论文部分内容阅读
新一届国务院领导人履新之初的承诺开始逐步兑现。
3月17日的中外记者招待会上，国务院总理李克强许诺，在本届政府任期，要把现有1700多项行政审批事项削减三分之一以上。之后的4月24日和5月6日，两次召开国务院常务会议，先后决定取消和下放共计133项行政审批事项。
5月15日，国务院下发文件，除涉及机关内部事项和涉密事项的13项，以及依据有关法律设立的16项外，其他104项取消和下放的审批清单公布。
在公布的104个项目中，取消行政审批项目71项，下放管理层级行政审批项目20项，取消评比达标表彰项目10项，取消行政事业性收费项目3项。其中涉及到的部委和部门多达28个。
行政审批制度改革从2001年开始起步，至今持续了12年，此前，国务院分六批取消和调整了2497项行政审批项目。然而，中国青年报社会调查中心日前的一项调查显示，仍有83.2%的受访者表示行政审批手续过于繁琐，57.8%的受访者认为繁琐原因在于方便审批部门在捞取好处。
鉴于以往经验及现行权力格局，对这一开场轰轰烈烈的放权大戏，社会和市场对其多采取谨慎观望态度。“从这个角度来看，这也是政府公信力重建的一大契机和考验。”一位受访专家表示。
发改委“标杆”
今年3月，第十二届全国人大一次会议通过国务院机构改革和职能转变方案，对行政审批制度改革提出了诸多原则要求。
“部门自行削减权力，可能有个把人能自己断臂，但是指望许多部委都这样做是不现实的。”中国社科院法学所宪法与行政法室主任周汉华说。这位曾任国务院行政审批制度改革专家咨询组成员的专家表示，高层领导必须动真格，有自上而下强有力的推动，此事才可行，“在高层压力下，即使部门不乐意削权，也必须服从。”
为推动改革，国务院专门成立了高规格的职能转变协调小组，具体牵头部门则为掌管编制大权的中编办。
“我们做了很多基础性工作，先跟相关部委谈，你愿意削减哪几项，你如果不愿意削减，给我个理由。再不行，我们请个专家组来评估，专家说可以放，你再不放，没关系，我提交国务院。”有关人士如是介绍改革博弈过程。
改革是否得力，人称“小国务院”的国家发改委则是各界的一个观察标杆。
长期以来，国家发改委掌握了各地项目上马抑或停产的裁定大权。当审批准入成为了一种稀缺资源时，中央部委对投资性项目松紧的把控，会直接造成产能扩张和收缩的周期。
“不少地方大型项目投资，审批拖上三年五载的并不少见，这期间企业背负的利息就非常高。最终审批下来了，可投产之日往往就是技术淘汰之时。”一位有关部门人士在一次内部发言时谈到。
5月13日，李克强主持召开国务院机构职能转变动员电视电话会议的当天下午，国家发改委主任徐绍史在部门动员部署会议上提出，要认清大势，主动作为，要讲大局，吃透中央精神。
国家发改委相关人士对《财经国家周刊》记者坦承，外界存在诸多对发改委是否真正愿意放权的猜疑，“不否认一些司局会对一些减政放权的具体事项存在争议，但是发改委主要领导对于此次减政放权加快机构职能转变势在必行的大势有清晰的把握，从上往下地推进改革确保力度。”
5月15日公布的104项清单中，涉及到发改委的事项共26项，审批核准取消14项，下放至省级相关部门12项。
其中多项事关石油、天然气、电力、煤炭、城市交通等领域的大型项目投资核准，例如，企业投资年产100万吨及以上新油田开发项目核准、企业投资年产20亿立方米及以上新气田开发项目核准等等。
周汉华表示，这些事项的削减和下放，都具有较高含金量，成为本轮改革的亮点，也加强了本轮改革将为经济发展带来实质效果的预期。
在给市场与地方政府放权的同时，中央部门的行政方式也在发生变化，本轮改革后，中央部门的前置性审批将减少，事中监管将加强。
国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞对记者说，以前存在用前置性审批替代过程监管的问题，审批搞得很严很难进入，但进来之后没有过程监管，就出现资源掠夺性开发、食品安全问题等。
谨慎观望
“如果清单所涉事项真的实现放权，按照市场规律办事，投资者完全掌控了自己的投资决策权，效率就会提高。中国的经济自然会被拉动，甚至可能产生立竿见影的效果。”冯飞说。
受访分析人士认为，本轮削权改革所触及的行业，都将迎来不同程度的发展机遇。
城市轨道交通建设，预计将成为改革效果最明显的产业之一。目前全国已有29个直辖市、省会城市和大型地级市完成中长期地方轨道交通规划，地方快速轨道交通项目规划审批权下放，预计总体投资量不会发生巨量增长，但将加速地方轨道交通的建设速度。
石油、天然气等能源、资源领域的投资核准取消与下放也较有力度。海通证券石化与基础化工分析师邓勇指出，对石油化工领域投资核准的放开，将促进一些有实力的民企打破原有“三桶油”垄断的局面，这将有利于石油公司进行勘探生产，从而进一步稳定国内原油产量。
对于电力行业，招商证券发布报告指出，这一审批取消后，电力行业将引入竞争机制，一方面增加电力用户的选择权，减少中间环节费用，另一方面，有利于低成本发电企业提升机组利用效率，控制行业成本，对促进下一步的电力市场化改革具有积极意义。
上述乐观预期，均建立在改革措施能够顺利推进的前提上。事实上，审批事项反复收放的现象，在过去几年也曾出现过。
以本次被下放至地方政府投资主管部门的风电站项目核准为例，该项目的审批曾下放至地方政府，但2011年风电和小水电在不少地方出现产能过剩，为抑制地方投资冲动，其审批被回收至国家发改委。经历了两年的投资压制后，地方累计的项目很多因无法得到审批而延迟，影响了正常的可再生能源利用需求。 “本轮审批权再度下放，将有利于激发被压抑需求的逐步释放。”国金证券分析师邢志刚认为，以风电、小水电、分布式燃气轮机为代表的可再生能源，及相关设备类企业，将进入新一轮的增长周期。
中国人民大学经济学院副院长刘元春则指出，历史上出现过的这种审批权反复收放的现象，在未来是否重演，仍未可知。虽然本次风电站审批权重新下放，会给行业带来短期利好，但是这种一放就乱、一乱就收、一收就死、一死再放的循环，对行业长期发展极为不利，终究难以摆脱“政策市”的宿命。
刘元春还表示，对于某一产业、某类项目的审批核准，其设置和取消如果缺乏明确标准，将不利于人们对改革方向和改革效果形成稳定预期。因此，本轮改革究竟在实际层面发挥多少刺激经济增长、释放市场空间的作用，仍然要看改革措施的具体落实。
变相审批隐忧
放权大戏刚刚启幕，如何避免各种变相审批现象，就已深为外界所担心。“从数字上看，过去十多年来国务院减少了近2500项的审批事项，但是这个数字究竟有多大现实意义？人们的感触并不明显。”曾参与其事的周汉华说。
据受访者介绍，此前的审批放权中，有的部门逐项梳理，上报需要保留审批的事项，发现报上去的项目太多，“自己都觉得不好意思”，于是出来“打包法”，即把相关性较强的审批事项合并为一项上报，从而减少名义上的审批数目。
《财经国家周刊》记者在云南、海南、江苏等地调研时发现，企业进行工商注册登记与项目投资批准手续简化的同时，公司营业后，安监局、质监局以加强后期监督的名义，所谓的“检查”、“监督”更加频繁。企业若不“递红包”，将面临罚款、停止生产经营等各种后果，这被一些生产型企业形容为“关门打狗”。
国家发改委内部人士表示，虽然本轮改革针对发改委的力度很大，尤其在重点行业的大型项目投资上，发改委的政策空间收缩较多，然而在现实中，发改委往往可以通过前往地方进行项目指导等形式，继续保持对地方项目投资的实际影响力。
审批改革后，不少部门将职能转向监督，但具体如何监督，目前并没有进一步明确的规范，“监督的基础应该是事先对各行业进行明确的规化与规范，让企业有法可依，监督有章可循。”国家发改委内部人士说。
国家发改委国际合作中心一位负责人还指出，削权改革后，地方政府与企业的自主权增强，而中央则需要加强对经济的宏观统筹。所谓“宏观统筹”，可以囊括产业发展方向的制定、各区域的差异化政策的推行，以及一些改革的先试点后推广等多类工作，这些事情都对地方经济和产业发展意义重大，因此中央部委对地方经济的实际掌控可能并不会改变。
以火电项目为例，伴随着本轮改革中火电项目审批权下放到省级政府，国家发改委未来将会对投建的火力发电项目盈利能力、规模及煤炭的供应充足度，进行相关的量化考核。
同时，国家发改委还在酝酿“可再生能源配额制”管理办法，用产业政策进行能源产业的规范和引导。这意味着地方政府在批准建设一些存在产能过剩风险项目的同时，必须要考虑同时配套相应比例的可再生能源项目建设，这样一来就从根本上牵制了地方政府乱上项目的冲动。
上述“宏观统筹”、“量化考核”等管理办法，究竟是属于宏观调控的一部分，还是应被视为微观干预，目前缺乏明确的标准衡量；实际将发挥引导产业升级作用，还是沦为变相审批，尚需观察。
此外，部分产业项目的投资核准不仅涉及到一个部门，相关各部门是否能够共同取消审批，也是本轮改革能否收到实效的一大问题。
本轮清单涉及多类矿业项目开发的核准，由国家发改委下放至省级部门。但企业若进行矿业开发，还需前往国土部办理采矿证，才获得矿业开发资格。“因此放权并不能认为，仅盯住一个部分就能完全奏效，还需求其他部委放开相应的权力。”国家发改委能源研究所原所长周大地对《财经国家周刊》记者表示。
“审批改革能否成功，取决于两个因素，最初是取决于领导人的决心和魄力，敢不敢把它废掉。但是最终，取决于废掉之后能否建立有效的管理制度。”周汉华说。
3月17日的中外记者招待会上，国务院总理李克强许诺，在本届政府任期，要把现有1700多项行政审批事项削减三分之一以上。之后的4月24日和5月6日，两次召开国务院常务会议，先后决定取消和下放共计133项行政审批事项。
5月15日，国务院下发文件，除涉及机关内部事项和涉密事项的13项，以及依据有关法律设立的16项外，其他104项取消和下放的审批清单公布。
在公布的104个项目中，取消行政审批项目71项，下放管理层级行政审批项目20项，取消评比达标表彰项目10项，取消行政事业性收费项目3项。其中涉及到的部委和部门多达28个。
行政审批制度改革从2001年开始起步，至今持续了12年，此前，国务院分六批取消和调整了2497项行政审批项目。然而，中国青年报社会调查中心日前的一项调查显示，仍有83.2%的受访者表示行政审批手续过于繁琐，57.8%的受访者认为繁琐原因在于方便审批部门在捞取好处。
鉴于以往经验及现行权力格局，对这一开场轰轰烈烈的放权大戏，社会和市场对其多采取谨慎观望态度。“从这个角度来看，这也是政府公信力重建的一大契机和考验。”一位受访专家表示。
发改委“标杆”
今年3月，第十二届全国人大一次会议通过国务院机构改革和职能转变方案，对行政审批制度改革提出了诸多原则要求。
“部门自行削减权力，可能有个把人能自己断臂，但是指望许多部委都这样做是不现实的。”中国社科院法学所宪法与行政法室主任周汉华说。这位曾任国务院行政审批制度改革专家咨询组成员的专家表示，高层领导必须动真格，有自上而下强有力的推动，此事才可行，“在高层压力下，即使部门不乐意削权，也必须服从。”
为推动改革，国务院专门成立了高规格的职能转变协调小组，具体牵头部门则为掌管编制大权的中编办。
“我们做了很多基础性工作，先跟相关部委谈，你愿意削减哪几项，你如果不愿意削减，给我个理由。再不行，我们请个专家组来评估，专家说可以放，你再不放，没关系，我提交国务院。”有关人士如是介绍改革博弈过程。
改革是否得力，人称“小国务院”的国家发改委则是各界的一个观察标杆。
长期以来，国家发改委掌握了各地项目上马抑或停产的裁定大权。当审批准入成为了一种稀缺资源时，中央部委对投资性项目松紧的把控，会直接造成产能扩张和收缩的周期。
“不少地方大型项目投资，审批拖上三年五载的并不少见，这期间企业背负的利息就非常高。最终审批下来了，可投产之日往往就是技术淘汰之时。”一位有关部门人士在一次内部发言时谈到。
5月13日，李克强主持召开国务院机构职能转变动员电视电话会议的当天下午，国家发改委主任徐绍史在部门动员部署会议上提出，要认清大势，主动作为，要讲大局，吃透中央精神。
国家发改委相关人士对《财经国家周刊》记者坦承，外界存在诸多对发改委是否真正愿意放权的猜疑，“不否认一些司局会对一些减政放权的具体事项存在争议，但是发改委主要领导对于此次减政放权加快机构职能转变势在必行的大势有清晰的把握，从上往下地推进改革确保力度。”
5月15日公布的104项清单中，涉及到发改委的事项共26项，审批核准取消14项，下放至省级相关部门12项。
其中多项事关石油、天然气、电力、煤炭、城市交通等领域的大型项目投资核准，例如，企业投资年产100万吨及以上新油田开发项目核准、企业投资年产20亿立方米及以上新气田开发项目核准等等。
周汉华表示，这些事项的削减和下放，都具有较高含金量，成为本轮改革的亮点，也加强了本轮改革将为经济发展带来实质效果的预期。
在给市场与地方政府放权的同时，中央部门的行政方式也在发生变化，本轮改革后，中央部门的前置性审批将减少，事中监管将加强。
国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞对记者说，以前存在用前置性审批替代过程监管的问题，审批搞得很严很难进入，但进来之后没有过程监管，就出现资源掠夺性开发、食品安全问题等。
谨慎观望
“如果清单所涉事项真的实现放权，按照市场规律办事，投资者完全掌控了自己的投资决策权，效率就会提高。中国的经济自然会被拉动，甚至可能产生立竿见影的效果。”冯飞说。
受访分析人士认为，本轮削权改革所触及的行业，都将迎来不同程度的发展机遇。
城市轨道交通建设，预计将成为改革效果最明显的产业之一。目前全国已有29个直辖市、省会城市和大型地级市完成中长期地方轨道交通规划，地方快速轨道交通项目规划审批权下放，预计总体投资量不会发生巨量增长，但将加速地方轨道交通的建设速度。
石油、天然气等能源、资源领域的投资核准取消与下放也较有力度。海通证券石化与基础化工分析师邓勇指出，对石油化工领域投资核准的放开，将促进一些有实力的民企打破原有“三桶油”垄断的局面，这将有利于石油公司进行勘探生产，从而进一步稳定国内原油产量。
对于电力行业，招商证券发布报告指出，这一审批取消后，电力行业将引入竞争机制，一方面增加电力用户的选择权，减少中间环节费用，另一方面，有利于低成本发电企业提升机组利用效率，控制行业成本，对促进下一步的电力市场化改革具有积极意义。
上述乐观预期，均建立在改革措施能够顺利推进的前提上。事实上，审批事项反复收放的现象，在过去几年也曾出现过。
以本次被下放至地方政府投资主管部门的风电站项目核准为例，该项目的审批曾下放至地方政府，但2011年风电和小水电在不少地方出现产能过剩，为抑制地方投资冲动，其审批被回收至国家发改委。经历了两年的投资压制后，地方累计的项目很多因无法得到审批而延迟，影响了正常的可再生能源利用需求。 “本轮审批权再度下放，将有利于激发被压抑需求的逐步释放。”国金证券分析师邢志刚认为，以风电、小水电、分布式燃气轮机为代表的可再生能源，及相关设备类企业，将进入新一轮的增长周期。
中国人民大学经济学院副院长刘元春则指出，历史上出现过的这种审批权反复收放的现象，在未来是否重演，仍未可知。虽然本次风电站审批权重新下放，会给行业带来短期利好，但是这种一放就乱、一乱就收、一收就死、一死再放的循环，对行业长期发展极为不利，终究难以摆脱“政策市”的宿命。
刘元春还表示，对于某一产业、某类项目的审批核准，其设置和取消如果缺乏明确标准，将不利于人们对改革方向和改革效果形成稳定预期。因此，本轮改革究竟在实际层面发挥多少刺激经济增长、释放市场空间的作用，仍然要看改革措施的具体落实。
变相审批隐忧
放权大戏刚刚启幕，如何避免各种变相审批现象，就已深为外界所担心。“从数字上看，过去十多年来国务院减少了近2500项的审批事项，但是这个数字究竟有多大现实意义？人们的感触并不明显。”曾参与其事的周汉华说。
据受访者介绍，此前的审批放权中，有的部门逐项梳理，上报需要保留审批的事项，发现报上去的项目太多，“自己都觉得不好意思”，于是出来“打包法”，即把相关性较强的审批事项合并为一项上报，从而减少名义上的审批数目。
《财经国家周刊》记者在云南、海南、江苏等地调研时发现，企业进行工商注册登记与项目投资批准手续简化的同时，公司营业后，安监局、质监局以加强后期监督的名义，所谓的“检查”、“监督”更加频繁。企业若不“递红包”，将面临罚款、停止生产经营等各种后果，这被一些生产型企业形容为“关门打狗”。
国家发改委内部人士表示，虽然本轮改革针对发改委的力度很大，尤其在重点行业的大型项目投资上，发改委的政策空间收缩较多，然而在现实中，发改委往往可以通过前往地方进行项目指导等形式，继续保持对地方项目投资的实际影响力。
审批改革后，不少部门将职能转向监督，但具体如何监督，目前并没有进一步明确的规范，“监督的基础应该是事先对各行业进行明确的规化与规范，让企业有法可依，监督有章可循。”国家发改委内部人士说。
国家发改委国际合作中心一位负责人还指出，削权改革后，地方政府与企业的自主权增强，而中央则需要加强对经济的宏观统筹。所谓“宏观统筹”，可以囊括产业发展方向的制定、各区域的差异化政策的推行，以及一些改革的先试点后推广等多类工作，这些事情都对地方经济和产业发展意义重大，因此中央部委对地方经济的实际掌控可能并不会改变。
以火电项目为例，伴随着本轮改革中火电项目审批权下放到省级政府，国家发改委未来将会对投建的火力发电项目盈利能力、规模及煤炭的供应充足度，进行相关的量化考核。
同时，国家发改委还在酝酿“可再生能源配额制”管理办法，用产业政策进行能源产业的规范和引导。这意味着地方政府在批准建设一些存在产能过剩风险项目的同时，必须要考虑同时配套相应比例的可再生能源项目建设，这样一来就从根本上牵制了地方政府乱上项目的冲动。
上述“宏观统筹”、“量化考核”等管理办法，究竟是属于宏观调控的一部分，还是应被视为微观干预，目前缺乏明确的标准衡量；实际将发挥引导产业升级作用，还是沦为变相审批，尚需观察。
此外，部分产业项目的投资核准不仅涉及到一个部门，相关各部门是否能够共同取消审批，也是本轮改革能否收到实效的一大问题。
本轮清单涉及多类矿业项目开发的核准，由国家发改委下放至省级部门。但企业若进行矿业开发，还需前往国土部办理采矿证，才获得矿业开发资格。“因此放权并不能认为，仅盯住一个部分就能完全奏效，还需求其他部委放开相应的权力。”国家发改委能源研究所原所长周大地对《财经国家周刊》记者表示。
“审批改革能否成功，取决于两个因素，最初是取决于领导人的决心和魄力，敢不敢把它废掉。但是最终，取决于废掉之后能否建立有效的管理制度。”周汉华说。