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【摘要】汶川地震破坏了正常的社会秩序和法制运行环境，抗震救灾结束以后，社会秩序和法制秩序都面临恢复常态的任务，需要通过有效的步骤和科学的制度安排加以引导。这里仅以住房重建作为分析对象，观察其中的制度变化，提出科学定位政府和市场作用的界限。
【关键词】灾后重建政府 市场 互动制度
地震打破了社会平衡，抗震救灾改变了法律选择，进而改变了“政府和市场”对“公共物品与私人物品”在常态下的配给模式，社会秩序因此受到破坏。路径依赖使抗震救灾中大量颁布的应急性制度和措施在重建中依然发挥效力，甚至已成为人们的习惯。具体到微观的实证环境中，在抗震救灾阶段，政府代表的公权直接替代市场进入私权领域提供私人物品。灾民的私权在政府公权的保护下获得暂时均衡与稳定，灾区的秩序得到暂时平衡，灾民的私权获得了市场不能够提供的公权救济。可是，随着救灾过程的结束，政府的公权必然会逐渐退出私域，政府的职责将主要是提供公共物品，而私人物品主要由市场提供。或者说，私权主要依据私法实现，公权必须依据公法行使，紧急状态下的应急法规将逐渐退出重建的环境。这是社会恢复正常状态的必然选择，却与非正常状态中的路径依赖产生了严重冲突。如何在恢复重建中实现“政府—市场”关系的复位，成为现实和理论必须面对的新问题。
灾后重建是将抗震救灾过程中形成的非常态社会运行形式恢复到正常社会秩序中，市场功能的正常化也是题中之义。因此，在灾后重建过程中首先应正确确定政府与市场二者的关系，才能保障灾后重建工作的有效进行。为了深入寻找制度设计的方向和机理，我们需要考察灾后重建过程中政府和市场最可能被合理定位运用以提高重建效果的对象——住房重建。因为住房重建既是政府实现重建目标的显著标志，也是灾民恢复正常生活与灾区恢复正常社会秩序的显著标志，还是充斥着灾民自身诉求与政府责任的市场与政府相互交织的场域。因而选择以灾后住房重建为调查对象，可以对此次灾后重建显示出来政府与市场位置设定情况及其中得失进行评价。
调查对象、目的与方法
为了了解灾后重建过程中政府与市场行为的效果问题，同时对政府行为与市场行为边界进行确定，在2009年7月汶川大地震一周年两个月的时候，对本次地震的重灾区进行了一次实地调查，调查集中于灾后房屋重建中的融资问题，分别针对政府行为与市场行为进行实地考察。本次调研采用问卷与访谈相结合的形式，共制作发放问卷400份，收回有效问卷252份，收回率63%，对象多集中于20～65岁之间的安置点以及安置点附近的农村区域，还包括了城镇和当地跃进煤矿的职工。
调查对象中，有54%的房屋倒塌，40%的房屋成为危房，绝大部分房屋重建工作没有完成，甚至有一部分重建还没有开始，大部分因为资金不够而停建或者没有开建。即使是政府统筹统建的房屋有一半至今无人居住，我们调查的一个被称为成都市样板房的“××河畔”，这是一处全部由政府出资设立的新房，只要该村村民放弃以前的宅基地即可无条件入住，但是，现实中却是入住率很低。房屋重建最主要的融资方式是等待政府的救援，绝大部分因资金问题而没有完成住房重建的灾民不会选择贷款来解决资金问题。灾民对政府产生不同程度的依赖，认为政府应该为他们完成重建工作，从根源上讲，这种认识与一段时间的抗震救灾所形成的灾民对政府的依赖和政府对市场的替代不无关系。因而，为了获得具有一般性的认识，我们的调查必须落脚于住房重建中发生的政府行为和市场化行为，并对此进行评估，为将来可能的灾难所需要的制度和社会重建提供理论支持。
政府行为的调查
根据有关政策可以了解到，政府已经设立灾后重建专项资金，中央政府与地方政府财政资金配套使用。成都市灾后恢复重建专项资金300亿元，资金来源包括中央和省财政灾后恢复重建专项补助、市级财政性资金、社会捐赠资金、银行贷款或信托资金等，主要用于重灾区城乡受灾居民毁损房屋、公共服务设施、基础设施恢复重建和促进灾区经济、社会发展的其他项目。
在A市的调查中，我们了解到政府充分发挥农村集体经济组织的作用，在相关政策措施的引导下尊重补助对象的意愿，由补助对象自主选择重建模式，其主要的重建模式有两种：其一，统筹统建，以政府监督为主体；其二，统筹自建，以政府和农户自身为共同的监督主体，在融资问题上享受三方面的政策：一是国家按两类三档给予户均2万元的政府补助政策。二是城乡统筹政策，统规自建户享受的人均8000元补助，是按“拆院并院”的政策，将节约的宅基地指标挂钩城镇适用换来的，这在地震前也已经在实施。三是信贷政策，成都市和彭州市都成立了灾后农村重建贷款担保公司，支持统规自建户利用宅基地担保贷款。从理论上看，统筹自建应该受到广大灾民的欢迎，但是，现实中却是更多的人选择了统筹统建的模式，因为该模式下，政府主导着一切，等到房屋建成之后仅需支付极少的资金或者让出自己以前的宅基地就可以获得一处新的房屋。从灾民对房屋建设模式的选择看，政府在灾后重建过程中的作用无处不在，灾民也对其产生了过度的依赖，并由此产生了双方合力作用下共同放弃市场办法的行为，政府的责任被有意无意的加重了。
市场行为的调查
在住房重建融资行为调查过程中，很难发现市场作用的发挥。按照中国人民银行与银监局的相关规定，鼓励银行等金融机构支援灾后重建工作，但是在实际的应用中却并不理想。通过调查发现，B地政府在探索如何解决农民无法以自建农房作担保获得贷款的问题的过程中，采取了设立担保公司为他们提供担保，以保证贷款的落实，并且提供优惠措施，由金融机构向农户提供额度最高6万元、最长期限8年、政府贴息3年的贷款。但是，效果并不是很理想，资金不到位的灾民很少会选择贷款这种方式来进行融资。
C市政府采用农村产权抵押贷款的办法，在受灾的五个县市成立了农村产权流转担保公司，由市县两级政府依照1︰1的出资为五个担保公司注入资金，向符合条件的灾民提供住房融资贷款的担保；遵循农户申请，担保公司审核并提供担保，信用社发放贷款的程序；如农户遗缺确权的宅基地使用权，修建房屋的产权为担保公司反担保。这种通过市场化运作来进行住房重建的方式为融资行为的市场化运作提供了平台，为农村灾民的住房重建融资提供了便利。此外，政府鼓励农民以宅基地使用权与社会资本结合进行联建住房，这对吸引社会资金在市场机制的作用下参与联建具有重要作用。可是，调查过程中，我们了解到这样一种现象，尽管政府已经设立了专门的担保公司，但没有充分加以运用，市场化运作在住房重建中发挥的作用极其有限。
灾后恢复重建中的主体与制度缺失
政府具有维稳定、保民生、促发展的管理职能和公共职能。灾后住房重建是灾民最为关切的民生问题，政府理所当然应在这个过程中发挥作用，灾区政府为灾后各项恢复重建工作做出了突出的贡献。政府直接参与灾后住房重建，极大提高了重建效率，三年重建任务两年完成成为最具说服力的事实。
政府在灾后重建中始终充当主角，其中一个非常重要的原因是抗灾阶段颁布了大量的应急性法律规章，而这些法律法规在进入灾后重建后没有退出，其最明显的特点就是赋予了政府极大的权力。使得常态社会中保障市场机制作用发挥的大量法律法规受到限制，无法对市场运行中的各种主体进行有效规范，尤其是对政府行为进行规范，导致灾后重建阶段市场机制作用仍然被政府行为挤压在狭小的空间里。虽然，在重建过程中，由政府主导建立了市场化运作的融资模式且颁布了多项优惠措施，但是最终屈服于政府更重要的效率目标的追求，各项工作的出发点和归宿都是保障房屋重建工作高效运行和维护灾区社会秩序的稳定。在此大目标下，政府才愿意通过市场化运作，充分运用竞争机制的和节约社会成本。很显然，灾后重建的决策主体沿袭了抗震救灾阶段中的政府一方，而常态社会应具有的多主体决策结构没有得到体现，由此导致的结果必然是整个重建过程和社会结构的变化都依赖与政府在多目标之下所做的决策。
由此，我们不难发现，恢复重建的对象和方向都取决于单主体对自身行为的理性判断，所以，从这个角度上讲，政府在此次灾后重建中已做到了最优的表现。然而，从恢复重建的终极目的看，没有其他主体的参与，并因此缺乏了多主体讨价还价的市场机制，仍然是美中不足的，甚至完整意义上的灾后恢复重建可能受到延误，并可能产生浪费。不过这不是政府自身能做到的了，整体社会的良性恢复取决于社会结构的正常组合和功能的有效发挥。如果一项大的社会重建工程缺少政治结构中的立法、司法等部分，缺少了市场机制和公共领域的重启，很难保证经常性的正确。所以，当灾后恢复重建开始以后，在政府与市场的关系中间一定要加入包括立法、司法在内的其他主体，并由此发现制度缺失的地方，进行必需的填补。（作者分别为四川省省级机关房屋统建服务中心书记，西南民族大学法学院副教授；本文系国家社会科学基金重大招标项目“汶川大地震灾后恢复重建相关重大法律问题研究——‘政府—市场’关系下的法律选择与社会再建”的阶段性成果，编号：08
【关键词】灾后重建政府 市场 互动制度
地震打破了社会平衡，抗震救灾改变了法律选择，进而改变了“政府和市场”对“公共物品与私人物品”在常态下的配给模式，社会秩序因此受到破坏。路径依赖使抗震救灾中大量颁布的应急性制度和措施在重建中依然发挥效力，甚至已成为人们的习惯。具体到微观的实证环境中，在抗震救灾阶段，政府代表的公权直接替代市场进入私权领域提供私人物品。灾民的私权在政府公权的保护下获得暂时均衡与稳定，灾区的秩序得到暂时平衡，灾民的私权获得了市场不能够提供的公权救济。可是，随着救灾过程的结束，政府的公权必然会逐渐退出私域，政府的职责将主要是提供公共物品，而私人物品主要由市场提供。或者说，私权主要依据私法实现，公权必须依据公法行使，紧急状态下的应急法规将逐渐退出重建的环境。这是社会恢复正常状态的必然选择，却与非正常状态中的路径依赖产生了严重冲突。如何在恢复重建中实现“政府—市场”关系的复位，成为现实和理论必须面对的新问题。
灾后重建是将抗震救灾过程中形成的非常态社会运行形式恢复到正常社会秩序中，市场功能的正常化也是题中之义。因此，在灾后重建过程中首先应正确确定政府与市场二者的关系，才能保障灾后重建工作的有效进行。为了深入寻找制度设计的方向和机理，我们需要考察灾后重建过程中政府和市场最可能被合理定位运用以提高重建效果的对象——住房重建。因为住房重建既是政府实现重建目标的显著标志，也是灾民恢复正常生活与灾区恢复正常社会秩序的显著标志，还是充斥着灾民自身诉求与政府责任的市场与政府相互交织的场域。因而选择以灾后住房重建为调查对象，可以对此次灾后重建显示出来政府与市场位置设定情况及其中得失进行评价。
调查对象、目的与方法
为了了解灾后重建过程中政府与市场行为的效果问题，同时对政府行为与市场行为边界进行确定，在2009年7月汶川大地震一周年两个月的时候，对本次地震的重灾区进行了一次实地调查，调查集中于灾后房屋重建中的融资问题，分别针对政府行为与市场行为进行实地考察。本次调研采用问卷与访谈相结合的形式，共制作发放问卷400份，收回有效问卷252份，收回率63%，对象多集中于20～65岁之间的安置点以及安置点附近的农村区域，还包括了城镇和当地跃进煤矿的职工。
调查对象中，有54%的房屋倒塌，40%的房屋成为危房，绝大部分房屋重建工作没有完成，甚至有一部分重建还没有开始，大部分因为资金不够而停建或者没有开建。即使是政府统筹统建的房屋有一半至今无人居住，我们调查的一个被称为成都市样板房的“××河畔”，这是一处全部由政府出资设立的新房，只要该村村民放弃以前的宅基地即可无条件入住，但是，现实中却是入住率很低。房屋重建最主要的融资方式是等待政府的救援，绝大部分因资金问题而没有完成住房重建的灾民不会选择贷款来解决资金问题。灾民对政府产生不同程度的依赖，认为政府应该为他们完成重建工作，从根源上讲，这种认识与一段时间的抗震救灾所形成的灾民对政府的依赖和政府对市场的替代不无关系。因而，为了获得具有一般性的认识，我们的调查必须落脚于住房重建中发生的政府行为和市场化行为，并对此进行评估，为将来可能的灾难所需要的制度和社会重建提供理论支持。
政府行为的调查
根据有关政策可以了解到，政府已经设立灾后重建专项资金，中央政府与地方政府财政资金配套使用。成都市灾后恢复重建专项资金300亿元，资金来源包括中央和省财政灾后恢复重建专项补助、市级财政性资金、社会捐赠资金、银行贷款或信托资金等，主要用于重灾区城乡受灾居民毁损房屋、公共服务设施、基础设施恢复重建和促进灾区经济、社会发展的其他项目。
在A市的调查中，我们了解到政府充分发挥农村集体经济组织的作用，在相关政策措施的引导下尊重补助对象的意愿，由补助对象自主选择重建模式，其主要的重建模式有两种：其一，统筹统建，以政府监督为主体；其二，统筹自建，以政府和农户自身为共同的监督主体，在融资问题上享受三方面的政策：一是国家按两类三档给予户均2万元的政府补助政策。二是城乡统筹政策，统规自建户享受的人均8000元补助，是按“拆院并院”的政策，将节约的宅基地指标挂钩城镇适用换来的，这在地震前也已经在实施。三是信贷政策，成都市和彭州市都成立了灾后农村重建贷款担保公司，支持统规自建户利用宅基地担保贷款。从理论上看，统筹自建应该受到广大灾民的欢迎，但是，现实中却是更多的人选择了统筹统建的模式，因为该模式下，政府主导着一切，等到房屋建成之后仅需支付极少的资金或者让出自己以前的宅基地就可以获得一处新的房屋。从灾民对房屋建设模式的选择看，政府在灾后重建过程中的作用无处不在，灾民也对其产生了过度的依赖，并由此产生了双方合力作用下共同放弃市场办法的行为，政府的责任被有意无意的加重了。
市场行为的调查
在住房重建融资行为调查过程中，很难发现市场作用的发挥。按照中国人民银行与银监局的相关规定，鼓励银行等金融机构支援灾后重建工作，但是在实际的应用中却并不理想。通过调查发现，B地政府在探索如何解决农民无法以自建农房作担保获得贷款的问题的过程中，采取了设立担保公司为他们提供担保，以保证贷款的落实，并且提供优惠措施，由金融机构向农户提供额度最高6万元、最长期限8年、政府贴息3年的贷款。但是，效果并不是很理想，资金不到位的灾民很少会选择贷款这种方式来进行融资。
C市政府采用农村产权抵押贷款的办法，在受灾的五个县市成立了农村产权流转担保公司，由市县两级政府依照1︰1的出资为五个担保公司注入资金，向符合条件的灾民提供住房融资贷款的担保；遵循农户申请，担保公司审核并提供担保，信用社发放贷款的程序；如农户遗缺确权的宅基地使用权，修建房屋的产权为担保公司反担保。这种通过市场化运作来进行住房重建的方式为融资行为的市场化运作提供了平台，为农村灾民的住房重建融资提供了便利。此外，政府鼓励农民以宅基地使用权与社会资本结合进行联建住房，这对吸引社会资金在市场机制的作用下参与联建具有重要作用。可是，调查过程中，我们了解到这样一种现象，尽管政府已经设立了专门的担保公司，但没有充分加以运用，市场化运作在住房重建中发挥的作用极其有限。
灾后恢复重建中的主体与制度缺失
政府具有维稳定、保民生、促发展的管理职能和公共职能。灾后住房重建是灾民最为关切的民生问题，政府理所当然应在这个过程中发挥作用，灾区政府为灾后各项恢复重建工作做出了突出的贡献。政府直接参与灾后住房重建，极大提高了重建效率，三年重建任务两年完成成为最具说服力的事实。
政府在灾后重建中始终充当主角，其中一个非常重要的原因是抗灾阶段颁布了大量的应急性法律规章，而这些法律法规在进入灾后重建后没有退出，其最明显的特点就是赋予了政府极大的权力。使得常态社会中保障市场机制作用发挥的大量法律法规受到限制，无法对市场运行中的各种主体进行有效规范，尤其是对政府行为进行规范，导致灾后重建阶段市场机制作用仍然被政府行为挤压在狭小的空间里。虽然，在重建过程中，由政府主导建立了市场化运作的融资模式且颁布了多项优惠措施，但是最终屈服于政府更重要的效率目标的追求，各项工作的出发点和归宿都是保障房屋重建工作高效运行和维护灾区社会秩序的稳定。在此大目标下，政府才愿意通过市场化运作，充分运用竞争机制的和节约社会成本。很显然，灾后重建的决策主体沿袭了抗震救灾阶段中的政府一方，而常态社会应具有的多主体决策结构没有得到体现，由此导致的结果必然是整个重建过程和社会结构的变化都依赖与政府在多目标之下所做的决策。
由此，我们不难发现，恢复重建的对象和方向都取决于单主体对自身行为的理性判断，所以，从这个角度上讲，政府在此次灾后重建中已做到了最优的表现。然而，从恢复重建的终极目的看，没有其他主体的参与，并因此缺乏了多主体讨价还价的市场机制，仍然是美中不足的，甚至完整意义上的灾后恢复重建可能受到延误，并可能产生浪费。不过这不是政府自身能做到的了，整体社会的良性恢复取决于社会结构的正常组合和功能的有效发挥。如果一项大的社会重建工程缺少政治结构中的立法、司法等部分，缺少了市场机制和公共领域的重启，很难保证经常性的正确。所以，当灾后恢复重建开始以后，在政府与市场的关系中间一定要加入包括立法、司法在内的其他主体，并由此发现制度缺失的地方，进行必需的填补。（作者分别为四川省省级机关房屋统建服务中心书记，西南民族大学法学院副教授；本文系国家社会科学基金重大招标项目“汶川大地震灾后恢复重建相关重大法律问题研究——‘政府—市场’关系下的法律选择与社会再建”的阶段性成果，编号：08