在着制度的缺陷和不合理。
（一）农民工高流动性与养老保险关系转移难之间的矛盾
农民工具有极大的流动性，主要表现在职业流动和空间流动。研究指出农民工在城市中遭受到来自经济、文化、制度等方面的社会排斥。在制度排斥中，我国现行的户籍制度设置的入籍高门槛及相关农民工福利制度缺陷成为农民工高流动性的最大成因。而现阶段养老保险基金的市县级统筹与农民工空间流动存在着矛盾。由于现行城镇养老保险制度还不能做到养老关系地区间的转移和接续，农民工即使参加现行城镇职工社会养老保险，也面临难以兑现保障的情况。在农民工离开原参保地时实行退保政策的地区，由于社保关系难以转移和出于对个人未来就业前景不确定性的考虑，多数农民工都选择退保，结果导致农民工的社会保险关系即行中断。
（二）缴费期限过长与无法实现异地互认累计合并计算之间的矛盾
现行的养老保险制度规定，农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金，现实中要达到如此漫长的缴费年限，对经济收入偏低、甚至没有正常保证的农民工而言十分不易。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动使得农民工很难累计打工达15年之久。农民工转移工作地点时，养老保险关系不能转移和接续，缴费年限无法异地互认，合并计算，这使得农民工无奈选择退保，一次性领取个人账户上的缴费，而企业缴费形成的统筹账户资金将无偿贡献给当地政府，再次参加养老保险时缴费年限重新计算。
（三）城镇职工养老保险与新农保转移接续的矛盾
2010 年开始实施的 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》解决了农民工在城镇之间流动打工时养老保险转移接续的困境，但针对农民工最终返乡养老后的情形仍然缺少明确的规定。对于缴费不满 15 年的农民工，按照城镇与城镇之间转接的《暂行办法》来看，未来的转接办法更可能的还是只将农民工养老保险个人账户资金转入新型农村社会养老保险个人账户中。但由于城镇和农村养老金发放水平差距过大，农民工返乡后，很有可能面临"高付出、低回报"的局面。
二、农民工养老保险问题的成因透视
在我国农民工整体参保率十分低下的情况下，退保率却在逐年攀升，这并不意味着农民工不渴望保险，而是存在着深层次的制度原因。
（一）我国养老保险制度的缺陷是"退保潮"问题的深层次原因
我国养老保險制度的一个重大缺陷是城乡之间、地区之间，社保不能有效对接。我国养老保险等主要社会保险制度被分割在许多个统筹单位，多为在区县级统筹内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。许多地方只有市、县一级设有社保机构，镇一级的社保机构尚未健全。另一方面，农民工难以越过缴费年限规定的门槛，缴费年限无法各地互认，实现累计合并计算。高流动性是农民工的重要特征之一，而现行的养老保险制度规定最低缴费年限为15年，在这种情况下，城市与城市之间，城市与乡村之间，社保关系不能实现对接，15年对流动频繁的农民工来说，仅有养老之名，而无养老之实，退保则是他们的必然选择。
（二）现行户籍制度阻碍农民工有效实现社会保障权益
农民工社会保障权益实现中的制度环境不协调主要体现在核心制度和配套制度间的矛盾及冲突。户籍制度是农民工社会保障权益实现中的一个重要障碍，它直接导致了农民工在进城务工过程中无法享受与市民同等的社会保障待遇。我国各地经济水平差异大，在缴费年限、年费比例方面都存在较大的差距，户籍制度被附加了多种社会福利待遇，以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、行政管理等各种社会管理功能，户籍管理制度的背后其实是城镇和乡村悬殊的社会政策以及财政政策。在现有户籍制度下，农民工在务工地享受不到与城镇居民同等的社会保障待遇，社会保障权益的跨地区转移也受到诸多限制，户籍制度阻碍了农民工社会保障权益的有效实现。
（三）农民工对养老保险认识不足
农民工自身认识不足表现在以下三个方面：第一，部分农民工对于养老保险的重要性和必要性认识不到位，同时也存在短视行为，主要是养老保险缴费时间较长，特别是相对年轻的农民工，有多得不如少得、少得不如现得的思想；第二，对现行养老保险政策的稳定性和养老保险能够实现的保障权益抱有怀疑态度；第三，部分农民工的传统养老观念依然陈旧，过分依赖现有土地保障，难以接受新型的社保观念和社保方式。 三、构建农民工养老保险家庭账户可行性分析
（一）农民工养老保险家庭账户是实现社会保障体系城乡统筹的有效途径
将农民工社会保障纳入城乡一体化建设中，不是一刀切地将农民工推回农村社会保障体系，也不是勉强地将农民工纳入城镇社会保障体系，更不是简单地另外设计一套专门针对农民工的社会保障制度，耗费巨大的制度成本。而是从根本上打破城乡分立的二元社会保障结构，逐渐建立起全国统一、覆盖城乡居民，城乡之间保障待遇合理差距的社会保障制度，从根本上解决农民工的社会保障问题。构建农民工养老保险家庭账户，农民工跨地域流动时，养老保险账户中的资金转移存续到户籍地家庭账户中，可以有效推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。
（二）农民工养老保险家庭账户是破解现行户籍制度限制的现实需要
城乡分立体制的改变依赖于打破现有城乡分离状态的户籍制度，这意味着国家需要支付巨大的国民待遇成本和制度改革成本，这无疑对现行财政是一个沉重的负担。其次，现行城乡二元的户籍制度使得人口流入地政府在某种程度上免去了为流入人员提供制度性社会保障及其他各种社会服务、社会支持的职责。对现有户籍制的制度依赖，使得政府缺少取消二元分割的户籍制的内在驱动力。破解现行的户籍制度存在着现实的阻碍因素。因而，设立能够社会统一管理的农民工养老保险家庭账户，是养老关系地区间的转移和接续的有效途径，也是在现行制度下协调农民工进入城镇职工养老保险体系与新农保转移接续的现实选择。
（三）农村社会保障现实国情决定要突出农村家庭养老功能
随着社会的转型，传统的农村土地保障功能已呈现出日益弱化的趋势。而对于农民工来说，家庭是维系生存的纽带，进程务工的农民工，他们间断性在城镇务工和回乡务农，较多是兼业型或是"离土不离乡，进厂不进城"的类型，他们的生活基础在农村。因而，应该突出农村家庭养老保障的作用，构建农民工养老保险家庭账户，以家庭为依托，将农民工社会养老保险资金纳入统一的家庭养老账户之中管理，并允许家庭账户资金在不同成员之间合理转移分摊，通过协同纵向分散风险，实现家庭成员间互助保障功能。
四、构建农民工养老保险家庭账户的建议
农民工养老保险家庭账户旨在城市职工养老保险和新型农村社会养老保险之间构架一种平行转接的通道，使现有的养老保障体系无障碍覆盖更多的徘徊在制度之外的人群。
（一）农民工养老保险账户纳入统一的管理信息系统
建立和健全农村社会养老保险管理信息系统，实现各级单位之间协同办公和资源共享，优化服务质量。将农民工家庭养老保险账户纳入统一的农村社会养老保险管理信息系统，实现农民工养老保险家庭账户与户籍地家庭成员农村养老保险账户和务工地城市职工养老保险账户互通互联，建立统一的信息平台。实现农民工社会养老保险的参保、缴费、养老金发放、终保、退保、转出等业务的统一信息化管理。
（二）统筹账户和个人账户与家庭账户之间的合理转移
家庭账户根据现有的户籍制度安排，参保人按照务工所在地执行的征缴比例按规定缴纳个人账户资金，由社会保险经办机构监督资金的征收并建账立册，农民工跨统筹地区流动时可以将统筹账户和个人账户基金转移到家庭账户中。汇集到家庭账户的基金可以累计合并计算缴费年限，达到一定缴费年限后可以按户籍所在地城市职工养老保险标准领取基本养老保险金。農民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，可以按照户籍地新型农村社会养老保险标准，享受相关保障。
（三）推进社会保险电子信息系统建设
家庭账户制度外部，实现其他社会保险项目信息共享和对接，统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，方便全国范围信息交换，适应人员流动需要。建立养老保险"一卡通"系统，家庭账户内部要通过现代化的电子账户载体建设，实现家庭成员账户信息集中于一卡之中，卡随人走。这样的设计可以在一定程度上避免原有制度下因养老保险关系跨区域转移难而导致的损失，有利于农民工的自由流动。
参考文献：
[1]杨复兴，王超.创建我国可持续发展的养老保险家庭账户新制度[J]. 云南财经大学学报，2010，（03）.
[2]杨复兴，梁君林.家庭组织的演变和重建家庭保障制度[J].云南社会科学，2004，（04）.
[3]卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度[J]， 中国劳动保障，2005，（06）.
[4]谢元态，汪云兴.我国农民工"退保潮"问题产生的根源分析--以东莞、深圳为例[J].经济纵横，2008（09）.
[5]李轩红.我国农民工社会养老保险困境及对策研究[J].山东社会科学， 2010，（04）.
[6]管永吉、赵斌.基本养老保险关系转移接续研究[M].第三届中国社会保障论坛论文集[A].中国社会保障论坛组委会，2008.
作者简介：岳鹏，男，云南民族大学经济学院研究生，专业：金融学，研究方向：保险经济。
关键词：养老保险 家庭账户 农民工
据2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，截止2011年末，我国农民工总量已经达到25278万人，其中外出农民工15863万人，外出农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，与全国同期社会保障水平相差甚远。同时，已参加"城保"的农民工在跨地区流动时退保的现象也比较普遍。退保潮使社会养老保障体系建设更加困难，直接影响全国统一的社会养老保险体系的形成，因此，有效地解决农民工的养老保险退保问题，建立健全农民工养老保险制度不仅是对农民工的维权，同时也有利于促进城乡社会养老保险制度的统筹发展，实现社会保障制度改革的长期目标，推动和谐社会构建的进程。要解决"退保潮"问题就必须从农民工的特点入手，设计更加合理的农民工养老保险制度。
一、现行农民工养老保险制度存在诸多问题
目前的农民工养老保险模式大多数都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，确实存在着制度的缺陷和不合理。
（一）农民工高流动性与养老保险关系转移难之间的矛盾
农民工具有极大的流动性，主要表现在职业流动和空间流动。研究指出农民工在城市中遭受到来自经济、文化、制度等方面的社会排斥。在制度排斥中，我国现行的户籍制度设置的入籍高门槛及相关农民工福利制度缺陷成为农民工高流动性的最大成因。而现阶段养老保险基金的市县级统筹与农民工空间流动存在着矛盾。由于现行城镇养老保险制度还不能做到养老关系地区间的转移和接续，农民工即使参加现行城镇职工社会养老保险，也面临难以兑现保障的情况。在农民工离开原参保地时实行退保政策的地区，由于社保关系难以转移和出于对个人未来就业前景不确定性的考虑，多数农民工都选择退保，结果导致农民工的社会保险关系即行中断。
（二）缴费期限过长与无法实现异地互认累计合并计算之间的矛盾
现行的养老保险制度规定，农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金，现实中要达到如此漫长的缴费年限，对经济收入偏低、甚至没有正常保证的农民工而言十分不易。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动使得农民工很难累计打工达15年之久。农民工转移工作地点时，养老保险关系不能转移和接续，缴费年限无法异地互认，合并计算，这使得农民工无奈选择退保，一次性领取个人账户上的缴费，而企业缴费形成的统筹账户资金将无偿贡献给当地政府，再次参加养老保险时缴费年限重新计算。
（三）城镇职工养老保险与新农保转移接续的矛盾
2010 年开始实施的 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》解决了农民工在城镇之间流动打工时养老保险转移接续的困境，但针对农民工最终返乡养老后的情形仍然缺少明确的规定。对于缴费不满 15 年的农民工，按照城镇与城镇之间转接的《暂行办法》来看，未来的转接办法更可能的还是只将农民工养老保险个人账户资金转入新型农村社会养老保险个人账户中。但由于城镇和农村养老金发放水平差距过大，农民工返乡后，很有可能面临"高付出、低回报"的局面。
二、农民工养老保险问题的成因透视
在我国农民工整体参保率十分低下的情况下，退保率却在逐年攀升，这并不意味着农民工不渴望保险，而是存在着深层次的制度原因。
（一）我国养老保险制度的缺陷是"退保潮"问题的深层次原因
我国养老保險制度的一个重大缺陷是城乡之间、地区之间，社保不能有效对接。我国养老保险等主要社会保险制度被分割在许多个统筹单位，多为在区县级统筹内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。许多地方只有市、县一级设有社保机构，镇一级的社保机构尚未健全。另一方面，农民工难以越过缴费年限规定的门槛，缴费年限无法各地互认，实现累计合并计算。高流动性是农民工的重要特征之一，而现行的养老保险制度规定最低缴费年限为15年，在这种情况下，城市与城市之间，城市与乡村之间，社保关系不能实现对接，15年对流动频繁的农民工来说，仅有养老之名，而无养老之实，退保则是他们的必然选择。
（二）现行户籍制度阻碍农民工有效实现社会保障权益
农民工社会保障权益实现中的制度环境不协调主要体现在核心制度和配套制度间的矛盾及冲突。户籍制度是农民工社会保障权益实现中的一个重要障碍，它直接导致了农民工在进城务工过程中无法享受与市民同等的社会保障待遇。我国各地经济水平差异大，在缴费年限、年费比例方面都存在较大的差距，户籍制度被附加了多种社会福利待遇，以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、行政管理等各种社会管理功能，户籍管理制度的背后其实是城镇和乡村悬殊的社会政策以及财政政策。在现有户籍制度下，农民工在务工地享受不到与城镇居民同等的社会保障待遇，社会保障权益的跨地区转移也受到诸多限制，户籍制度阻碍了农民工社会保障权益的有效实现。
（三）农民工对养老保险认识不足
农民工自身认识不足表现在以下三个方面：第一，部分农民工对于养老保险的重要性和必要性认识不到位，同时也存在短视行为，主要是养老保险缴费时间较长，特别是相对年轻的农民工，有多得不如少得、少得不如现得的思想；第二，对现行养老保险政策的稳定性和养老保险能够实现的保障权益抱有怀疑态度；第三，部分农民工的传统养老观念依然陈旧，过分依赖现有土地保障，难以接受新型的社保观念和社保方式。 三、构建农民工养老保险家庭账户可行性分析
（一）农民工养老保险家庭账户是实现社会保障体系城乡统筹的有效途径
将农民工社会保障纳入城乡一体化建设中，不是一刀切地将农民工推回农村社会保障体系，也不是勉强地将农民工纳入城镇社会保障体系，更不是简单地另外设计一套专门针对农民工的社会保障制度，耗费巨大的制度成本。而是从根本上打破城乡分立的二元社会保障结构，逐渐建立起全国统一、覆盖城乡居民，城乡之间保障待遇合理差距的社会保障制度，从根本上解决农民工的社会保障问题。构建农民工养老保险家庭账户，农民工跨地域流动时，养老保险账户中的资金转移存续到户籍地家庭账户中，可以有效推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。
（二）农民工养老保险家庭账户是破解现行户籍制度限制的现实需要
城乡分立体制的改变依赖于打破现有城乡分离状态的户籍制度，这意味着国家需要支付巨大的国民待遇成本和制度改革成本，这无疑对现行财政是一个沉重的负担。其次，现行城乡二元的户籍制度使得人口流入地政府在某种程度上免去了为流入人员提供制度性社会保障及其他各种社会服务、社会支持的职责。对现有户籍制的制度依赖，使得政府缺少取消二元分割的户籍制的内在驱动力。破解现行的户籍制度存在着现实的阻碍因素。因而，设立能够社会统一管理的农民工养老保险家庭账户，是养老关系地区间的转移和接续的有效途径，也是在现行制度下协调农民工进入城镇职工养老保险体系与新农保转移接续的现实选择。
（三）农村社会保障现实国情决定要突出农村家庭养老功能
随着社会的转型，传统的农村土地保障功能已呈现出日益弱化的趋势。而对于农民工来说，家庭是维系生存的纽带，进程务工的农民工，他们间断性在城镇务工和回乡务农，较多是兼业型或是"离土不离乡，进厂不进城"的类型，他们的生活基础在农村。因而，应该突出农村家庭养老保障的作用，构建农民工养老保险家庭账户，以家庭为依托，将农民工社会养老保险资金纳入统一的家庭养老账户之中管理，并允许家庭账户资金在不同成员之间合理转移分摊，通过协同纵向分散风险，实现家庭成员间互助保障功能。
四、构建农民工养老保险家庭账户的建议
农民工养老保险家庭账户旨在城市职工养老保险和新型农村社会养老保险之间构架一种平行转接的通道，使现有的养老保障体系无障碍覆盖更多的徘徊在制度之外的人群。
（一）农民工养老保险账户纳入统一的管理信息系统
建立和健全农村社会养老保险管理信息系统，实现各级单位之间协同办公和资源共享，优化服务质量。将农民工家庭养老保险账户纳入统一的农村社会养老保险管理信息系统，实现农民工养老保险家庭账户与户籍地家庭成员农村养老保险账户和务工地城市职工养老保险账户互通互联，建立统一的信息平台。实现农民工社会养老保险的参保、缴费、养老金发放、终保、退保、转出等业务的统一信息化管理。
（二）统筹账户和个人账户与家庭账户之间的合理转移
家庭账户根据现有的户籍制度安排，参保人按照务工所在地执行的征缴比例按规定缴纳个人账户资金，由社会保险经办机构监督资金的征收并建账立册，农民工跨统筹地区流动时可以将统筹账户和个人账户基金转移到家庭账户中。汇集到家庭账户的基金可以累计合并计算缴费年限，达到一定缴费年限后可以按户籍所在地城市职工养老保险标准领取基本养老保险金。農民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，可以按照户籍地新型农村社会养老保险标准，享受相关保障。
（三）推进社会保险电子信息系统建设
家庭账户制度外部，实现其他社会保险项目信息共享和对接，统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，方便全国范围信息交换，适应人员流动需要。建立养老保险"一卡通"系统，家庭账户内部要通过现代化的电子账户载体建设，实现家庭成员账户信息集中于一卡之中，卡随人走。这样的设计可以在一定程度上避免原有制度下因养老保险关系跨区域转移难而导致的损失，有利于农民工的自由流动。
参考文献：
[1]杨复兴，王超.创建我国可持续发展的养老保险家庭账户新制度[J]. 云南财经大学学报，2010，（03）.
[2]杨复兴，梁君林.家庭组织的演变和重建家庭保障制度[J].云南社会科学，2004，（04）.
[3]卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度[J]， 中国劳动保障，2005，（06）.
[4]谢元态，汪云兴.我国农民工"退保潮"问题产生的根源分析--以东莞、深圳为例[J].经济纵横，2008（09）.
[5]李轩红.我国农民工社会养老保险困境及对策研究[J].山东社会科学， 2010，（04）.
[6]管永吉、赵斌.基本养老保险关系转移接续研究[M].第三届中国社会保障论坛论文集[A].中国社会保障论坛组委会，2008.
作者简介：岳鹏，男，云南民族大学经济学院研究生，专业：金融学，研究方向：保险经济。