论文部分内容阅读
摘要:我国在参与国际产业分工的过程中不可避免地遭到发达国家在政治､经济､技术､乃至意识形态领域等各方面的封锁和渗透,给国内产业发展带来了严重的安全隐患,政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用｡制定政府规制必须跟踪世界技术进步和产业发展的趋势,全面贯彻落实科学发展观,以平等互利地开展国际经济技术合作为前提,以优化国内经济环境､维护市场秩序为中心,以提高企业自主创新能力和国际竞争力为重点,确保国家经济安全和产业安全｡
关键词:产业安全;政府规制;规制建设
中图分类号:F401文献标识码:A文章编号:1003-854X(2006)10-0024-03
一､我国产业安全面临的严峻形势
1. 传统产业遭受全方位围攻｡在现有的国际产业分工体系中,一方面尽管发达国家在高端技术和新兴产业方面占据统治地位,但并没有放弃对本国还没有完全淘汰的传统产业的保护,对我国传统优势产品进行多方限制;另一方面,由于我国产业结构和产业发育程度与许多发展中国家大体一致,在国际市场上是竞争对手,也频繁遭受贸易限制｡仅以外国对我国产品发起的贸易救济调查为例,在对外贸易额不断创出历史新高的同时,我国遭受的贸易摩擦数量连续11年位居全球之首｡2005年,国外对我国发起贸易救济调查91起,其中反倾销立案调查51起,保障措施立案调查5起,纺织品特保35起｡从涉案产品来看,主要涉及到大宗化工产品､钢铁金属制品､轻工产品､机电产品､纺织品､电子产品等传统产业｡很多中国的传统产业产品在遭受反倾销后,被逐渐挤出进口国市场｡21世纪以来,各国又相继采取各种经济的､非经济的措施,如通过频繁运用反倾销､贸易救济措施,通过制定苛刻的安全标准､质量标准､环境标准,通过采用卫生､防疫､市场秩序､特别保障措施等非关税壁垒,以及道德标准､社会责任､劳工标准等,推行新的贸易保护主义｡中国成为新贸易保护主义的直接受害者｡
2. 先进技术遭到全面的封锁｡发达国家凭借其强大的经济实力､技术实力和政治势力对我国一直采取技术封锁､高档产品限制､低档产品倾销的歧视政策,中国很难在国际经济技术合作中得到高新技术､核心技术｡美国自从2001年对高科技产品的出口许可证实行重新审查后,相当一部分原先批准的许可证被冻结,对超级电脑､高科技电信设备､半导体设备,以及尖端的机械工具,几乎完全停止了对华出口｡日本政府就专门做过一个对华汽车技术输出的报告,要求各汽车厂家必须让中国的汽车技术落后20年以上｡即使近几年我国出口增长较快的电子及通信设备制造业,主要是计算机外部设备､电子元件､通信设备和家用视听设备,大部分也是技术密集产业或高新技术产业中的低端产品,IT产业链的基础技术､核心技术几乎被外国公司垄断和封锁｡
3. 资源型产业依赖国际市场｡我国基础资源､战略资源相对比较贫乏,供需缺口很大,资源型产业严重依赖国际市场,政治风险､市场风险都很大｡据商务部最新统计,伴随着我国外贸进出口额的大幅攀升,我国外贸依存度已经超过了80%,成为世界上外贸依存度最高的国家｡2004年,我国的原油､铁矿砂､氧化铝的进口依赖度为36～52%,合成纤维原料对国际市场的依存度高达65%,石油资源更是缺口巨大｡2005年,我国的石油净进口已达1.36亿吨,占石油全部消费量的42.9%左右｡据专家估计,按照目前石油探明储量和各大油田生产能力估算,近几年我国国内原油产量的上限为1.8～2.0亿吨/年,而2020年我国石油消费量将达到5亿吨,有3亿吨不得不依靠进口,对外依存度将超过60%,高于美国目前50%的水平｡
4. 跨国公司垄断技术和市场｡改革开放初期,进入我国的外资以中小型外资为主,集中在消费品领域,控制力､影响力有限,而现在以跨国公司为主,逐步向基础性行业､关键性行业､支柱产业发展,控制力､影响力很强｡跨国公司凭借巨大的技术优势和经济实力以及全球性运作的便利,实施限制性商业措施､转移价格､技术控制､偷逃税收等行为,垄断东道国技术和市场,对国家产业经济安全造成了很大的影响①｡据国家工商总局调查,美国微软占有中国电脑操作系统市场95%的份额,瑞典利乐公司占有中国软包装产品市场的95%,美国柯达占有中国感光材料市场至少50%的份额,法国米其林占有中国子午线轮胎市场的70%｡跨国公司在手机行业､电脑行业､网络设备行业､计算机处理器等行业占有绝对垄断地位,在轻工､化工､医药､机械､电子等行业,已占据1/3以上的市场份额②｡
5. 精英人才大量流失｡人才是企业之本｡随着外资的大量进入,特别是跨国公司推行的本土化战略,通过高薪金､高待遇,抽吸了大量的熟悉中国市场､善于经营管理､具有高技术水平的优秀人才,形成了“一流的人才进外企,二流的人才进私企,三流的人才进国企”的局面,给国内产业,特别是以国有和国有控股企业为主体的基础产业､战略产业､支柱产业的发展带来了巨大的人才危机｡近20年来我国共有几十万精英学子流失到国外,国家为此投入了巨额的教育经费｡国有企业技术骨干集体跳槽到外企的事件屡见不鲜｡微软､英特尔､诺基亚､爱立信等跨国公司在北京设立的研发中心,大多是就地取才｡据估计,近两年我国电信行业的人才流失比例高达20%以上｡严重的人才流失对国内产业安全的影响犹如釜底抽薪｡
二､政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用
政府规制是政府为实现某一特定的社会经济目标而对市场经济主体作出的各种具有法律或准法律约束力的规范､引导､限制的行为和措施,包括法律规制和行政规制两大类｡市场经济条件下的政府规制主要是依靠政府资源的强制力和引导作用,通过运用法律､法规､规章等手段和措施来矫正市场机制内在缺陷,改善市场环境,提高资源配置效率,以贯彻国家意志,实现社会福利最大化③｡政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用,主要体现在以下几个方面:
1. 政府是决定国家竞争力的重要因素｡政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用,在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显｡国家竞争力越强,产业发育程度越高,抵御风险的能力就越强,产业安全就越有保障｡从总体上来看,近30年来无论是在发达国家还是在发展中国家,政府的作用呈加强趋势｡经济合作与发展组织(OECD)的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用｡世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理学院在其《国家竞争力年度报告》中,都将政府作为决定一国经济竞争力的8个基本因素之一｡
2. 政府是维护产业安全的重要主体｡在市场经济和开放经济条件下,政府作为企业的“守夜人”和国家利益的代表,在维护国家经济安全和产业安全中是不可或缺的行为主体｡最明显的例子是WTO｡WTO是一个管理全球贸易与投资的国际性政府组织,它最主要的职能是制定贸易规则､调解贸易纠纷,但是无论是在贸易规则的制定上还是在贸易纠纷的调解上,各成员方政府始终是在代表国内产业的意志､维护国内产业的利益讨价还价,政府的主体地位彰显无遗｡
3. 政府规制是维护市场秩序和产业安全的有效手段｡政府制定产业规制的目的是从国家宏观的角度建立一个公平公正的经济环境,维护正常的市场秩序,以克服市场的缺陷,弥补市场的不足,保障国内产业平稳健康协调发展,实现国家意志与市场价值､社会价值的协调一致｡政府规制产业的理由:一方面出于经济方面的原因｡这是因为自然垄断､信息不对称､外部性､公共产品､不完全竞争等因素使得市场机制要么根本无法解决,要么成本过高,政府规制相对而言,具有权威性､节约交易成本等方面的优势｡另一方面出于社会公正和意识形态方面的考虑｡例如通过对垄断的限制,削弱垄断企业过分强大的经济和政治权力;通过劳动就业､收入分配､工作环境等方面的直接介入,维护劳动者的合法权利;通过严格审查以限制被认为与民族文化和政治意识形态不协调的产业经济活动,等等｡政府规制通过一系列的法律､法令､条例､规章､章程和政策,对经济活动进行引导､约束､规范､限制,对维护市场秩序､保障国家产业安全,具有纲领性､强制力｡
4. 政府规制具有预防和应对突发产业安全事件的能力｡政府规制具有强力性､直接性､速效性等特点,对经济活动的事前､事中､事后三个环节都有相应的预防､处理和补救能力｡尤其是行政规制的速效性在应付突发产业安全事件方面的及时性和高效性,决定了它在政府规制中永远是经济问题的紧急“制动阀”和最后的“法宝”｡这是因为行政规制的命令方式要求各经济主体对政府的指令迅速地不折不扣地执行,否则就会受到行政处罚｡例如前几年出现的钢铁､电解铝等产业盲目扩张,以及当前房地产的过热,都是国家通过有关行政规制来进行治理整顿的,它比通过市场信号来传递的经济规制更直接､更迅速､更有效｡
三､构建维护我国产业安全的政府规制体系
1. 加强法律规制建设｡无论是从依法行政､建设社会主义法治国家的角度还是从构建市场经济环境､维护市场经济秩序的角度来说,都应该把法制建设放在政府规制建设头等重要的地位｡从维护产业安全的角度来看,除了管总的普遍适用的法律法规之外,应该重点加强以下法规的建设:一是尽快制定出台《反垄断法》｡反垄断是维系市场活力､实现公平竞争､提高经济效率的重要保障｡几乎所有市场经济国家都制定了《反垄断法》,即使是对自然垄断性的行业也有明确的法律限制｡例如,美国对微软公司的分拆,就是反垄断的典型案例｡针对国外跨国公司大举进入我国的实际情况,必须尽快制定《反垄断法》｡二是抓紧启动《企业并购法》的立法程序｡由于我国国内企业的发育程度很低,企业规模不大,而国际上的大型跨国公司超大的规模和超强的实力,要收购大多数国内企业是轻而易举的事情,即使是国内行业排名第一的企业｡因此,对于涉及国家经济安全的基础性产业､战略性产业､高新技术产业的外资并购,尤其是外资的恶意收购,要有专门的法律规范和限制措施｡三是进一步完善《反不正当竞争法》,对价格歧视､技术歧视､市场倾销､利润转移等不公平竞争行为进行严格限制｡四是要积极参与WTO新一轮贸易规则谈判｡规则背后隐藏的是利益｡中国作为世界上第三大贸易体,应该在国际贸易规则谈判中拥有自己的话语权,实现从适应规则到参与制定规则的转变,在维护我国及广大发展中国家的利益方面发挥更大的作用｡
2. 强化产业政策导向｡产业政策是一国政府为了加快经济发展,谋求最优经济效益而制定的优先发展重点产业,扶持幼稚产业,限制过剩产业,以及纠正市场失败､弥补市场缺陷所制定和实施的一系列经济政策的总称,包括产业结构政策､产业组织政策､产业技术政策和产业布局政策等方面的内容｡当前,我国产业政策要在以下几个方面突出政策的引导作用:一是要优化产业结构,重点发展基础工业和战略产业,尤其是在工业化进程中要高度重视装备制造业的发展｡这是因为,作为国民经济基础产业的装备制造业的发展水平反映出一个国家在科学技术､工艺设计､材料､加工制造等方面的综合配套能力｡特别是一些技术难度大､成套性强､需跨行业配套制造的重大技术装备制造能力,反映了一个国家的经济和技术实力｡要大力发展一批有较强竞争力的大型装备制造企业集团,增强具有自主知识产权重大技术装备的制造能力,实现核心技术和系统集成能力的突破,建设和完善一批具有国际先进水平的国家级重大技术装备工程中心,发挥产业集聚效应,形成若干具有特色和知名品牌的装备制造集中地,逐渐形成重大技术装备､高新技术产业装备､基础装备､一般机械装备专业化分工､相互促进､协调发展的产业格局｡二是要推进企业结构调整,培育和发展一批在国内市场中占有较大份额､在国际市场上具有较强竞争力的大型企业集团｡三是要建立以企业为主体的国家创新体系,全面提升我国产业技术水平和创新能力｡要像实施863计划､火炬计划一样,继续实施科技重大专项计划,依托重点实验室､重点工程､重大项目,开发和储备一批高新技术､关键技术,并带动相关产业的发展｡四是要加强各类标准建设,提高国家标准､行业标准和企业标准的等级,完善我国的标准体系｡
3. 严格市场准入制度｡准入规制是经济规制的一种重要形式,严格的市场准入制度能有效地避免无序竞争和资源浪费,是保障国内产业安全的重要屏障④｡发达国家对外资的进入都有明确的政府规制措施｡美国在上世纪30年代就制定了《反托拉斯法》,专门设立了外国投资委员会,对重要行业的跨国并购进行评估和审查｡中海油公司收购美国尤尼科石油公司的难产就是最好的说明｡在德国跨国收购方收购德国公司25%或50%以上股份或表决权时,必须通知联邦卡特尔局;当收购产生并加强市场控制地位时,这种收购将被禁止｡在加拿大任何超过2亿美元的并购协议都必须经过加拿大政府批准方可生效｡尽管我国也出台了《外商投资产业指导目录》,对外商投资产业分为鼓励类､限制类和禁止类,但是该《目录》过于笼统,缺乏明确的具体规定和操作程序,弹性很大,尤其是限制类产业的变通条款对外商起不了限制的作用｡因此,需要政府有关部门按照《目录》制定具体的准入规定,并与其他相关的投资政策､财政政策､货币政策､技术政策､贸易政策､生态环境标准､产品质量认证体系等配套执行｡
4. 完善政府采购政策｡近年来我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大,《2006年政府采购工作要点》披露的全国政府采购规模达到3000亿元｡若按国际上政府采购一般占GDP10%的通行口径计算,我国目前政府采购规模就应该达到1万亿元以上｡我国的《政府采购法》于2003年1月1日起正式实施,并将于2007年12月底以前启动加入世界贸易组织《政府采购协定》的谈判程序,提交政府采购市场开放清单｡虽然政府采购被誉为“阳光下的交易”,WTO也要求开放政府采购市场,但政府采购并没有完全的自由化和国际化｡事实上,各国政府都不同程度地保留了一些保护本国国内经济发展的权力,把一些采购项目保留给国内企业,一定价差内优先购买本国企业的产品,所以一些WTO成员方并没有加入《政府采购协定》｡我国还是一个成长型的市场经济体,在开放的市场竞争环境中,更应利用政府采购这个庞大的购买力来体现国家意志､维护国家利益,支持国内企业,促进产业发展｡
5. 健全产业预警机制｡产业损害预警机制包括预警监测､分析评估､信息发布､预警应急以及预警效果跟踪评价｡预警机制所体现出来的前瞻性､预防性特征,为维护产业安全起到了“雷达”的作用,是维护国家产业经济安全工作的关键环节之一｡我国产业损害预警从2001年开始建设,初步建立了国家､地方､行业､企业“四位一体”的产业损害预警体系,在汽车､化肥､钢铁､纺织和电子信息产品等10类重点行业和400多种重点敏感商品进行损害预警监测,为做好维护产业安全工作提供了重要基础和有力支撑｡今后要进一步完善产业损害预警机制,在预测准确､预警及时､预案可行､预控有效上下功夫,把产业安全问题消灭在萌芽状态｡一是要进一步发挥政府主管部门和行业组织在产业预警方面的主导作用,对重点行业､重点地区､重点企业､重点敏感产品的市场供求､价格变化､进出口动态及产业运行效益情况进行全国性的预警｡二是要充分发挥专家队伍的作用,加强产业预警的理论研究和对策研究,运用科学的指标和模型分析方法,建立科学的预警系统,提高预警监测质量,完善预警应急机制｡三是要建立完备的科学的产业数据库和数据直报分析系统,为及时发现问题､准确发布预警信号､科学制定应急方案提供真实可靠的数据｡
注释:
① 王允贵:《跨国公司的垄断优势及其对东道国的产业控制》,《管理世界》1998年第2期｡
② 侯雪梅:《论在华跨国公司的垄断行为及其法律规制》,《求实》2005年第1期｡
③ 苏东水主编《产业经济学》,高等教育出版社2000年版,第48页｡
④ 秦永红:《我国政府对跨国公司行为规制初探》,《四川大学学报》2006年第1期｡
(责任编辑 陈孝兵)
关键词:产业安全;政府规制;规制建设
中图分类号:F401文献标识码:A文章编号:1003-854X(2006)10-0024-03
一､我国产业安全面临的严峻形势
1. 传统产业遭受全方位围攻｡在现有的国际产业分工体系中,一方面尽管发达国家在高端技术和新兴产业方面占据统治地位,但并没有放弃对本国还没有完全淘汰的传统产业的保护,对我国传统优势产品进行多方限制;另一方面,由于我国产业结构和产业发育程度与许多发展中国家大体一致,在国际市场上是竞争对手,也频繁遭受贸易限制｡仅以外国对我国产品发起的贸易救济调查为例,在对外贸易额不断创出历史新高的同时,我国遭受的贸易摩擦数量连续11年位居全球之首｡2005年,国外对我国发起贸易救济调查91起,其中反倾销立案调查51起,保障措施立案调查5起,纺织品特保35起｡从涉案产品来看,主要涉及到大宗化工产品､钢铁金属制品､轻工产品､机电产品､纺织品､电子产品等传统产业｡很多中国的传统产业产品在遭受反倾销后,被逐渐挤出进口国市场｡21世纪以来,各国又相继采取各种经济的､非经济的措施,如通过频繁运用反倾销､贸易救济措施,通过制定苛刻的安全标准､质量标准､环境标准,通过采用卫生､防疫､市场秩序､特别保障措施等非关税壁垒,以及道德标准､社会责任､劳工标准等,推行新的贸易保护主义｡中国成为新贸易保护主义的直接受害者｡
2. 先进技术遭到全面的封锁｡发达国家凭借其强大的经济实力､技术实力和政治势力对我国一直采取技术封锁､高档产品限制､低档产品倾销的歧视政策,中国很难在国际经济技术合作中得到高新技术､核心技术｡美国自从2001年对高科技产品的出口许可证实行重新审查后,相当一部分原先批准的许可证被冻结,对超级电脑､高科技电信设备､半导体设备,以及尖端的机械工具,几乎完全停止了对华出口｡日本政府就专门做过一个对华汽车技术输出的报告,要求各汽车厂家必须让中国的汽车技术落后20年以上｡即使近几年我国出口增长较快的电子及通信设备制造业,主要是计算机外部设备､电子元件､通信设备和家用视听设备,大部分也是技术密集产业或高新技术产业中的低端产品,IT产业链的基础技术､核心技术几乎被外国公司垄断和封锁｡
3. 资源型产业依赖国际市场｡我国基础资源､战略资源相对比较贫乏,供需缺口很大,资源型产业严重依赖国际市场,政治风险､市场风险都很大｡据商务部最新统计,伴随着我国外贸进出口额的大幅攀升,我国外贸依存度已经超过了80%,成为世界上外贸依存度最高的国家｡2004年,我国的原油､铁矿砂､氧化铝的进口依赖度为36～52%,合成纤维原料对国际市场的依存度高达65%,石油资源更是缺口巨大｡2005年,我国的石油净进口已达1.36亿吨,占石油全部消费量的42.9%左右｡据专家估计,按照目前石油探明储量和各大油田生产能力估算,近几年我国国内原油产量的上限为1.8～2.0亿吨/年,而2020年我国石油消费量将达到5亿吨,有3亿吨不得不依靠进口,对外依存度将超过60%,高于美国目前50%的水平｡
4. 跨国公司垄断技术和市场｡改革开放初期,进入我国的外资以中小型外资为主,集中在消费品领域,控制力､影响力有限,而现在以跨国公司为主,逐步向基础性行业､关键性行业､支柱产业发展,控制力､影响力很强｡跨国公司凭借巨大的技术优势和经济实力以及全球性运作的便利,实施限制性商业措施､转移价格､技术控制､偷逃税收等行为,垄断东道国技术和市场,对国家产业经济安全造成了很大的影响①｡据国家工商总局调查,美国微软占有中国电脑操作系统市场95%的份额,瑞典利乐公司占有中国软包装产品市场的95%,美国柯达占有中国感光材料市场至少50%的份额,法国米其林占有中国子午线轮胎市场的70%｡跨国公司在手机行业､电脑行业､网络设备行业､计算机处理器等行业占有绝对垄断地位,在轻工､化工､医药､机械､电子等行业,已占据1/3以上的市场份额②｡
5. 精英人才大量流失｡人才是企业之本｡随着外资的大量进入,特别是跨国公司推行的本土化战略,通过高薪金､高待遇,抽吸了大量的熟悉中国市场､善于经营管理､具有高技术水平的优秀人才,形成了“一流的人才进外企,二流的人才进私企,三流的人才进国企”的局面,给国内产业,特别是以国有和国有控股企业为主体的基础产业､战略产业､支柱产业的发展带来了巨大的人才危机｡近20年来我国共有几十万精英学子流失到国外,国家为此投入了巨额的教育经费｡国有企业技术骨干集体跳槽到外企的事件屡见不鲜｡微软､英特尔､诺基亚､爱立信等跨国公司在北京设立的研发中心,大多是就地取才｡据估计,近两年我国电信行业的人才流失比例高达20%以上｡严重的人才流失对国内产业安全的影响犹如釜底抽薪｡
二､政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用
政府规制是政府为实现某一特定的社会经济目标而对市场经济主体作出的各种具有法律或准法律约束力的规范､引导､限制的行为和措施,包括法律规制和行政规制两大类｡市场经济条件下的政府规制主要是依靠政府资源的强制力和引导作用,通过运用法律､法规､规章等手段和措施来矫正市场机制内在缺陷,改善市场环境,提高资源配置效率,以贯彻国家意志,实现社会福利最大化③｡政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用,主要体现在以下几个方面:
1. 政府是决定国家竞争力的重要因素｡政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用,在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显｡国家竞争力越强,产业发育程度越高,抵御风险的能力就越强,产业安全就越有保障｡从总体上来看,近30年来无论是在发达国家还是在发展中国家,政府的作用呈加强趋势｡经济合作与发展组织(OECD)的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用｡世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理学院在其《国家竞争力年度报告》中,都将政府作为决定一国经济竞争力的8个基本因素之一｡
2. 政府是维护产业安全的重要主体｡在市场经济和开放经济条件下,政府作为企业的“守夜人”和国家利益的代表,在维护国家经济安全和产业安全中是不可或缺的行为主体｡最明显的例子是WTO｡WTO是一个管理全球贸易与投资的国际性政府组织,它最主要的职能是制定贸易规则､调解贸易纠纷,但是无论是在贸易规则的制定上还是在贸易纠纷的调解上,各成员方政府始终是在代表国内产业的意志､维护国内产业的利益讨价还价,政府的主体地位彰显无遗｡
3. 政府规制是维护市场秩序和产业安全的有效手段｡政府制定产业规制的目的是从国家宏观的角度建立一个公平公正的经济环境,维护正常的市场秩序,以克服市场的缺陷,弥补市场的不足,保障国内产业平稳健康协调发展,实现国家意志与市场价值､社会价值的协调一致｡政府规制产业的理由:一方面出于经济方面的原因｡这是因为自然垄断､信息不对称､外部性､公共产品､不完全竞争等因素使得市场机制要么根本无法解决,要么成本过高,政府规制相对而言,具有权威性､节约交易成本等方面的优势｡另一方面出于社会公正和意识形态方面的考虑｡例如通过对垄断的限制,削弱垄断企业过分强大的经济和政治权力;通过劳动就业､收入分配､工作环境等方面的直接介入,维护劳动者的合法权利;通过严格审查以限制被认为与民族文化和政治意识形态不协调的产业经济活动,等等｡政府规制通过一系列的法律､法令､条例､规章､章程和政策,对经济活动进行引导､约束､规范､限制,对维护市场秩序､保障国家产业安全,具有纲领性､强制力｡
4. 政府规制具有预防和应对突发产业安全事件的能力｡政府规制具有强力性､直接性､速效性等特点,对经济活动的事前､事中､事后三个环节都有相应的预防､处理和补救能力｡尤其是行政规制的速效性在应付突发产业安全事件方面的及时性和高效性,决定了它在政府规制中永远是经济问题的紧急“制动阀”和最后的“法宝”｡这是因为行政规制的命令方式要求各经济主体对政府的指令迅速地不折不扣地执行,否则就会受到行政处罚｡例如前几年出现的钢铁､电解铝等产业盲目扩张,以及当前房地产的过热,都是国家通过有关行政规制来进行治理整顿的,它比通过市场信号来传递的经济规制更直接､更迅速､更有效｡
三､构建维护我国产业安全的政府规制体系
1. 加强法律规制建设｡无论是从依法行政､建设社会主义法治国家的角度还是从构建市场经济环境､维护市场经济秩序的角度来说,都应该把法制建设放在政府规制建设头等重要的地位｡从维护产业安全的角度来看,除了管总的普遍适用的法律法规之外,应该重点加强以下法规的建设:一是尽快制定出台《反垄断法》｡反垄断是维系市场活力､实现公平竞争､提高经济效率的重要保障｡几乎所有市场经济国家都制定了《反垄断法》,即使是对自然垄断性的行业也有明确的法律限制｡例如,美国对微软公司的分拆,就是反垄断的典型案例｡针对国外跨国公司大举进入我国的实际情况,必须尽快制定《反垄断法》｡二是抓紧启动《企业并购法》的立法程序｡由于我国国内企业的发育程度很低,企业规模不大,而国际上的大型跨国公司超大的规模和超强的实力,要收购大多数国内企业是轻而易举的事情,即使是国内行业排名第一的企业｡因此,对于涉及国家经济安全的基础性产业､战略性产业､高新技术产业的外资并购,尤其是外资的恶意收购,要有专门的法律规范和限制措施｡三是进一步完善《反不正当竞争法》,对价格歧视､技术歧视､市场倾销､利润转移等不公平竞争行为进行严格限制｡四是要积极参与WTO新一轮贸易规则谈判｡规则背后隐藏的是利益｡中国作为世界上第三大贸易体,应该在国际贸易规则谈判中拥有自己的话语权,实现从适应规则到参与制定规则的转变,在维护我国及广大发展中国家的利益方面发挥更大的作用｡
2. 强化产业政策导向｡产业政策是一国政府为了加快经济发展,谋求最优经济效益而制定的优先发展重点产业,扶持幼稚产业,限制过剩产业,以及纠正市场失败､弥补市场缺陷所制定和实施的一系列经济政策的总称,包括产业结构政策､产业组织政策､产业技术政策和产业布局政策等方面的内容｡当前,我国产业政策要在以下几个方面突出政策的引导作用:一是要优化产业结构,重点发展基础工业和战略产业,尤其是在工业化进程中要高度重视装备制造业的发展｡这是因为,作为国民经济基础产业的装备制造业的发展水平反映出一个国家在科学技术､工艺设计､材料､加工制造等方面的综合配套能力｡特别是一些技术难度大､成套性强､需跨行业配套制造的重大技术装备制造能力,反映了一个国家的经济和技术实力｡要大力发展一批有较强竞争力的大型装备制造企业集团,增强具有自主知识产权重大技术装备的制造能力,实现核心技术和系统集成能力的突破,建设和完善一批具有国际先进水平的国家级重大技术装备工程中心,发挥产业集聚效应,形成若干具有特色和知名品牌的装备制造集中地,逐渐形成重大技术装备､高新技术产业装备､基础装备､一般机械装备专业化分工､相互促进､协调发展的产业格局｡二是要推进企业结构调整,培育和发展一批在国内市场中占有较大份额､在国际市场上具有较强竞争力的大型企业集团｡三是要建立以企业为主体的国家创新体系,全面提升我国产业技术水平和创新能力｡要像实施863计划､火炬计划一样,继续实施科技重大专项计划,依托重点实验室､重点工程､重大项目,开发和储备一批高新技术､关键技术,并带动相关产业的发展｡四是要加强各类标准建设,提高国家标准､行业标准和企业标准的等级,完善我国的标准体系｡
3. 严格市场准入制度｡准入规制是经济规制的一种重要形式,严格的市场准入制度能有效地避免无序竞争和资源浪费,是保障国内产业安全的重要屏障④｡发达国家对外资的进入都有明确的政府规制措施｡美国在上世纪30年代就制定了《反托拉斯法》,专门设立了外国投资委员会,对重要行业的跨国并购进行评估和审查｡中海油公司收购美国尤尼科石油公司的难产就是最好的说明｡在德国跨国收购方收购德国公司25%或50%以上股份或表决权时,必须通知联邦卡特尔局;当收购产生并加强市场控制地位时,这种收购将被禁止｡在加拿大任何超过2亿美元的并购协议都必须经过加拿大政府批准方可生效｡尽管我国也出台了《外商投资产业指导目录》,对外商投资产业分为鼓励类､限制类和禁止类,但是该《目录》过于笼统,缺乏明确的具体规定和操作程序,弹性很大,尤其是限制类产业的变通条款对外商起不了限制的作用｡因此,需要政府有关部门按照《目录》制定具体的准入规定,并与其他相关的投资政策､财政政策､货币政策､技术政策､贸易政策､生态环境标准､产品质量认证体系等配套执行｡
4. 完善政府采购政策｡近年来我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大,《2006年政府采购工作要点》披露的全国政府采购规模达到3000亿元｡若按国际上政府采购一般占GDP10%的通行口径计算,我国目前政府采购规模就应该达到1万亿元以上｡我国的《政府采购法》于2003年1月1日起正式实施,并将于2007年12月底以前启动加入世界贸易组织《政府采购协定》的谈判程序,提交政府采购市场开放清单｡虽然政府采购被誉为“阳光下的交易”,WTO也要求开放政府采购市场,但政府采购并没有完全的自由化和国际化｡事实上,各国政府都不同程度地保留了一些保护本国国内经济发展的权力,把一些采购项目保留给国内企业,一定价差内优先购买本国企业的产品,所以一些WTO成员方并没有加入《政府采购协定》｡我国还是一个成长型的市场经济体,在开放的市场竞争环境中,更应利用政府采购这个庞大的购买力来体现国家意志､维护国家利益,支持国内企业,促进产业发展｡
5. 健全产业预警机制｡产业损害预警机制包括预警监测､分析评估､信息发布､预警应急以及预警效果跟踪评价｡预警机制所体现出来的前瞻性､预防性特征,为维护产业安全起到了“雷达”的作用,是维护国家产业经济安全工作的关键环节之一｡我国产业损害预警从2001年开始建设,初步建立了国家､地方､行业､企业“四位一体”的产业损害预警体系,在汽车､化肥､钢铁､纺织和电子信息产品等10类重点行业和400多种重点敏感商品进行损害预警监测,为做好维护产业安全工作提供了重要基础和有力支撑｡今后要进一步完善产业损害预警机制,在预测准确､预警及时､预案可行､预控有效上下功夫,把产业安全问题消灭在萌芽状态｡一是要进一步发挥政府主管部门和行业组织在产业预警方面的主导作用,对重点行业､重点地区､重点企业､重点敏感产品的市场供求､价格变化､进出口动态及产业运行效益情况进行全国性的预警｡二是要充分发挥专家队伍的作用,加强产业预警的理论研究和对策研究,运用科学的指标和模型分析方法,建立科学的预警系统,提高预警监测质量,完善预警应急机制｡三是要建立完备的科学的产业数据库和数据直报分析系统,为及时发现问题､准确发布预警信号､科学制定应急方案提供真实可靠的数据｡
注释:
① 王允贵:《跨国公司的垄断优势及其对东道国的产业控制》,《管理世界》1998年第2期｡
② 侯雪梅:《论在华跨国公司的垄断行为及其法律规制》,《求实》2005年第1期｡
③ 苏东水主编《产业经济学》,高等教育出版社2000年版,第48页｡
④ 秦永红:《我国政府对跨国公司行为规制初探》,《四川大学学报》2006年第1期｡
(责任编辑 陈孝兵)