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摘要本文结合相关的实际案例对“钓鱼执法”问题作了相关的分析和论述,以期对相关执法工作的完善有所助益。
关键词“钓鱼执法” 执法圈套 英美法系
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-073-03
好心送人去医院岂料是“钓鱼”,无奈之下被罚万元,司机不服愤然将执法机关诉至法院。这曾经引起全国人民热议的张晖诉上海闵行区交通行政执法大队一案在法槌落下的那一刻终于有了定论:行政机关执法取证不正当,撤销原处罚决定。这似乎是一个众望所归的结果,当事人公道得以讨回,但悲哀的是,打击非法运营过程中发生的“钓鱼”“倒钩”事件,并非上海一地,全国各地尤其是沿海发达城市也不是一件新鲜事。“钓鱼执法”,英美叫执法圈套,这是英美法系的专门概念,它和正当防卫等一样,都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析,当事人原本没有违法意图,在执法人员的引诱之下,才从事了违法活动,国家当然不应该惩罚这种行为。然而,在我国“钓鱼执法”却堂而皇之地成为行政机关打击黑车搭客的主要手段,并被一些地方政府以“政绩工程”、“创收项目”大肆宣传。政府的嘉许并不意味着该执法方式就是合法合理的,“张晖事件”、“孙中界事件”等各类事件频发,“钓鱼执法”违法问题不断暴露,人们开始正式审视该执法方式。“钓鱼”不正当,执法应依法,以更好的方式取缔“钓鱼执法”,这似乎已成为社会大众乃至行政机关自身最响亮的呼声。
在经济高度发展的今天,政治文明本应与物质文明成正比。然而,这种不应该出现的行政执法方式却逆时代之势成为了执法之“主流”,并成为危害法治社会建设的毒瘤。之所以会出现这样的情况,原因主要有以下几个方面:
第一,执法经济是“钓鱼执法”产生的根本原因。所谓执法经济是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目的的执法活动,简单说就是指通过执法来增加单位和个人的“经济利益”,其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。①由于我国现在的行政执法还没有摆脱利益关联,“钓鱼执法”带来的巨大利益与行政机关及个人利益的直接挂钩是其出现的最主要和最直接的原因。这里所说的直接挂钩直接体现在:执法人员的个人收入与罚款的挂钩,执法机关的收入与罚款的挂钩,地方政府的财政收入与罚款的挂钩。这“三个挂钩”导致的直接后果是,执法的目的被异化为纯粹为获取罚款收入。本来政府打击黑车的出发点是为了维护公共交通管理秩序及出租车车主的合法利益并最大限度地保护乘客的人身利益及财产利益,然而在“执法经济”的口号下,这一目的却异化成执法者本身完全知道自己打击的并非所谓的黑车,而纯属栽赃陷害,只要获得罚款就行了。有些地方在执法经济的利益驱使下甚至出现了为了增加罚款收入,而默许执法过程中各种违法手段使用的情况,这时的“执法”,已经不是在维护经济和社会秩序,而是在为破坏秩序发售“许可证”了。
第二,行政程序立法的缺失催生了“钓鱼执法”。执法机关之所以采取“钓鱼执法”的方式,主要是因为执法难。不能否认,打击黑车的违法很难,执法人员坐等违法人员自首更难。于是,执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟,原因是该执法方式简单、快捷、方便,既能当场抓获违法者,又有所谓的“钩子”的证言,可以多快好省地让行政机关执法人员破案乃至创收。在很多西方发达国家,“钓鱼执法”是被这些国家 的行政程序法明令禁止和否定的。而在我国,找不到任何与“钓鱼执法”有关的法律法规,执法机关也就堂而皇之地打擦边球。这样行政执法机关即使在执法过程中侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益也难以遭到法律法规的约束与规制。
第三,行政裁量权行使的恣意性滋养了“钓鱼执法”。“钓鱼执法”可以运行这么多年,甚至形成一个稳定的盈利模式,最关键的因素就是管理部门对黑车拥有接近无限的裁量权。所谓行政裁量权就是行政执法部门行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付等职权时,在法律、法规、规章规定的范围和幅度内享有的自主决定权和处置权。该权力涉及众多利益,理所当然地应当受到约束与制约,权力得不到约束与制约必然导致权力的滥用。然而,在我国,目前除了广州市和湖南省以地方行政法规的方式明确规范行政裁量权以外,尚不能找到其他任何法律法規对行政裁量权进行约束与规制。正是这个原因,罚款随口定价,说谁违法就是谁违法,行政检查要怎么检查就怎么检查,滥表彰乱鼓励等都成为了行政执法机关执法的潜规则。因此,在打击黑车的过程中,执法机关依据其裁量权也就能随意认定黑车,随意定出罚款的数额,而且不受到任何限制。这种行政裁量权的恣意性也就无意中滋养了“钓鱼执法”成长的土壤。
第四,执法人员素质良莠不齐助长了“钓鱼执法”。我国的执法人员的素质在这几年有所提高在总体上是好的,但执法人员素质良莠不齐。某些执法机关和人员素质低、服务意识欠缺、依法行政意识淡薄、法律观念不强、执法水平低下,违法屡见不鲜。另外,我们的执法机关中有一部分执法人员是通过各种关系而进入执法队伍的,这部分人从一开始想的就不是如何服务人民,而是如何利用手中的权力为自己谋取利益,如何赚回自己为进入执法队伍所付出的代价和成本。此外,在我们的执法队伍中还广泛存在各种外聘的协管员,如:交通协管员、城管协管员和治安协管员等,这部分人素质、法制观念、服务意识、业务水平等都较差。在这些情况并存时,再加之行政裁量权的无限制,这些素质不高的执法人员一旦手中掌握了权力就可以随意地利用该权力为自己获利,这无疑对“钓鱼执法”的出现起了推波助澜的作用。
除了上述所说的原因外,还有很多的现实因素共同催生了“钓鱼执法”这个“怪胎”。然而,这个“怪胎”却找到了现实的土壤,且不断成长。由于它是社会的毒瘤,它的成长必然会威胁我国艰难建立起来的法治社会雏形,并冲击我国的社会安定且和谐的秩序。“钓鱼执法”所带来的问题是我们无法避免且必须面对的,这些问题主要是:
第一,弱化行政机关的权威和公信力。行政机关作为“执法者”代表人民掌握着社会公共资源和公共权力,相比而言,任何公民在强大的行政机关面前都是“弱势”的。因此,法治社会对行政机关行使其权力有严格的要求,行政机关在执法时程序要公开透明、公正合法,只有这样才能树立行政机关的权威与公信力。行政机关实施的各种执法行为都不应致使行政相对人及其他人产生“合理怀疑”,更不能通过执法谋取私利。在“钓鱼执法”过程中,执法机关使用诱骗手段,引诱本无违法意图的行为人作出实施违法行为,并利用执法人员也就是所谓的“钩子”的证言决定对行为人的处罚。因此,通过这种非法的、不公开的、隐秘的执法方式得出的处罚结果,是无法令行政相对人信服的。除此之外,据统计上海某区通过“钓鱼执法”抓黑车两年间就获得罚款5000多万元,其中的利益关联总是让人感到有些问题,加之行政执法的不透明不公开,更加剧了人们对行政执法公正性的怀疑。“钓鱼执法”的危害性已不仅仅损害某个执法大队的形象,必将损害到行政机关的权威与公信力,乃至法律的权威。
第二,侵犯了公民的合法权益。“黑车”等非法运营行为的存在,是对交通秩序干扰和市场秩序的破坏,打击非法营运,是执法部门的应尽之责。但是由于行政机关采用“钓鱼执法”的执法方式,使得原本是为了保护社会公益与公民利益的执法行为变成了赤裸裸地破坏公民权益的违法行为。首先,“钓鱼执法”侵犯了公民的知情权与陈述申辩权。我国法律明确规定,行政机关在作出行政处罚决定时,公民享有知情权与申辩权。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序,通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明,从而达到高额罚款的目的。这无疑是对公民权利的肆意践踏与漠视。其次,“钓鱼执法”侵犯了公民的人身权及财产权。执法机关任意作出处罚决定及开出罚款数额,这无疑是对公民财产的肆意掠夺。执法机关采用的强制执法手段也在一定程度上侵犯着公民权,如孙中界断指力证其清白,执法机关的执法不当间接地损害了孙的人身权利。
第三,违反正当程序,破坏法律秩序。尽管执法机关以各种理由来证明其执法是正当的,但仍始终掩盖不了“钓鱼执法”程序上的违法性。行政机关作为国家的执法机关,其行使的权力最终是来源于人民的,因此,在行使行政执法权时,行政机关的一切程序都应是在法律的指引下进行的。行政行为的正当程序要求我们在对相对人作出不利的决定之前,必须事先告知决定的事实理由和依据,必须听取当事人的陈述和申辩。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序,通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明,从而达到高额罚款的目的。可以说,这种执法方式缺少起码的正当性与合法性。程序正当是法律秩序的内在价值,也是维护法律秩序稳定所应遵循的起码原则。当我们的国家机关不再遵循正当的程序来行使手中的权力时,当我们的公民不再受到正当程序的保障时,法律的价值从何谈起?我们的法律又将如何发挥其保障权利,定纷止争的功效呢?所谓的法律秩序,所谓的法治社会将不复存在。
第四,冲击社会道德底线,动摇了社会的法治信念。“钓鱼执法”,它钓出了新一轮的诚信道德危机。孙中界“断指鸣冤”、张晖“好心却遭钓”,做好事反倒遭遇了公权力的“钓钩”陷害且无法抗辩,人心何以向善!社会道德是脆弱的,当公权力的“钓钩”为谋取利益而陷害了良民,它就击溃了社会道德的底线。人们的良心与热心都将灰飞烟灭,社会公众人人自危,道德感和信任感荡然无存。没有道德感,没有信任感的社会,也绝对不会是一个法治观念强烈的社会。况且,公众的法治观念最容易受代表国家和人民行使执法权的执法者的影响,因此,在法治社会建设的过程中,也让执法机关的行为倍受关注。执法者严格、公正的执法行为,树立起的不仅是执法者的权威和形象,更是法律的权威和形象。当一个执法机关为了经济利益进行执法活动,特别是引诱守法者“违法”时,社会公众对法律就会产生强烈的质疑。这时,执法机关所影响的也不仅仅国家机关的形象,更影响了法律的形象,动摇了人们心中的法治观念和信心。
无论是通过对其产生的原因的分析,还是对其引起的危害的解读,我们都可以看到“钓鱼执法”从它产生的那一刻起就已经是对我国法律的践踏,对公民权利的赤裸裸的侵犯。因此,为了维护行政机关的公信力、法治的尊严、社会的道德,我们应该从以下几个方面出发,做到执法应依法,用更好的执法方式取缔“钓鱼执法”:
第一,转变执法观念,树立“人性化”执法新观念。所谓“人性化”执法就是要求执法机关或执法者在执法过程中,在严格依法办事的前提下,要特别强调对执法相对人确立一切以人为本的观念。即在人格上平等地相待,尊重人,关心人。“人性化”执法应当是执法的深化与完善,是执法态度、服务方式等发生变化的外在体现,它提倡以人为本,注重服务质量,与“一般性”执法没有质的区别。古人云,刑赏之本,在正民风;苟为私利,则悖于旨。执法的最终目的并不是为了获得罚款,更不是假借公权谋取私利,而是为了教育公众遵纪守法,维护社会公共安全与社会秩序稳定。因此,在执法过程中,执法机关或执法者应该注重“以人为本”,给予公民柔性的人文关怀,尊重其人格和尊严,维护其正当权益。也就是说,在执法过程中,执法机关或执法者淡化经济处罚、行政强制,应多用劝说、教化等人性化的执行手段,而不是只罚不管或以罚代管甚至纵容违法行为来谋取私利。
第二,以法束权,加强权力的监督与制约。“钓鱼执法”之所以能达到其预设的假公权以获利的目的,很大程度上是因为行政裁量权没有得到法律的规制。我们都知道,行政权力不能是无限的。行政权力不应该是通过行政机关上下级之间的领导与被领导关系来加以限制与约束的,最科学、最合乎正义的的方式应该是通过法律明确约束其行使的范围与界限。因此,通过立法规范行政裁量权是十分必要的。我们应该在立法中规定:确定违法行为的标准与方式、罚款数额的确定标准、实行行政检查应遵循的程序等等。除了以法约束行政裁量权外,行政权力还应受到监督与制约。权力需要监督与制约,缺乏监督和制约的权力必然走向腐败,这是亘古不变的规则。因此,建立严密的权力监督与制约机制是防止“钓鱼执法”等行为产生的必要措施。首先,应加强上级行政机关对下级的监督;其次,还要加强人大、政协、纪检、审计等对执法机关的监督;再次,执法机关政务要求公开、透明;最后,加强公众的参与力度,媒体、社会舆论的监督作用。
第三,依法行政,加快行政程序法立法步伐,规范行政行为。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求,各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。然而,时至今天依法行政对于很多地方行政机关来说仍是一句空话,“钓鱼执法”就是行政机关依法行政最具力度的反例。因此,继续切实地推进依法行政是必要的。依法行政的基本前提是有法可依,然而,作为规范行政执法行为最重要的法律——行政程序法依然处于立法空白的状态。在西方法治发达国家,几乎无一例外地制定了行政程序法,以规范行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限及调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系,并且在该法中明确禁止了和否定了带有诱惑他人违法犯罪的“诱惑取证”、“警察圈套”这一类执法方式。行政程序法事旨在规范行政行为,控制公权力滥用,保护公民的基本权利和自由。它的制定无疑有助于规范行政行为,因此,应尽快将行政程序法提上立法议程,
第四,提高执法机关及其人员的整体素质,取消编外执法人员。沈家本曾说,尤有其法,尤贵有其人。作为法律的守门人,执法者的素质直接影响着法律的实施与运行的效果,一部制定得再好的法律,如果得不到正确的实施与应用,它最终只会沦为一部恶法。执法机关及其人员素质的高低直接关系到执法的效果,关系到整个执法机关的权威,乃至法律的权威。因此,要提高执法机关及其人员的整体素质,建设一支思想好、明法律、尊法纪的,为服务意思强的执法队伍。经过最近几年的更新换代,我国的执法人员的整体素质已经有了很大的提高,不仅表现在学历学识上,而且表现在思想观念上。但是,由于我国执法工作的繁杂琐碎,常常出现人手不足的情况,行政执法机关尤其是基层行政执法机关雇佣一些编外的执法人员,在“钓鱼执法”表现为“钩子”。而这些编外的执法人员的素质及业务水平是难以保障的,并且不好管理。因此,应逐步取消一切编外执法人员,以提高執法机关的整体素质。
“钓鱼执法”已伤害了公众,伤害了执法机关自身,是对社会道德的侮辱,更是对法律的亵渎。作为始作俑者,行政执法机关应当拿出敢于担当的勇气,纠正违法行为,消除不良影响,保护公民合法权利,维护社会道德,捍卫法律尊严。官无德,何以安民;官无法,何以治民。因此,行政机关应厚德、明法、安民、治民,打击潜藏在社会的各个角落各类的“钓鱼执法”,以避免更多的“张晖”、更多的“孙中界”的权利受到侵犯。
注释:
①王海文.论“执法经济”现象的危害、成因及解决对策.湘潭师范学院学报(社会科学版).2007(1).第29卷第1期.第47页.
关键词“钓鱼执法” 执法圈套 英美法系
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-073-03
好心送人去医院岂料是“钓鱼”,无奈之下被罚万元,司机不服愤然将执法机关诉至法院。这曾经引起全国人民热议的张晖诉上海闵行区交通行政执法大队一案在法槌落下的那一刻终于有了定论:行政机关执法取证不正当,撤销原处罚决定。这似乎是一个众望所归的结果,当事人公道得以讨回,但悲哀的是,打击非法运营过程中发生的“钓鱼”“倒钩”事件,并非上海一地,全国各地尤其是沿海发达城市也不是一件新鲜事。“钓鱼执法”,英美叫执法圈套,这是英美法系的专门概念,它和正当防卫等一样,都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析,当事人原本没有违法意图,在执法人员的引诱之下,才从事了违法活动,国家当然不应该惩罚这种行为。然而,在我国“钓鱼执法”却堂而皇之地成为行政机关打击黑车搭客的主要手段,并被一些地方政府以“政绩工程”、“创收项目”大肆宣传。政府的嘉许并不意味着该执法方式就是合法合理的,“张晖事件”、“孙中界事件”等各类事件频发,“钓鱼执法”违法问题不断暴露,人们开始正式审视该执法方式。“钓鱼”不正当,执法应依法,以更好的方式取缔“钓鱼执法”,这似乎已成为社会大众乃至行政机关自身最响亮的呼声。
在经济高度发展的今天,政治文明本应与物质文明成正比。然而,这种不应该出现的行政执法方式却逆时代之势成为了执法之“主流”,并成为危害法治社会建设的毒瘤。之所以会出现这样的情况,原因主要有以下几个方面:
第一,执法经济是“钓鱼执法”产生的根本原因。所谓执法经济是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目的的执法活动,简单说就是指通过执法来增加单位和个人的“经济利益”,其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。①由于我国现在的行政执法还没有摆脱利益关联,“钓鱼执法”带来的巨大利益与行政机关及个人利益的直接挂钩是其出现的最主要和最直接的原因。这里所说的直接挂钩直接体现在:执法人员的个人收入与罚款的挂钩,执法机关的收入与罚款的挂钩,地方政府的财政收入与罚款的挂钩。这“三个挂钩”导致的直接后果是,执法的目的被异化为纯粹为获取罚款收入。本来政府打击黑车的出发点是为了维护公共交通管理秩序及出租车车主的合法利益并最大限度地保护乘客的人身利益及财产利益,然而在“执法经济”的口号下,这一目的却异化成执法者本身完全知道自己打击的并非所谓的黑车,而纯属栽赃陷害,只要获得罚款就行了。有些地方在执法经济的利益驱使下甚至出现了为了增加罚款收入,而默许执法过程中各种违法手段使用的情况,这时的“执法”,已经不是在维护经济和社会秩序,而是在为破坏秩序发售“许可证”了。
第二,行政程序立法的缺失催生了“钓鱼执法”。执法机关之所以采取“钓鱼执法”的方式,主要是因为执法难。不能否认,打击黑车的违法很难,执法人员坐等违法人员自首更难。于是,执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟,原因是该执法方式简单、快捷、方便,既能当场抓获违法者,又有所谓的“钩子”的证言,可以多快好省地让行政机关执法人员破案乃至创收。在很多西方发达国家,“钓鱼执法”是被这些国家 的行政程序法明令禁止和否定的。而在我国,找不到任何与“钓鱼执法”有关的法律法规,执法机关也就堂而皇之地打擦边球。这样行政执法机关即使在执法过程中侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益也难以遭到法律法规的约束与规制。
第三,行政裁量权行使的恣意性滋养了“钓鱼执法”。“钓鱼执法”可以运行这么多年,甚至形成一个稳定的盈利模式,最关键的因素就是管理部门对黑车拥有接近无限的裁量权。所谓行政裁量权就是行政执法部门行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付等职权时,在法律、法规、规章规定的范围和幅度内享有的自主决定权和处置权。该权力涉及众多利益,理所当然地应当受到约束与制约,权力得不到约束与制约必然导致权力的滥用。然而,在我国,目前除了广州市和湖南省以地方行政法规的方式明确规范行政裁量权以外,尚不能找到其他任何法律法規对行政裁量权进行约束与规制。正是这个原因,罚款随口定价,说谁违法就是谁违法,行政检查要怎么检查就怎么检查,滥表彰乱鼓励等都成为了行政执法机关执法的潜规则。因此,在打击黑车的过程中,执法机关依据其裁量权也就能随意认定黑车,随意定出罚款的数额,而且不受到任何限制。这种行政裁量权的恣意性也就无意中滋养了“钓鱼执法”成长的土壤。
第四,执法人员素质良莠不齐助长了“钓鱼执法”。我国的执法人员的素质在这几年有所提高在总体上是好的,但执法人员素质良莠不齐。某些执法机关和人员素质低、服务意识欠缺、依法行政意识淡薄、法律观念不强、执法水平低下,违法屡见不鲜。另外,我们的执法机关中有一部分执法人员是通过各种关系而进入执法队伍的,这部分人从一开始想的就不是如何服务人民,而是如何利用手中的权力为自己谋取利益,如何赚回自己为进入执法队伍所付出的代价和成本。此外,在我们的执法队伍中还广泛存在各种外聘的协管员,如:交通协管员、城管协管员和治安协管员等,这部分人素质、法制观念、服务意识、业务水平等都较差。在这些情况并存时,再加之行政裁量权的无限制,这些素质不高的执法人员一旦手中掌握了权力就可以随意地利用该权力为自己获利,这无疑对“钓鱼执法”的出现起了推波助澜的作用。
除了上述所说的原因外,还有很多的现实因素共同催生了“钓鱼执法”这个“怪胎”。然而,这个“怪胎”却找到了现实的土壤,且不断成长。由于它是社会的毒瘤,它的成长必然会威胁我国艰难建立起来的法治社会雏形,并冲击我国的社会安定且和谐的秩序。“钓鱼执法”所带来的问题是我们无法避免且必须面对的,这些问题主要是:
第一,弱化行政机关的权威和公信力。行政机关作为“执法者”代表人民掌握着社会公共资源和公共权力,相比而言,任何公民在强大的行政机关面前都是“弱势”的。因此,法治社会对行政机关行使其权力有严格的要求,行政机关在执法时程序要公开透明、公正合法,只有这样才能树立行政机关的权威与公信力。行政机关实施的各种执法行为都不应致使行政相对人及其他人产生“合理怀疑”,更不能通过执法谋取私利。在“钓鱼执法”过程中,执法机关使用诱骗手段,引诱本无违法意图的行为人作出实施违法行为,并利用执法人员也就是所谓的“钩子”的证言决定对行为人的处罚。因此,通过这种非法的、不公开的、隐秘的执法方式得出的处罚结果,是无法令行政相对人信服的。除此之外,据统计上海某区通过“钓鱼执法”抓黑车两年间就获得罚款5000多万元,其中的利益关联总是让人感到有些问题,加之行政执法的不透明不公开,更加剧了人们对行政执法公正性的怀疑。“钓鱼执法”的危害性已不仅仅损害某个执法大队的形象,必将损害到行政机关的权威与公信力,乃至法律的权威。
第二,侵犯了公民的合法权益。“黑车”等非法运营行为的存在,是对交通秩序干扰和市场秩序的破坏,打击非法营运,是执法部门的应尽之责。但是由于行政机关采用“钓鱼执法”的执法方式,使得原本是为了保护社会公益与公民利益的执法行为变成了赤裸裸地破坏公民权益的违法行为。首先,“钓鱼执法”侵犯了公民的知情权与陈述申辩权。我国法律明确规定,行政机关在作出行政处罚决定时,公民享有知情权与申辩权。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序,通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明,从而达到高额罚款的目的。这无疑是对公民权利的肆意践踏与漠视。其次,“钓鱼执法”侵犯了公民的人身权及财产权。执法机关任意作出处罚决定及开出罚款数额,这无疑是对公民财产的肆意掠夺。执法机关采用的强制执法手段也在一定程度上侵犯着公民权,如孙中界断指力证其清白,执法机关的执法不当间接地损害了孙的人身权利。
第三,违反正当程序,破坏法律秩序。尽管执法机关以各种理由来证明其执法是正当的,但仍始终掩盖不了“钓鱼执法”程序上的违法性。行政机关作为国家的执法机关,其行使的权力最终是来源于人民的,因此,在行使行政执法权时,行政机关的一切程序都应是在法律的指引下进行的。行政行为的正当程序要求我们在对相对人作出不利的决定之前,必须事先告知决定的事实理由和依据,必须听取当事人的陈述和申辩。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序,通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明,从而达到高额罚款的目的。可以说,这种执法方式缺少起码的正当性与合法性。程序正当是法律秩序的内在价值,也是维护法律秩序稳定所应遵循的起码原则。当我们的国家机关不再遵循正当的程序来行使手中的权力时,当我们的公民不再受到正当程序的保障时,法律的价值从何谈起?我们的法律又将如何发挥其保障权利,定纷止争的功效呢?所谓的法律秩序,所谓的法治社会将不复存在。
第四,冲击社会道德底线,动摇了社会的法治信念。“钓鱼执法”,它钓出了新一轮的诚信道德危机。孙中界“断指鸣冤”、张晖“好心却遭钓”,做好事反倒遭遇了公权力的“钓钩”陷害且无法抗辩,人心何以向善!社会道德是脆弱的,当公权力的“钓钩”为谋取利益而陷害了良民,它就击溃了社会道德的底线。人们的良心与热心都将灰飞烟灭,社会公众人人自危,道德感和信任感荡然无存。没有道德感,没有信任感的社会,也绝对不会是一个法治观念强烈的社会。况且,公众的法治观念最容易受代表国家和人民行使执法权的执法者的影响,因此,在法治社会建设的过程中,也让执法机关的行为倍受关注。执法者严格、公正的执法行为,树立起的不仅是执法者的权威和形象,更是法律的权威和形象。当一个执法机关为了经济利益进行执法活动,特别是引诱守法者“违法”时,社会公众对法律就会产生强烈的质疑。这时,执法机关所影响的也不仅仅国家机关的形象,更影响了法律的形象,动摇了人们心中的法治观念和信心。
无论是通过对其产生的原因的分析,还是对其引起的危害的解读,我们都可以看到“钓鱼执法”从它产生的那一刻起就已经是对我国法律的践踏,对公民权利的赤裸裸的侵犯。因此,为了维护行政机关的公信力、法治的尊严、社会的道德,我们应该从以下几个方面出发,做到执法应依法,用更好的执法方式取缔“钓鱼执法”:
第一,转变执法观念,树立“人性化”执法新观念。所谓“人性化”执法就是要求执法机关或执法者在执法过程中,在严格依法办事的前提下,要特别强调对执法相对人确立一切以人为本的观念。即在人格上平等地相待,尊重人,关心人。“人性化”执法应当是执法的深化与完善,是执法态度、服务方式等发生变化的外在体现,它提倡以人为本,注重服务质量,与“一般性”执法没有质的区别。古人云,刑赏之本,在正民风;苟为私利,则悖于旨。执法的最终目的并不是为了获得罚款,更不是假借公权谋取私利,而是为了教育公众遵纪守法,维护社会公共安全与社会秩序稳定。因此,在执法过程中,执法机关或执法者应该注重“以人为本”,给予公民柔性的人文关怀,尊重其人格和尊严,维护其正当权益。也就是说,在执法过程中,执法机关或执法者淡化经济处罚、行政强制,应多用劝说、教化等人性化的执行手段,而不是只罚不管或以罚代管甚至纵容违法行为来谋取私利。
第二,以法束权,加强权力的监督与制约。“钓鱼执法”之所以能达到其预设的假公权以获利的目的,很大程度上是因为行政裁量权没有得到法律的规制。我们都知道,行政权力不能是无限的。行政权力不应该是通过行政机关上下级之间的领导与被领导关系来加以限制与约束的,最科学、最合乎正义的的方式应该是通过法律明确约束其行使的范围与界限。因此,通过立法规范行政裁量权是十分必要的。我们应该在立法中规定:确定违法行为的标准与方式、罚款数额的确定标准、实行行政检查应遵循的程序等等。除了以法约束行政裁量权外,行政权力还应受到监督与制约。权力需要监督与制约,缺乏监督和制约的权力必然走向腐败,这是亘古不变的规则。因此,建立严密的权力监督与制约机制是防止“钓鱼执法”等行为产生的必要措施。首先,应加强上级行政机关对下级的监督;其次,还要加强人大、政协、纪检、审计等对执法机关的监督;再次,执法机关政务要求公开、透明;最后,加强公众的参与力度,媒体、社会舆论的监督作用。
第三,依法行政,加快行政程序法立法步伐,规范行政行为。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求,各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。然而,时至今天依法行政对于很多地方行政机关来说仍是一句空话,“钓鱼执法”就是行政机关依法行政最具力度的反例。因此,继续切实地推进依法行政是必要的。依法行政的基本前提是有法可依,然而,作为规范行政执法行为最重要的法律——行政程序法依然处于立法空白的状态。在西方法治发达国家,几乎无一例外地制定了行政程序法,以规范行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限及调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系,并且在该法中明确禁止了和否定了带有诱惑他人违法犯罪的“诱惑取证”、“警察圈套”这一类执法方式。行政程序法事旨在规范行政行为,控制公权力滥用,保护公民的基本权利和自由。它的制定无疑有助于规范行政行为,因此,应尽快将行政程序法提上立法议程,
第四,提高执法机关及其人员的整体素质,取消编外执法人员。沈家本曾说,尤有其法,尤贵有其人。作为法律的守门人,执法者的素质直接影响着法律的实施与运行的效果,一部制定得再好的法律,如果得不到正确的实施与应用,它最终只会沦为一部恶法。执法机关及其人员素质的高低直接关系到执法的效果,关系到整个执法机关的权威,乃至法律的权威。因此,要提高执法机关及其人员的整体素质,建设一支思想好、明法律、尊法纪的,为服务意思强的执法队伍。经过最近几年的更新换代,我国的执法人员的整体素质已经有了很大的提高,不仅表现在学历学识上,而且表现在思想观念上。但是,由于我国执法工作的繁杂琐碎,常常出现人手不足的情况,行政执法机关尤其是基层行政执法机关雇佣一些编外的执法人员,在“钓鱼执法”表现为“钩子”。而这些编外的执法人员的素质及业务水平是难以保障的,并且不好管理。因此,应逐步取消一切编外执法人员,以提高執法机关的整体素质。
“钓鱼执法”已伤害了公众,伤害了执法机关自身,是对社会道德的侮辱,更是对法律的亵渎。作为始作俑者,行政执法机关应当拿出敢于担当的勇气,纠正违法行为,消除不良影响,保护公民合法权利,维护社会道德,捍卫法律尊严。官无德,何以安民;官无法,何以治民。因此,行政机关应厚德、明法、安民、治民,打击潜藏在社会的各个角落各类的“钓鱼执法”,以避免更多的“张晖”、更多的“孙中界”的权利受到侵犯。
注释:
①王海文.论“执法经济”现象的危害、成因及解决对策.湘潭师范学院学报(社会科学版).2007(1).第29卷第1期.第47页.