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近年来依托互联网技术兴起的互联网金融，由于缺乏有效的行业准入标准和后续管理手段，行业发展良莠不齐，尤其是不持有金融牌照的机构通过或依托互联网技术和工具开展金融活动，风险事件频发，引发了一系列社会事件和不稳定因素。本文以问题为导向，在分析互联网金融行业发展原因及存在的问题的基础上，从防范系统性金融风险和推进宏观审慎管理的角度，就完善互联网金融监管框架提出了建議。
一、互联网金融行业发展原因分析
（一）社会资本对参与金融业的渴望是推动互联网金融发展的基本动因
一直以来，金融业存在较高的进入门槛。尽管2013年7月国务院发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，为包括民间资本在内的社会资本参与金融业创造了条件，但发起设立银行等机构仍存在对资本要求较高、开办资质要求严格、业务审批流程较长等问题。而通过互联网开展金融业务则不受上述约束，使得一批手中掌握大量客户资源，且具备一定风险管理能力的企业有很强的动机参与金融业务，其中包括了一些类金融机构和互联网企业。以P2P机构为例，通过与担保公司合作，从负债端通过P2P募集资金，并与担保公司提供担保的贷款客户相对接，实际上发挥了银行吸收资金的作用。
（二）互联网技术发展为互联网金融提供了应用场景
金融从本质属性看，就是提供资金融通的服务，将资金由富余方提供给需求方的一个匹配过程，一定程度上发挥了信息中介的作用。参与互联网金融的机构，如担保公司、小贷公司等，受限于资本规模，其业务规模有限。为了快速扩大业务规模，借助于互联网技术和第三方支付手段，通过互联网形成无形却真实、虚拟却有效的金融产品交易场所，一定程度降低了交易成本和信息搜寻成本，使资金得以便捷的从投资人流向用款人。由于互联网的开放自由属性，该种业务模式一经推出即被快速复制，带来行业爆发式增长。典型的业务模式如P2P，根据网贷之家的数据统计，截至2015年末，全国P2P平台数量达5121个，2015年当年新增了2203个。
（三）金融模式创新加快推动互联网金融深度和广度不断延伸
由于互联网金融机构初始投入少，没有开设营业网点的资金投入和运营成本，准入不需要审批，业务模式灵活多变，大批机构借“投资理财、电子商务、网络科技、信息技术、互联网信息服务、投融资咨询、资产管理、云平台、XX宝”的名义从事互联网金融业务，推动互联网金融深度和广度不断延伸。典型的业务模式如P2P平台公司、股权众筹公司、私募基金公司、互联网保险公司、第三方支付公司、互联网资产管理公司等。以及部分地方成立的金融资产交易所、股份转让中心也通过不同形式开展互联网金融业务。
（四）地方金融监管部门扩充职责助推互联网金融发展
地方金融监管部门成立的初衷是开展议事协调工作，主要任务是联系中央金融监管部门及金融机构，不具有行政审批权，也不属于政府序列。到2008年中央开始对地方政府进行机构改革，各地金融办才逐步独立出来，但其职能定位一直不清晰。在此背景下，各地金融办批设了一批担保公司、小额贷款公司、地方金融资产交易所、网络贷款公司等类金融从业机构，一定程度上助推了互联网金融的发展。
二、互联网金融运行存在的问题
（一）行业立法相对滞后，监管责任不明确
互联网金融兴起至扩张，速度较快，而针对这一新生事物的监管立法尚未完成、相对滞后。从法律框架上看，目前对互联网金融的管理主要依照合同法、民法通则及《证券法》、《保险法》等监管部门的专项法律，没有专门针对互联网金融的法律制度。而目前对互联网金融的监管格局看，仍延续了分业监管的态势，带来监管职责不清、监管套利等问题。
一是存在中央与地方金融监管部门之间职责不明晰的问题。由于互联网金融机构多由地方类金融机构发展而来，具体监管应以地方金融监管部门为主，但具体落实情况不佳。以P2P为例，根据银监部门出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（银监会令〔2016〕1号），对P2P在准入方面实行备案制，并由地方金融监管部门负责实施，但由于缺乏对地方金融监管部门的有效督导手段，政策落实情况不理想。
二是存在监管部门之间责任不明确带来的监管套利问题。互联网金融混业经营的特征明显，一家互联网公司可同时开展P2P、资产管理、股权众筹等多项业务，或者根据市场形势或监管情况的变化调整经营模式，一段时间开展P2P，一段时间开展资产管理，带来逃避监管和监管套利的问题。如对P2P出台了一些规范性文件，对借款人单笔金额、总借款余额进行了限制，部分从业机构开始调整自身行业属性来逃避监管，如认为自己属于线下线上相结合的O2O业务，不适用P2P监管要求等。
（二）微观审慎管理制度不足，加大经营风险
互联网金融从业机构内控制度建设基本空白，风险防控意识不足、能力水平低下，加大了经营风险：一是经营杠杆无限放大。尤其P2P平台，没有资本充足率、准备金、风险拨备、坏账准备等约束，基本通过担保公司进行补充增信的模式吸引客户，P2P平台缺少对担保公司兜底金额和能力的评估与限制，杠杆可能被过度放大。同一家担保公司，若某一家合作平台对其有总金额限制，可以通过与多家平台合作，将杠杆进一步放大。二是自融或变相自融风险高。目前，互联网贷款平台主要通过运用互联网技术，为担保公司、小贷公司、汽车金融公司等推荐融资客户对接投资者。同时，多数平台公司规定，如果同时采取由合作方为借款人全额担保的模式，则平台对借款人、借款用途等不做任何实质性审核，平台容易在实质上变成小贷、担保公司的吸储工具。三是信息披露机制不完善。多数平台仅公布参考收益率，对用款对象、项目运作情况一律不披露，暗箱操作现象严重。四是内控制度不完善，缺乏信息技术安全标准和专业从业人员，管理风险较大。
三、构建我国互联网金融准入及监管框架的思考 （一）推动互联网金融监管立法，明确行业管理部门
建议从国家层面出台针对互联网金融的法律制度。行业管理部门职责分工方面，建议继续依托现有互联网金融风险专项整治机制，由中央金融监管部门出台各自领域的互联网金融规则。建议对互联网金融业务按属性进行穿透，对涉及资金借贷等债权类投融资，由银保监部门牵头；股权类投融资行为由证监部门牵头；资金清算业务由人民银行牵头；对不能进行分类的或同一产品存在多种属性的，按照资产管理进行管理，形成上下联动、统分结合、条块清晰的全覆盖体系。
（二）发挥地方金融监管部门作用，强化政策落实
由于互联网金融从业机构多从小贷公司、担保公司转型而来，结合互联网金融业务创新快、业务嵌套性复杂的特征，在完善监管规则的基础上，建议继续发挥地方金融监管部门贴近地方的优势，统一对其辖区内注册和经营的各类互联网金融从业主体实施准入和后续管理。同时依托宏观审慎管理机制，对地方金融监管部门管理情况进行评估和督导，对工作开展不利的地区，综合合意贷款总规模、新设互联网机构数量、开展业务品种等进行管理，督促地方金融监管部门认真落实相关政策。
（三）探索构建互联网金融宏观审慎监管框架，防范金融风险
从维护金融稳定和完善宏观审慎管理的角度，建议在互联网金融行业准入及管理方面，参照当前实施的“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”，从宏观和微观审慎角度，将区域互联网从业机构审慎管理情况作为新增机构和业务规模和品种的重要参考。以网络贷款公司为例，从区域宏观审慎和落实货幣政策调控的角度，应参照对村镇银行等微型金融机构宏观审慎管理的要求，对辖区网络贷款公司经营情况开展评估，并将评估结果作为下一步新增机构、制定区域网络贷款公司符合审慎管理的业务规模的依据。
（四）构建行业准入管理体系，明确管理条件。
明确从事互联网金融必须事先取得金融业务主管部门许可、电信业务经营许可后再进行工商注册。准入条件方面：一是设定最低注册资本限制，且针对不同业务类型和业务规模逐步提高注册资本金。二是按照“地区、行业、公司类型”依次规范互联网金融机构注册名称，如“XX省（市）XX第三方支付公司”、“XX省（市）XX消费金融公司”、“XX省（市）XX网络借贷公司”等。三是从业人员资质要求方面，对创始人做出管理，如要求出资人无不良信用记录、无犯罪记录，企业法人出资人应有连续盈利记录；对管理人员资质进行管理，要求从业机构董事、监事应具备相应从业经验，应向相关部门进行备案，并有较好的职业道德，没有不良行为记录等。四是严格按照准入登记核准的经营范围开展业务，明确地方金融监管部门对超范围经营机构开展处罚或给予取缔。五是建立统一信息系统准入标准，并要求建立完善的反洗钱、反恐融资制度。
（五）强化对从业机构经营行为约束，督促稳健经营
一是完善资金管理，要求互联网金融机构在符合条件的机构开立资金托管账户，并从资金募集到使用，构建全程可追溯、封闭式管理的资金托管模式，防范资金违规挪用风险。同时要求互联网机构将从社会吸纳的资金与其自有资金分别进行专户管理。同时加强为互联网金融提供交易、支付清算、托管结算等服务的机构管理。二是规范互联网金融宣传行为，除了不允许夸大收益、掩盖风险外，鉴于互联网金融风险传导的特定属性，建议不适合通过报刊、电视、广播等公共媒体公开推介。三是完善信息披露制度。要求互联网金融机构要如实披露运营模式、业务数据等经营信息，资金需求方也要如实披露财务报告、资金用途等关键信息。四是发挥社会监督作用。推动完善互联网金融机构征信和评价体系建设，发挥第三方机构鉴证和监督作用，探索构建信息举报制度。
一、互联网金融行业发展原因分析
（一）社会资本对参与金融业的渴望是推动互联网金融发展的基本动因
一直以来，金融业存在较高的进入门槛。尽管2013年7月国务院发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，为包括民间资本在内的社会资本参与金融业创造了条件，但发起设立银行等机构仍存在对资本要求较高、开办资质要求严格、业务审批流程较长等问题。而通过互联网开展金融业务则不受上述约束，使得一批手中掌握大量客户资源，且具备一定风险管理能力的企业有很强的动机参与金融业务，其中包括了一些类金融机构和互联网企业。以P2P机构为例，通过与担保公司合作，从负债端通过P2P募集资金，并与担保公司提供担保的贷款客户相对接，实际上发挥了银行吸收资金的作用。
（二）互联网技术发展为互联网金融提供了应用场景
金融从本质属性看，就是提供资金融通的服务，将资金由富余方提供给需求方的一个匹配过程，一定程度上发挥了信息中介的作用。参与互联网金融的机构，如担保公司、小贷公司等，受限于资本规模，其业务规模有限。为了快速扩大业务规模，借助于互联网技术和第三方支付手段，通过互联网形成无形却真实、虚拟却有效的金融产品交易场所，一定程度降低了交易成本和信息搜寻成本，使资金得以便捷的从投资人流向用款人。由于互联网的开放自由属性，该种业务模式一经推出即被快速复制，带来行业爆发式增长。典型的业务模式如P2P，根据网贷之家的数据统计，截至2015年末，全国P2P平台数量达5121个，2015年当年新增了2203个。
（三）金融模式创新加快推动互联网金融深度和广度不断延伸
由于互联网金融机构初始投入少，没有开设营业网点的资金投入和运营成本，准入不需要审批，业务模式灵活多变，大批机构借“投资理财、电子商务、网络科技、信息技术、互联网信息服务、投融资咨询、资产管理、云平台、XX宝”的名义从事互联网金融业务，推动互联网金融深度和广度不断延伸。典型的业务模式如P2P平台公司、股权众筹公司、私募基金公司、互联网保险公司、第三方支付公司、互联网资产管理公司等。以及部分地方成立的金融资产交易所、股份转让中心也通过不同形式开展互联网金融业务。
（四）地方金融监管部门扩充职责助推互联网金融发展
地方金融监管部门成立的初衷是开展议事协调工作，主要任务是联系中央金融监管部门及金融机构，不具有行政审批权，也不属于政府序列。到2008年中央开始对地方政府进行机构改革，各地金融办才逐步独立出来，但其职能定位一直不清晰。在此背景下，各地金融办批设了一批担保公司、小额贷款公司、地方金融资产交易所、网络贷款公司等类金融从业机构，一定程度上助推了互联网金融的发展。
二、互联网金融运行存在的问题
（一）行业立法相对滞后，监管责任不明确
互联网金融兴起至扩张，速度较快，而针对这一新生事物的监管立法尚未完成、相对滞后。从法律框架上看，目前对互联网金融的管理主要依照合同法、民法通则及《证券法》、《保险法》等监管部门的专项法律，没有专门针对互联网金融的法律制度。而目前对互联网金融的监管格局看，仍延续了分业监管的态势，带来监管职责不清、监管套利等问题。
一是存在中央与地方金融监管部门之间职责不明晰的问题。由于互联网金融机构多由地方类金融机构发展而来，具体监管应以地方金融监管部门为主，但具体落实情况不佳。以P2P为例，根据银监部门出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（银监会令〔2016〕1号），对P2P在准入方面实行备案制，并由地方金融监管部门负责实施，但由于缺乏对地方金融监管部门的有效督导手段，政策落实情况不理想。
二是存在监管部门之间责任不明确带来的监管套利问题。互联网金融混业经营的特征明显，一家互联网公司可同时开展P2P、资产管理、股权众筹等多项业务，或者根据市场形势或监管情况的变化调整经营模式，一段时间开展P2P，一段时间开展资产管理，带来逃避监管和监管套利的问题。如对P2P出台了一些规范性文件，对借款人单笔金额、总借款余额进行了限制，部分从业机构开始调整自身行业属性来逃避监管，如认为自己属于线下线上相结合的O2O业务，不适用P2P监管要求等。
（二）微观审慎管理制度不足，加大经营风险
互联网金融从业机构内控制度建设基本空白，风险防控意识不足、能力水平低下，加大了经营风险：一是经营杠杆无限放大。尤其P2P平台，没有资本充足率、准备金、风险拨备、坏账准备等约束，基本通过担保公司进行补充增信的模式吸引客户，P2P平台缺少对担保公司兜底金额和能力的评估与限制，杠杆可能被过度放大。同一家担保公司，若某一家合作平台对其有总金额限制，可以通过与多家平台合作，将杠杆进一步放大。二是自融或变相自融风险高。目前，互联网贷款平台主要通过运用互联网技术，为担保公司、小贷公司、汽车金融公司等推荐融资客户对接投资者。同时，多数平台公司规定，如果同时采取由合作方为借款人全额担保的模式，则平台对借款人、借款用途等不做任何实质性审核，平台容易在实质上变成小贷、担保公司的吸储工具。三是信息披露机制不完善。多数平台仅公布参考收益率，对用款对象、项目运作情况一律不披露，暗箱操作现象严重。四是内控制度不完善，缺乏信息技术安全标准和专业从业人员，管理风险较大。
三、构建我国互联网金融准入及监管框架的思考 （一）推动互联网金融监管立法，明确行业管理部门
建议从国家层面出台针对互联网金融的法律制度。行业管理部门职责分工方面，建议继续依托现有互联网金融风险专项整治机制，由中央金融监管部门出台各自领域的互联网金融规则。建议对互联网金融业务按属性进行穿透，对涉及资金借贷等债权类投融资，由银保监部门牵头；股权类投融资行为由证监部门牵头；资金清算业务由人民银行牵头；对不能进行分类的或同一产品存在多种属性的，按照资产管理进行管理，形成上下联动、统分结合、条块清晰的全覆盖体系。
（二）发挥地方金融监管部门作用，强化政策落实
由于互联网金融从业机构多从小贷公司、担保公司转型而来，结合互联网金融业务创新快、业务嵌套性复杂的特征，在完善监管规则的基础上，建议继续发挥地方金融监管部门贴近地方的优势，统一对其辖区内注册和经营的各类互联网金融从业主体实施准入和后续管理。同时依托宏观审慎管理机制，对地方金融监管部门管理情况进行评估和督导，对工作开展不利的地区，综合合意贷款总规模、新设互联网机构数量、开展业务品种等进行管理，督促地方金融监管部门认真落实相关政策。
（三）探索构建互联网金融宏观审慎监管框架，防范金融风险
从维护金融稳定和完善宏观审慎管理的角度，建议在互联网金融行业准入及管理方面，参照当前实施的“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”，从宏观和微观审慎角度，将区域互联网从业机构审慎管理情况作为新增机构和业务规模和品种的重要参考。以网络贷款公司为例，从区域宏观审慎和落实货幣政策调控的角度，应参照对村镇银行等微型金融机构宏观审慎管理的要求，对辖区网络贷款公司经营情况开展评估，并将评估结果作为下一步新增机构、制定区域网络贷款公司符合审慎管理的业务规模的依据。
（四）构建行业准入管理体系，明确管理条件。
明确从事互联网金融必须事先取得金融业务主管部门许可、电信业务经营许可后再进行工商注册。准入条件方面：一是设定最低注册资本限制，且针对不同业务类型和业务规模逐步提高注册资本金。二是按照“地区、行业、公司类型”依次规范互联网金融机构注册名称，如“XX省（市）XX第三方支付公司”、“XX省（市）XX消费金融公司”、“XX省（市）XX网络借贷公司”等。三是从业人员资质要求方面，对创始人做出管理，如要求出资人无不良信用记录、无犯罪记录，企业法人出资人应有连续盈利记录；对管理人员资质进行管理，要求从业机构董事、监事应具备相应从业经验，应向相关部门进行备案，并有较好的职业道德，没有不良行为记录等。四是严格按照准入登记核准的经营范围开展业务，明确地方金融监管部门对超范围经营机构开展处罚或给予取缔。五是建立统一信息系统准入标准，并要求建立完善的反洗钱、反恐融资制度。
（五）强化对从业机构经营行为约束，督促稳健经营
一是完善资金管理，要求互联网金融机构在符合条件的机构开立资金托管账户，并从资金募集到使用，构建全程可追溯、封闭式管理的资金托管模式，防范资金违规挪用风险。同时要求互联网机构将从社会吸纳的资金与其自有资金分别进行专户管理。同时加强为互联网金融提供交易、支付清算、托管结算等服务的机构管理。二是规范互联网金融宣传行为，除了不允许夸大收益、掩盖风险外，鉴于互联网金融风险传导的特定属性，建议不适合通过报刊、电视、广播等公共媒体公开推介。三是完善信息披露制度。要求互联网金融机构要如实披露运营模式、业务数据等经营信息，资金需求方也要如实披露财务报告、资金用途等关键信息。四是发挥社会监督作用。推动完善互联网金融机构征信和评价体系建设，发挥第三方机构鉴证和监督作用，探索构建信息举报制度。