论文部分内容阅读
财政专项资金，是财政部门为落实党和国家有关方针政策，具有专项用途，完成特定工作任务，为促进各项事业发展而设立的专门资金。提高财政管理的科学化、规范化、精细化水平，必须以进一步规范和加强财政专项资金管理为突破口，完善财政管理制度，创新财政管理机制，严肃财政纪律，依法理财、从严治财，逐步搭建起规范、长效的财政专项资金监管机制。
一、规范和加强财政专项资金管理的重要意义
近年来，随着财政收入的快速增长，财政部门安排的专项资金不断增加，管理水平不断提高，为推进社会各项事业快速发展，发挥了十分重要的作用。但从财政监督和审计的情况看，财政专项资金管理也存在一些问题，在管理的方法、手段和制度方面仍存在一些不足，管理的规范化、精细化程度还不够高。如资金安排零星分散、多头申报、项目计划下达较晚、拨款不及时，等等。上述问题的存在，既降低了资金使用效益，加剧了资金供需矛盾，又制约了政府统筹调控财政资金、集中财力办大事的能力，在一定程度上影响了社会事业的发展。今后一个时期，全面落实科学发展观，实现“五个统筹”，构建社会主义和谐社会，各项社会事业发展的任务很重，资金需求量较大，财政专项资金供求矛盾将更加突出。加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，对于缓解资金供求矛盾，提高财政保障能力，意义重大，形势迫切。必须进一步统一思想，顾全大局，充分把握加强财政专项资金管理的重要性，切实增强做好相关工作的紧迫感和责任感。
二、财政专项资金管理中存在的主要问题
(一)财政专项资金结构还需进一步优化
近年来，财政部门按照“五个统筹”的要求，积极促进城乡、区域、各项事业之间全面、协调、可持续发展，努力调整财政支出结构。由于长期以来，城乡二元结构和区域经济发展不平衡等诸多因素的影响，城乡、区域间财政投入水平还不均衡，农村社会事业的资金保障力度还不够，一些社会公益类事业单位，如义务教育、基础科研和公益文化等应当全力支持的公共支出领域资金保障力度有待进一步加强。
(二)财政投入的“放大”效应还需进一步加强
事业发展的资金需求量大，单靠财政预算内的投入是远远不够的，在增加预算内支出的同时，要努力拓展事业发展的资金来源渠道，增加投入的路径，挖掘投入的潜力。不能满足于单纯的收收支支，要发挥财政政策和资金“四两拨千斤”的引子作用，通过财政贴息、信用担保、有偿使用、租赁等形式，吸引民间和社会资金，共同支持事业发展，做大财政投入“蛋糕”。
(三)财政投入稳定增长机制有待进一步完善
近年来，财政部门安排的事业发展资金有了较大程度的增长，农业、教育、科技等法定支出增长幅度均高于同期经常性财政收入增长幅度，但是，与落实科学发展观、全面建设小康社会的要求相比，与《农业法》、《教育法》、《科技进步法》等有关法律要求相比，与社会各项事业发展需求相比，仍然存在一定差距。财政支持事业发展，不能简单地把投入增幅定格在法定标准上，尤其是针对社会公益事业发展薄弱环节投入不足，欠账较多的问题，要多方筹集资金，加大经费投入。研究逐步建立在国家法律保障下的、与经济增长和政府财力相适应的财政事业投入的稳定增长机制，形成方方面面都积极主动地支持事业发展的良好氛围，仍是一项重要而长期的任务。
(四)财政投入管理体制改革仍需进一步深化
近年来，随着财政支出管理改革的不断深入，各级各部门逐步完善财政预算管理体制，主动研究事业发展经费的决策分配机制，推进“以奖代补”、“奖补结合”等资金拨付方式，探索财政资金绩效考评试点，在规范资金管理的同时，提高财政资金使用效率。但在改革和完善投入管理体制过程中，仍存在一些问题，比如财政专项分配决策的科学化民主化程度有待进一步加大，财政资金的跟踪问效手段有待进一步丰富。
三、规范和加强财政专项资金管理的基本原则
(一)综合预算的原则。财政专项资金要在保证资金性质和用途不变的前提下，统筹预算内外财力，破除部门所有、部门支配的观念，将所有资金纳入综合预算，提高资金使用效益。
(二)重点倾斜的原则。财政专项资金着重向影响国民经济和社会发展的重点领域、向从根本上提升事业发展水平的重点项目、向统筹城乡区域协调发展的重点地区、向全社会和人民群众关注的重点问题倾斜，集中财力办大事。
(三)科学决策的原则。财政专项资金的管理要制定必要的决策和管理程序，集体决策、科学决策，提高资金使用的透明度，加强项目可行性论证，确保财政资金投向和重点符合省中央和国家经济社会发展战略部署，坚决杜绝决策失误。
四、规范和加强财政专项资金管理的措施建议
(一)加大财政专项资金整合力度
为解决财政专项资金支出结构固化、项目安排分散、重点不突出的问题，要在摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况，客观评价各种专项资金存在的必要性、规模的合理性以及整合的可能性的基础上，大力压减不适时或效益不高的专项资金，合并资金用途或扶持对象相近的专项资金，增强集中财力办大事的能力。按照“循序渐进、分步实施，先重点、后一般”的原则，整合财政专项资金。一方面把预算内安排的专项资金与部门预算外资金结合起来，统筹安排，形成“拳头”，解决预算内、外资金“两张皮”的问题；另一方面对资金用途或扶持对象相近且又分属不同部门管理的资金进行整合，例如将原有的基层文化馆、图书馆维修专款、基层影剧院维修专款整合起来，统筹宣传文化发展专项资金，集中财力对基层文化设施进行改善。通过财政部门与有关部门联席磋商、共同审批的形式，建立“分头受理、共同研究、统一审批、重点使用”的工作制度，避免出现项目单位多头申请、套取财政资金的情况。整合后的财政专项资金以及新增资金，应坚持有所为有所不为的原则，明确投资方向，把握扶持重点，集中用于重点领域、重点地区、重点项目，努力实现经济、社会效益最大化。
(二)加强财政专项资金管理制度建设
制度是管理的重要手段，是实现财政专项资金精细化管理目标的前提与基础。加强财政资金管理制度建设，首先要强化政策制定。要善于研究宏观政策，从全局高度，及时灵活调整财政政策制度，切实发挥财政职能作用，促进经济和社会发展。制度要突出可操作性，善于调动市场的积极性，调动社会的积极性，调动各级和方方面面的积极性。其次要强化制度执行。制度一旦制定，就要将其具体化、细致化，目标任务要落实到每个岗位和人员，把精细管理明确到制度执行中的各个环节和关键控制点，采取切实措施确保各项政策落到实处。最后要强化制度反馈。要根据形势的发展变化，及时发现问题，修订政策制度，保证制度的科学合理性。要按照“先有办法、后拨资 金”的要求，在认真总结经验和深入调查研究的基础上，结合专项资金性质和部门实际情况，认真查找制度空白点，规范专项资金申请、使用程序，研究制定加强专项资金管理的具体办法，明确专项资金的扶持对象、范围，以及资金申请、拨付、流转、使用的程序和具体要求，以进一步改进财政专项资金管理方式，规范管理流程，从而加强部门协作配合，提高资金使用效益。
(三)规范管理方式和资金分配使用
一是加强事前考察论证，建立备选项目库。为保证项目安排的科学性、规范性，事业主管部门和财政部门，要按照本部门、本地区的事业发展规划，组织有关专家，事前对申请财政专项资金资助的项目进行考察、论证，并根据考察结果进行项目排序，建立本部门、本地区的财政专项资金备选项目库。申请财政专项资金资助的项目，主要从备选项目库中选择。
二是实行投资评审和专家评议。对资金数额较大或者专业技术复杂的项目，财政部门要会同事业主管部门组织专家或委托投资评审机构，根据国家有关方针政策、法律法规、财务制度和公开、公平、公正的原则，进行投资评审口技术论证，由财政部门根据当年财力情况确定资助额度，保证项目选择的科学性、民主性、效益性。
三是规范资金拨付程序。项目确定后，由财政部门下达预算指标文件并拨付资金，逐步实行国库集中支付。列入政府采购目录的，按政府采购有关规定办理。对需要下达项目计划的，由事业主管部门会同财政部门下达项目计划，财政部门会同事业主管部门下达预算指标。需要签订合同的，则由事业主管部门按照有关规定办理。
四是逐步实行专账管理，确保专款专用。财政部门应逐步设立财政专项资金管理专账，集中管理财政专项资金，并按规定用途和进度将资金及时、足额、直接拨付到用款单位，取消中间环节，保证专款专用，严禁截留、挪用。
(四)进一步强化部门预算管理
为使部门预算更加切合实际，增加预算安排的透明度，按照编制综合预算、项目滚动预算、政府采购预算和建立预算编制基础信息库的要求，进一步加快预算编制改革步伐，提高预算编制的完整性、科学性和精准度。按照“保证单位正常运转，同时兼顾事业发展重点”的原则，及时与部门进行沟通，根据财力情况认真核定部门预算。同时，依据科学的预算定额标准，建立规范的政府收支分类体系，有效约束财政资金的分配行为，探索有效的资金绩效评价体系，不断提高财政资金的使用效益。同时，创新管理手段，建立财政改革管理信息管理系统，通过规划设计改革业务流程，把所有管理活动纳入规范化管理，最大限度地减少人为因素的影响，提高财政、财务管理的技术含量和效率。
(五)强化财政专项资金监督检查
财政监督是财政管理的重要组成部分。要进一步完善财政监督机制、丰富财政监督方法和手段，切实建立起财政专项资金监督体系。
一是强化监督检查，保障资金安全。对财政专项资金实施监督管理，是法律、法规赋予财政部门的职责，也是维护财政资金运行安全与完整的重要制度保证。财政部门要不定期对专项资金的使用情况进行监督检查。事业主管部门、财政部门，要强化对专项资金使用情况的管理与监督，对监督检查中发现的重要和共性问题，要及时提出解决问题的意见和建议，确保项目顺利实施。
二是坚持效益财政的原则，建立绩效评价制度。开展财政专项资金绩效评价工作，对资金使用实施“跟踪问效”，可以明确管理部门及用款单位的责任，验证和考核预算分配目标的完成情况，有利于保证资金安全，有利于提高资金使用效益，有利于提高资金分配的科学性和有效性。项目承担单位应在规定期限内向事业主管部门书面报告资金使用情况，事业主管部门汇总后报财政部门。财政部门、事业主管部门要结合项目决算、验收等工作，建立健全财政专项资金绩效考评制度和绩效考评档案，提高财政监督的技术含量和工作效率。通过制定相关指标和标准，对项目抽样检查评价，对承担单位进行量化打分，为今后财政专项资金管理提供可靠依据。
三是按照“权、责、利”相统一的原则，明确财政资金管理者和使用者的责任。对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的，建议有关方面追究相关责任人的责任，确保财政资金的安全有效运行。对违法违规者，除按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处罚外，一定时间内不安排其新的项目。触犯刑律的，移交司法机关处理。
(作者单位：特华博士后科研工作站)
一、规范和加强财政专项资金管理的重要意义
近年来，随着财政收入的快速增长，财政部门安排的专项资金不断增加，管理水平不断提高，为推进社会各项事业快速发展，发挥了十分重要的作用。但从财政监督和审计的情况看，财政专项资金管理也存在一些问题，在管理的方法、手段和制度方面仍存在一些不足，管理的规范化、精细化程度还不够高。如资金安排零星分散、多头申报、项目计划下达较晚、拨款不及时，等等。上述问题的存在，既降低了资金使用效益，加剧了资金供需矛盾，又制约了政府统筹调控财政资金、集中财力办大事的能力，在一定程度上影响了社会事业的发展。今后一个时期，全面落实科学发展观，实现“五个统筹”，构建社会主义和谐社会，各项社会事业发展的任务很重，资金需求量较大，财政专项资金供求矛盾将更加突出。加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，对于缓解资金供求矛盾，提高财政保障能力，意义重大，形势迫切。必须进一步统一思想，顾全大局，充分把握加强财政专项资金管理的重要性，切实增强做好相关工作的紧迫感和责任感。
二、财政专项资金管理中存在的主要问题
(一)财政专项资金结构还需进一步优化
近年来，财政部门按照“五个统筹”的要求，积极促进城乡、区域、各项事业之间全面、协调、可持续发展，努力调整财政支出结构。由于长期以来，城乡二元结构和区域经济发展不平衡等诸多因素的影响，城乡、区域间财政投入水平还不均衡，农村社会事业的资金保障力度还不够，一些社会公益类事业单位，如义务教育、基础科研和公益文化等应当全力支持的公共支出领域资金保障力度有待进一步加强。
(二)财政投入的“放大”效应还需进一步加强
事业发展的资金需求量大，单靠财政预算内的投入是远远不够的，在增加预算内支出的同时，要努力拓展事业发展的资金来源渠道，增加投入的路径，挖掘投入的潜力。不能满足于单纯的收收支支，要发挥财政政策和资金“四两拨千斤”的引子作用，通过财政贴息、信用担保、有偿使用、租赁等形式，吸引民间和社会资金，共同支持事业发展，做大财政投入“蛋糕”。
(三)财政投入稳定增长机制有待进一步完善
近年来，财政部门安排的事业发展资金有了较大程度的增长，农业、教育、科技等法定支出增长幅度均高于同期经常性财政收入增长幅度，但是，与落实科学发展观、全面建设小康社会的要求相比，与《农业法》、《教育法》、《科技进步法》等有关法律要求相比，与社会各项事业发展需求相比，仍然存在一定差距。财政支持事业发展，不能简单地把投入增幅定格在法定标准上，尤其是针对社会公益事业发展薄弱环节投入不足，欠账较多的问题，要多方筹集资金，加大经费投入。研究逐步建立在国家法律保障下的、与经济增长和政府财力相适应的财政事业投入的稳定增长机制，形成方方面面都积极主动地支持事业发展的良好氛围，仍是一项重要而长期的任务。
(四)财政投入管理体制改革仍需进一步深化
近年来，随着财政支出管理改革的不断深入，各级各部门逐步完善财政预算管理体制，主动研究事业发展经费的决策分配机制，推进“以奖代补”、“奖补结合”等资金拨付方式，探索财政资金绩效考评试点，在规范资金管理的同时，提高财政资金使用效率。但在改革和完善投入管理体制过程中，仍存在一些问题，比如财政专项分配决策的科学化民主化程度有待进一步加大，财政资金的跟踪问效手段有待进一步丰富。
三、规范和加强财政专项资金管理的基本原则
(一)综合预算的原则。财政专项资金要在保证资金性质和用途不变的前提下，统筹预算内外财力，破除部门所有、部门支配的观念，将所有资金纳入综合预算，提高资金使用效益。
(二)重点倾斜的原则。财政专项资金着重向影响国民经济和社会发展的重点领域、向从根本上提升事业发展水平的重点项目、向统筹城乡区域协调发展的重点地区、向全社会和人民群众关注的重点问题倾斜，集中财力办大事。
(三)科学决策的原则。财政专项资金的管理要制定必要的决策和管理程序，集体决策、科学决策，提高资金使用的透明度，加强项目可行性论证，确保财政资金投向和重点符合省中央和国家经济社会发展战略部署，坚决杜绝决策失误。
四、规范和加强财政专项资金管理的措施建议
(一)加大财政专项资金整合力度
为解决财政专项资金支出结构固化、项目安排分散、重点不突出的问题，要在摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况，客观评价各种专项资金存在的必要性、规模的合理性以及整合的可能性的基础上，大力压减不适时或效益不高的专项资金，合并资金用途或扶持对象相近的专项资金，增强集中财力办大事的能力。按照“循序渐进、分步实施，先重点、后一般”的原则，整合财政专项资金。一方面把预算内安排的专项资金与部门预算外资金结合起来，统筹安排，形成“拳头”，解决预算内、外资金“两张皮”的问题；另一方面对资金用途或扶持对象相近且又分属不同部门管理的资金进行整合，例如将原有的基层文化馆、图书馆维修专款、基层影剧院维修专款整合起来，统筹宣传文化发展专项资金，集中财力对基层文化设施进行改善。通过财政部门与有关部门联席磋商、共同审批的形式，建立“分头受理、共同研究、统一审批、重点使用”的工作制度，避免出现项目单位多头申请、套取财政资金的情况。整合后的财政专项资金以及新增资金，应坚持有所为有所不为的原则，明确投资方向，把握扶持重点，集中用于重点领域、重点地区、重点项目，努力实现经济、社会效益最大化。
(二)加强财政专项资金管理制度建设
制度是管理的重要手段，是实现财政专项资金精细化管理目标的前提与基础。加强财政资金管理制度建设，首先要强化政策制定。要善于研究宏观政策，从全局高度，及时灵活调整财政政策制度，切实发挥财政职能作用，促进经济和社会发展。制度要突出可操作性，善于调动市场的积极性，调动社会的积极性，调动各级和方方面面的积极性。其次要强化制度执行。制度一旦制定，就要将其具体化、细致化，目标任务要落实到每个岗位和人员，把精细管理明确到制度执行中的各个环节和关键控制点，采取切实措施确保各项政策落到实处。最后要强化制度反馈。要根据形势的发展变化，及时发现问题，修订政策制度，保证制度的科学合理性。要按照“先有办法、后拨资 金”的要求，在认真总结经验和深入调查研究的基础上，结合专项资金性质和部门实际情况，认真查找制度空白点，规范专项资金申请、使用程序，研究制定加强专项资金管理的具体办法，明确专项资金的扶持对象、范围，以及资金申请、拨付、流转、使用的程序和具体要求，以进一步改进财政专项资金管理方式，规范管理流程，从而加强部门协作配合，提高资金使用效益。
(三)规范管理方式和资金分配使用
一是加强事前考察论证，建立备选项目库。为保证项目安排的科学性、规范性，事业主管部门和财政部门，要按照本部门、本地区的事业发展规划，组织有关专家，事前对申请财政专项资金资助的项目进行考察、论证，并根据考察结果进行项目排序，建立本部门、本地区的财政专项资金备选项目库。申请财政专项资金资助的项目，主要从备选项目库中选择。
二是实行投资评审和专家评议。对资金数额较大或者专业技术复杂的项目，财政部门要会同事业主管部门组织专家或委托投资评审机构，根据国家有关方针政策、法律法规、财务制度和公开、公平、公正的原则，进行投资评审口技术论证，由财政部门根据当年财力情况确定资助额度，保证项目选择的科学性、民主性、效益性。
三是规范资金拨付程序。项目确定后，由财政部门下达预算指标文件并拨付资金，逐步实行国库集中支付。列入政府采购目录的，按政府采购有关规定办理。对需要下达项目计划的，由事业主管部门会同财政部门下达项目计划，财政部门会同事业主管部门下达预算指标。需要签订合同的，则由事业主管部门按照有关规定办理。
四是逐步实行专账管理，确保专款专用。财政部门应逐步设立财政专项资金管理专账，集中管理财政专项资金，并按规定用途和进度将资金及时、足额、直接拨付到用款单位，取消中间环节，保证专款专用，严禁截留、挪用。
(四)进一步强化部门预算管理
为使部门预算更加切合实际，增加预算安排的透明度，按照编制综合预算、项目滚动预算、政府采购预算和建立预算编制基础信息库的要求，进一步加快预算编制改革步伐，提高预算编制的完整性、科学性和精准度。按照“保证单位正常运转，同时兼顾事业发展重点”的原则，及时与部门进行沟通，根据财力情况认真核定部门预算。同时，依据科学的预算定额标准，建立规范的政府收支分类体系，有效约束财政资金的分配行为，探索有效的资金绩效评价体系，不断提高财政资金的使用效益。同时，创新管理手段，建立财政改革管理信息管理系统，通过规划设计改革业务流程，把所有管理活动纳入规范化管理，最大限度地减少人为因素的影响，提高财政、财务管理的技术含量和效率。
(五)强化财政专项资金监督检查
财政监督是财政管理的重要组成部分。要进一步完善财政监督机制、丰富财政监督方法和手段，切实建立起财政专项资金监督体系。
一是强化监督检查，保障资金安全。对财政专项资金实施监督管理，是法律、法规赋予财政部门的职责，也是维护财政资金运行安全与完整的重要制度保证。财政部门要不定期对专项资金的使用情况进行监督检查。事业主管部门、财政部门，要强化对专项资金使用情况的管理与监督，对监督检查中发现的重要和共性问题，要及时提出解决问题的意见和建议，确保项目顺利实施。
二是坚持效益财政的原则，建立绩效评价制度。开展财政专项资金绩效评价工作，对资金使用实施“跟踪问效”，可以明确管理部门及用款单位的责任，验证和考核预算分配目标的完成情况，有利于保证资金安全，有利于提高资金使用效益，有利于提高资金分配的科学性和有效性。项目承担单位应在规定期限内向事业主管部门书面报告资金使用情况，事业主管部门汇总后报财政部门。财政部门、事业主管部门要结合项目决算、验收等工作，建立健全财政专项资金绩效考评制度和绩效考评档案，提高财政监督的技术含量和工作效率。通过制定相关指标和标准，对项目抽样检查评价，对承担单位进行量化打分，为今后财政专项资金管理提供可靠依据。
三是按照“权、责、利”相统一的原则，明确财政资金管理者和使用者的责任。对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的，建议有关方面追究相关责任人的责任，确保财政资金的安全有效运行。对违法违规者，除按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处罚外，一定时间内不安排其新的项目。触犯刑律的，移交司法机关处理。
(作者单位：特华博士后科研工作站)