甘肃“第三方评价”被称为“民评官”的试验，是由独立于政府及其部门之外的兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施对政府的评价。自2004年启动以来，“甘肃模式”不断进行探索和创新。在赞誉声和质疑声中，“第三方评价”的未来如何，值得深思。
　　
　　回眸：甘肃“第三方评价”的探索
　　
　　在公众的印象中，对政府工作进行绩效评价，大多是由政府机关主持并组织实施，标准也由政府拟定，评价结果与政府机关的奖励及公务员的升迁挂钩。由于这些评价都是单方面的，在评价方法上以定性为主，评价结果带有主观性偏差，导致评价质量不高。有专家认为，这种“体内循环”的考核机制，是“政绩工程”、“形象工程”频现的重要诱因。
　　2005年1月，兰州大学中国地方政府绩效评价中心向甘肃省人民政府递交了一份4000多家非公企业对甘肃省14个市、州政府和39家省属职能部门进行评价的《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》，引来好评如潮。这项被学界称为甘肃“民评官”试验的第三方政府绩效评价在全国并不多见。由中介机构组织评价政府作为一项制度创新备受关注。此外，如此规模的民间评议政府活动，在全国也是史无前例的。
　　据甘肃省政府经委非公有制经济办公室副主任刘满宇介绍，非公企业评议地方政府和省属职能部门，原是省长陆浩2004年初向甘肃省“两会”代表、委员承诺的改善和营造甘肃经济发展环境的五件大事之一。工作交给经委后，经委感到“任务很重，很棘手”，“既当运动员，又当裁判员，很难做到客观真实”。正在此时，兰州大学中国地方政府绩效评价中心酝酿成立。“我们意识到，把非公企业评议政府活动委托给中介组织，是个科学的选择。”省经委主任李平抱着试试看的心态，找到了正在筹办该中心的兰州大学管理学院院长包国宪，双方一拍即合。
　　2004年10月20日，“评价中心”向甘肃省政府提交《甘肃省非公有制企业评价政府绩效实施方案》讨论稿。2005年1月18日，“评价中心”向省政府提交了评价报告。2005年3月9日下午，“评价中心”独立发布评议结果的新闻发布会在兰州饭店举行。甘肃省“民评官”试验有条不紊地进行着。
　　“长期以来，我们政府的绩效评价一直是内部评价，是上级政府评价下级政府，或政府部门间相互评价，往往存在报喜不报忧，好大喜功，只顾眼前利益，遮丑护短的现象，缺乏公允性。”评价中心主任包国宪教授称赞甘肃省政府此举“意义非同一般”，“评价由内部走向外部，从操作层面体现了纳税人的意志，为公民参政议政找到了切入点，让社会人和政府一起来治理社会。”
　　2007年5月，“评价中心”将《甘肃省市州政府和省直部门2005—2006年度绩效评价报告》提交给甘肃省政府。在这次评价工作中，评价主体由非公有制企业扩大到所有的企业，在评价方案中进一步强调了构建和谐社会和绿色GDP 等方面的内容。“甘肃模式”不断进行完善。
　　“这些年我们做了很多事，半途而废的或者好事办成坏事的也很多。”包国宪表示，甘肃“民评官”尽管取得了引领风气的初步效果，但仍要警惕半途而废的可能。
　　“要办好‘民评官’，形成长效机制，不是一两次就能建立起来的，还要有个过程，但这是我们认定的一个方向。”“评价领导小组”最后达成了这样的共识。
　　
　　“第三方评价”怎么评？结果能否有效利用？
　　
　　什么是第三方评价？第三方评价有什么特点？第三方评价政府绩效指标体系的内容是什么？相信很多人心中都有这样的疑问。
　　作为“甘肃模式”的主要实施者，包国宪的解释无疑充满信服力：“第一方评价是指政府部门组织的自我评价；第二方评价是指政府系统内，上级对下级做出的评价，这都属于内部评价。而第三方评价是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。”
　　谈及第三方评价的特点，包国宪讲到，首先，由于评价组织实施者独立于被评政府及部门，通过过程的公开、透明，可以提高评价结果的公信力。其次，第三方评价大多依托大专院校和科研单位，由专业人士组成的评价机构具有人才和学术优势，在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具，提高了评价的科学化水平。再次，由于组织实施者的专业性基础，可以有效利用资源，控制和节约政府成本。
　　绩效评价的一个重要环节就是如何设计科学合理的评价指标体系，第三方评价政府绩效指标体系应该包括哪些内容？
　　对此，包国宪认为，政府机关工作效率分为宏观、中观和微观三个层次，其绩效要求是不同的。在当代国际行政管理实践中形成了这样的共识，即“三E”标准：经济、效率和效益。最先开始时更多是讲经济绩效，即成本越低越好，后来讲投入产出，投入越少，产出越多越好。还有行政结果，即行政效益，对目标的实现程度，以及对社会的积极影响。在现代民主社会，还应有第四个“E”，即公平，公平的一个重要衡量指标，就是公众满意度。正是基于这一价值取向，在政府绩效评价指标体系设计中，应以“4E”作为其主要内容。
　　对于第三方评价政府，各方人士最为关心的是，如何做到结果的独立、公正、客观。
　　“这涉及到一些技术问题。比如问卷问到什么程度，怎样才能客观、才有代表性、才能反映客观情况。”中国政法大学行政法研究所刘莘教授认为，“评价方的地位决定了它的客观性。如果第三方是政府自己的组织，那么就失去客观性。所以关键是找什么样的人来评价，即评价方要有独立性，要自己有能力，而不是附属。”
　　另外，刘莘还认为，如果评价主体多元化，可以全面反映方方面面的问题，同时会减少企业的顾虑。
　　政府绩效评价的核心功能就是导向性。通过第三方评价把公民的意愿传导给政府，以影响和改变政府的决策。那么，如何让第三方的评价成果在政府部门内部得到采纳和使用？
　　“评价结果对政府的影响需要条件。政府是不是出自真心地想听外面的声音，这是最关键的。” 刘莘直言。
　　“从我们这两年对甘肃省市、州政府和省属部门的绩效评价实践来看，第三方评价对政府各部门的工作是有影响的。2005年我们评价完之后，各个部门都动了起来，公安、工商等相关部门都出台了一些有利于非公企业发展的配套政策。现在，我们每年对省政府所属39个职能部门中的36个进行评价，这种评价让政府各部门知道该干什么，不该干什么。通过评价，增强了政府的责任意识，无形中促使他们把工作做得更有效率。”包国宪坦言评价工作给政府工作带来的影响。
　　
　　质疑声阻挡不了前进的脚步
　　
　　虽然甘肃“民评官”试验取得了成功，但在肯定其积极意义的同时，来自各方面的质疑声也一直不断。
　　“表面文章好做，抓落实难。”一位不愿透露姓名的企业负责人用怀疑的口气说，“兰大绩评中心毕竟是一个学术机构，而负责协调评议活动的部门是甘肃省经济委员会，这个机构在外地都已撤销，甘肃虽保留了，但权势微弱，他们的评议在‘牛气冲天’的国税、公安等部门眼里，恐怕分量不足。”
　　企业的疑虑不是多余的，在没有足够的约束力的情况下，说多了并非好事。很多企业还将希望寄托在媒体身上：“媒体要多报道，给政府施加舆论压力，促使政府把问题具体到每一个部门，要实实在在地解决。”
　　同企业界人士一样，也有专家提出，目前这样的评议活动还缺少规范，结果有多少参考性，又能对政府起到多大作用，是热情背后值得冷静思考的问题。
　　“民间评议的确是政府绩效评价机制的一个发展趋势，但是建立这样一个机制其实很复杂。”行政法学专家姜明安认为，从评价机构到评价标准，都需要非常严格的论证，同时法律方面也要有所保障，否则公正性和规范性都会出问题，没有规范的评价可能会比没有评价更糟糕。
　　具有多年评议经验的中国科学院资源环境信息中心主任孙成权曾建议：“评议首先应当法制化，不能单纯地认为评议只是一种民间活动，而应当具有约束力；其次要规范化，在程序上确保评议过程完整、严谨，以程序公正确保结果真实；再次要公开化，将评议结果完全向社会公布，真正做到以评促改；四要固定下来，防止时有时无、虎头蛇尾。此外，评议主体、对象和内容要逐步扩大，如普通市民对政府部门的评价，学生、家长对教育部门的评价等等。”
　　“当然，任何一项评议方法都有其自身的局限性。”包国宪没有回避这个敏感的话题，“例如，在第一次评价中，评议主体没有把国企和市民纳入进来；对政府39个部门采用同一评价方法，针对性不强；调查问卷中有些题目比较宏观或抽象，选择结果有误差在所难免。”
　　包国宪还坦言，第三方学术机构评价政府绩效确实存在一些难题。“一是在政府信息公开有限、政府行政理念更新不及时、公务员对政府绩效评价认识不全面时，开展第三方政府绩效评价面临巨大阻力。二是基于对政府整体行为、政府整体形象和满意度的评价，容易受到所选取的调查对象的限制，不同的群体对政府满意度的评价不同。所以，如何科学、合理、客观地选取评价主体、确定评价指标，还需要在实践中不断摸索。另外，评价成本、评价效力等问题也需要进一步探索。”
　　据悉，近年来，在地方政府绩效评价实践的推动下，包括北京大学、清华大学、吉林大学、浙江大学等内地多所高等院校，都建立了类似的政府绩效评价机构，为政府行政决策提供调查和咨询服务。
　　“开展政府绩效评价的根本目的是为了持续改善政府绩效。第三方评价不是万能的，不可能取代第一、第二方的评价，但这是不可缺少的。从某种意义上说，第三方评价政府绩效的本质是真正的公共治理，它不但是体现民意的一种方式，而且找到了民众参政议政、参与公共决策的有序渠道。坚持下去，老百姓的意见就会持久、系统、历史地发挥作用。第三方评价，对政府转变职能，提高服务水平与服务能力，树立良好形象，持续提高政府绩效有着不可替代的功能。”对于第三方评价的未来，包国宪充满信心。
　　包国宪表示，目前中国正处于社会发展的转型期，建设服务型政府，不仅要求政府及社会公众更新观念，同时还要形成建设服务型政府的有效制度安排，创新政府管理机制，真正以公民满意度作为服务的终极目标。基于公民满意度的第三方绩效评价使政府服务置于公众监督之下，最大程度保证民意的传递，是建设服务型政府的必然要求。