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摘 要 建立现代大学制度、提升内部治理能力已成为高职院校实现内涵发展的重要路径选择。高职院校开展内部治理改革存在三种动因，其相互影响、共同作用。通过开展“分权制衡、协同联动”的内部管理改革，建立“决策、动力、运行、保障、文化”五种机制，能够有效激发院校的办学活力，构建内生式发展机制，可为高职院校开展内部治理改革提供一种路径和实践样本。
关键词 高职院校;内部治理;分权制衡;协同联动
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）05-0011-05
一、问题的提出
截至2017年5月，我国高等学校共计2631所，其中高职（高专）院校的数量达到1388所，占普通高等學校的53%[1]，已成为高等教育大众化的重要载体。但总体而言，优质高职教育资源不足，高职人才培养质量有待提升，社会对高职教育的认可度依然不高。究其根源，这固然与高职教育的发展历程短、各方支持力度有待加强等外部因素有关，但更为重要的是高职院校内生式发展动力机制缺失，治理模式落后、治理水平低下[2]，目前，相当部分的高职院校依然存在着机构设置交叉、层级管理缺失、部门职责不清、管理效率低下等现象，院校的运行机制、执行力、监督反馈和纠偏机制建设相对落后[3]。
当前，高职教育已由规模扩张进入到内涵提升阶段[4]。无论是高职教育发展的客观需要，抑或是国家政策的强力驱动，还是高职院校自我发展完善的内在要求，建立现代大学制度，创新内部治理结构，推动高职院校从管理走向治理、提升内部治理能力，为技术技能人才培养提供体制机制保障，已成为高职院校发展的迫切需求。本文主要结合广东交通职业技术学院开展内部治理改革的实践，从改革动因分析入手，结合内外需求，探索高职院校深化内部治理改革的有效路径。
二、高职院校内部治理改革的动因分析
（一）高职教育内涵式发展的客观要求
经过二十多年的快速发展，高职教育已经由规模扩张为主要特征的外延式发展进入到以提高质量为核心的内涵式发展阶段，发展模式的转变迫切需要加强高职教育内部治理体系建设，构建多元治理主体体系，而“实现由管理体制下的单一主体到治理体制下的多元主体的转变，公共理性精神是实现这一转变的理性基础”[5]。公共理性是指“公共管理主体与所处社会实现的高度沟通化并获得社会高度认同的理念与价值”[6]，而公共理性精神则是基于公共理性的思想观念、思维方式、价值取向和心理习惯[7]。现代管理学理论认为，公共理性精神具有三个主要特征：一是坚持交流、协商、共识、合作;二是崇尚公共价值和价值平衡;三是坚持公共服务。就高职教育而言，其治理的核心是多元主体围绕高职教育的公共治理目标，通过交流、协商、共识与合作的方式共同参与管理的过程，就是公共理性精神在高职教育领域的具体体现。
基于公共理性精神，高职院校的内部治理改革需围绕以下几个方面开展。一是培育各治理主体的公共理性精神，使高职院校内部相关利益方如教师、学生、管理机构、学术机构等在思想观念上达成一致、形成共识;二是通过大学章程等明确划定各治理主体的职能范围和职责权限，推动各主体在各自权限范围内发挥应有的作用，不缺位、不越位，恪守边界，共同建构内部治理体系;三是建立严格规范的制度体系和操作流程，通过刚性的制度规则建立激励、约束、反馈和纠偏机制，逐步改变行政权力泛化的传统观念和现状，推动各治理主体逐渐养成自觉自愿的公共理性精神，“成为具备现代治理意识的公共群体”[8];四是凝聚院校的办学定位、办学理念、办学特色等，提升形成各治理主体共同认可的学校文化和共同价值，使其成为凝聚各治理主体的精神纽带，将内部治理提升至文化层面，从根本上提升高职院校的内部治理能力。
（二）国家政策强力推动的外部要求
十八大以来，包括文化建设在内的“五位一体”总体布局成为我国全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，成就中国特色社会主义事业的重要组成部分，而高校内部治理结构改革、教育治理能力的现代化是其重要组成部分。党中央和各级政府均出台了一系列的政策文件，推动各类高校的内部治理改革。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要深化教育领域综合改革、完善学校内部治理结构、推进教育治理能力现代化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》同样指出，要“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构”。《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出要“进一步落实和扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构”。同时，为了推进高职领域的内部治理改革，教育部制定的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》也提出要“推动专科高等职业院校依法制定章程……建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高等职业院校治理结构”，等等。这些文件对完善高职院校内部治理结构、建立现代大学制度提出更高的要求。2017年，教育部等五部委联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，明确要“进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权，激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性”。从上述政策文件可以看出，以章程建设为基础，以办学自主权下放为重点，以民主管理、社会广泛参与的高等职业院校治理结构改革已成为国家办好高职教育的重要抓手，外部政策环境的强力推动要求高职院校必须深化内部治理改革。
（三）高职院校自我发展完善的内在要求
近年来，随着国家“示范校”“骨干校”等专项建设项目的持续开展，我国高等职业教育的发展取得了举世瞩目的成就。作为一种复杂系统，近年来高职院校持续不断地与外界进行物质能量交换，自身也不断发展成长，已达到某种临界点，迫切需要在内部产生变革，以适应新的发展需要。自组织理论认为，一个复杂系统要实现从无序到有序、从低级有序到高级有序的变迁，就必须持续保持与外界环境的足够量的物质能量交换，一旦这种能量交换的增长临近或突破某个阈值，就有可能促使系统内部发生结构性的跃升，实现系统的变革。当前，高职院校已进入到内涵提升阶段，欲进一步提升人才培养质量和办学水平，就必须克服传统管理的弊端，破解发展的内部治理瓶颈，通过建立现代大学制度，建立有效的内部治理结构，提升治理能力，建立有效的激励、发展、监控和约束机制，构建内生式发展机制，形成追求卓越的文化氛围。 三、高职院校内部治理结构改革路径探索
《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出要“加快完善中国特色现代大学制度，加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化”。当前，就高职院校而言，建立现代大学制度的重要举措之一便是针对行政权力的泛化去行政化，构建有效的内部治理结构，将“有利于推进现代大学制度建设”[9]。广东交通职业技术学院作为一所行业特色鲜明、工科为主的行业性高职院校，近年来，以《章程》为引领，以构建民主决策机制为先导、以深化人事制度改革为动力，不断深化内部治理改革，构建了内生式的发展机制，初步建立了“分权制衡、协同联动”的内部治理结构，实现了“单一主体的管理体制到多元主体的治理体制的转变”，推动学校驶入发展的快车道。改革的基本路径如图1所示。
（一）以章程为引领，完善内部权力运作机制
1.完善内部权力结构
大学章程是现代大学制度和依法治校的重要体现。公共理性精神认为，组织的各治理主体应在各自权限范围内发挥作用。就高职院校而言，应在《章程》的引领下，规范政治、行政、学术和监督四种权力的运行边界，形成相互制衡、协同联动的权力运行机制。一是建立完善的制度体系，确保各类权力在制度框架下规范运行。二是完善各类制度的实施细则和操作流程，使各项规章制度能得以落地。三是根据高职教育发展的新形势及国家政策的新要求，与时俱进、适时制定、修订相关制度文件和实施细则。四是加强宣传，增强师生的程序意识、规则意识，加强各项管理制度的宣贯工作，形成按章办事的良好氛围。
2.完善二级部门权力运行机制
推动管理重心下移、提高二级部门的管理权限一直是高校內部管理改革的重点，它同样是高职内部治理改革的重点内容。具体而言，其改革应从如下几个方面入手：一是增强二级部门领导班子的凝聚力和统合力，推进民主决策，以完善二级部门党政联席会议制度实施细则为重点，明确参加人员、议事流程、议事范围、议事方式等，建立起科学、规范、高效的党政联席会议决策机制。二是围绕二级教学部门中心任务，以制定操作性文件、实施细则、操作流程为主，确保各项制度真正落地。三是完善各二级教学部门的考核实施细则，促使教师能更加明确发展目标和工作任务，激发教师的主动性和积极性，推动各二级教学部门成为教学、科研和社会服务的主体。
（二）以决策机构完善为先导，健全民主决策机制
1.完善决策机构
决策机构是高职院校内部权力运行的载体。公共理性精神认为，“交流、协商、共识、合作”是一个组织建立民主决策机构的首要特征。高职院校可按照“民主协商、各居共谋”原则，通过完善各类民主决策机构，推进分权制衡，促使院校各相关利益方求取“最大公约数”，建立有效的民主决策机制。一是健全政治、行政权力的决策机制，确保院校办学正确的政治方向，促进院校的行政机构和行政权力更好地为教学科研服务。二是健全学术权力决策机制，确保院校学术决策机构能够独立开展各类学术事务的决策，由“边缘化”的现状逐步走向学术管理决策的中心，维护学术决策的独立性、终审权。例如，广东交通职业学院明确学术委员会为学校最高学术权力机构，在人员方面主要由一线专职教授、副教授组成，体现了《高校学术委员会规程》高校去“行政化”的精髓，并不断强化其统筹行使学校学术事务的决策、审议、评定、咨询等职权。同时，学校还设立了教学工作委员会、人事工作委员会、预算工作委员会、信息与图书情报、体育运动、学报编辑等专门的工作委员会，明确各类委员会的职责权限与人员组成，确保学校各类重要事务由专门机构进行决策、咨询、审议。三是完善权力的制约与监督机制，充分发挥教代会、工会等机构的作用，依法保障广大教职工广泛参与民主决策、民主管理和民主监督。
2.健全运行机制
在完善民主决策机构的基础上，健全运行机制就成为关键。一是完善党委会、院长办公会及各类民主决策机构的议事规则、程序和流程，不断提高决策的科学化和民主化水平。二是指导和推进各教学部门落实党政联席会议制度，完善本部门的民主决策机制。三是明确学术委员会等各类民主决策机构的职责与运行流程，完善委员遴选与退出机制。四是强化民主决策机构与职能部门的协同联动，弥合决策与执行之间的“缝隙”，使民主决策结果能够落地生根。
3.强化层级治理
现代治理体系的重要特征是多元主体，其在高职院校中的体现便是管理重心下移、分权层级治理，确保二级教学部门拥有更多的办学自主权，从而更有利于办出专业特色，实现“学院办学校”。一是“定职权、划边界”，梳理院校职能部门和二级教学部门的职责范围和权力界限，并将其以机制和流程的形式相对固化;二是明确内设机构在本部门选人用人、考核分配、人才培养、课程建设等方面的自主权;三是分步实施、有序下放，确保二级部门能够“接得住、用得好”;四是放管结合，简政放权，制定全过程监管措施，加强二级教学部门的统筹能力，做到“坚决放、有效接和创新管”。例如，广东交通职业技术学院按照“三级建制、二级管理，重心下移、有序下放”的总原则，不断强化层级管理，充分发挥各职能部门的主观能动性，充分发挥各二级教学部门在教学、科研和社会服务的主体作用。
（三）以人事制度改革为重点，强化发展动力机制
1.绩效导向，实施目标管理
按照权力义务对等的基本原则，高职院校可借鉴ISO9001质量管理与认证体系的理念，在权力下放的同时建立绩效导向的目标管理体系，使二级教学部门成为实现院校发展目标的责任主体。一是按照“整体—专项”相结合的思路，在院校规划统领下，制定专项及二级部门子规划，并分解细化为可测量的年度工作计划，建立“上下衔接、左右支撑、目标具体、科学可行”的目标管理体系;二是健全检讨核查机制，定期对规划计划实行情况进行总结检讨，核查成效、分析利弊、适时修正、持续改进，确保目标或计划得以实现;三是明确绩效导向，加大奖惩力度，将部门绩效考核结果与部门的绩效奖励分配挂钩，个人岗位绩效考核与部门考核、岗位聘任、工资分配挂钩，完善“多维尺度、分类评价，定量与定性、个人与部门相结合”的评价体系，充分激发部门与教职工的积极性。 2.宏观调适，健全监督机制
高职院校建立现代治理体系，很大程度上取决于各层级管理目标的有效监督与顺利实现。目标管理理论强调，一个组织要实现其发展目标，就必须由各治理主体共同参与制定完成其各自的发展目标，并确保完成过程的有效监督。基于此，要推动高职院校“各治理主体逐渐养成自觉自愿的公共理性精神”，不断提升高职院校的宏观调控能力，院校就应当建立以目标管理为抓手的动态调整机制和以绩效考核、问责机制为主的静态监督约束机制。一是建立动态调整机制，根据各项目标任务的实施情况，采取目标调整、预算调整、人员调整、制度调适等手段，及时调整目标管理体系，加强宏观调适;二是强化监督机制，完善重点工作制度，由职能处室对未能按期完成预定计划目标的部门进行督办，并将督办结果在一定范围内公布;三是建立问责机制，通过制定相应的问责管理办法，对出现执行不力、权力滥用、责任推诿等情况的责任部门、责任人进行问责，规范权力使用，增强责任意识，实现“分权制衡”。
3.维贤维才，加强干部队伍和团队建设
毛主席讲过“路线确定之后，干部就是决定性因素”，中层干部队伍的领导力、执行力提升是提高治理水平、推动院校从管理走向治理的关键因素。例如，广东交通职业技术学院在以下方面加强管理团队的建设：一是完善中层领导干部的选拔机制，采取公开竞聘方式，“能上能下、人岗相适、精干高效、注重实绩”，择优选择公信力高、能力出众的干部担任学校中层干部;二是以中层干部能力建设为抓手，围绕高职院校内部治理的主题，以专项培训、专题研讨、读书班等方式增强干部队伍主动谋划的能力、执行力、创新力，形成规范意识、治理意识和创新意识;三是以岗位胜任力提高为目标，因时因事采取案例解剖、责任追究、诫勉提醒等多种形式，强化约束激励机制，不断提升干部队伍的综合素养和治理能力;四是以目标信念和作风建设为重点、制度建设为保障、文化建设为提升，全面加强领导班子、中层干部、系部领导、教学与科研等各类型团队建设，不断提升各类团队的技术能力和执行力。
（四）以信息化和人员素质提升为保障，完善运行保障机制
现代治理体系的建立离不开坚实的信息化与人员素质保障。广东交通职业技术学院始终将信息化建设置于超前发展的位置，通过信息化固化各项管理制度与流程，实现管理过程的规范化、透明化，减少随意性和自由性，以“信息化思维”推进学校的内部治理进程，使信息化建设成为服务学校内部治理水平提升的强大工具。一是学校基于ICA等管理平台，辅以微信、各类APP等信息化手段，强化管理信息化的整体设计，消除校内信息孤岛，打通信息壁垒，分类、分层有机整合全校数据资源，构建信息资源共享体系，健全管理信息化运行机制，提升管理信息化应用能力，提高民主决策的科学性和先进性。二是创新信息公开的方式和途径，不断加大学校信息公开工作的力度，提升学校信息公开工作的规范化和制度化，以信息化手段构建学校内部治理的“思维导图”。三是完善培训体系，通过多种手段提升广大教职工的信息化应用能力，从技术上确保信息化管理手段的有效实现。
（五）以培育院校价值体系为提升，健全内部治理的文化塑造机制
高校文化代表一所学校的精神面貌，是高校在长期发展中所逐步凝练形成的一种价值观和共识，是一种隐形但支配作用强大的“软实力”。各治理主体共同认可的组织文化和共同价值是凝聚各治理主体的精神纽带，其内部治理文化是提升内部治理水平的必然要求。广东交通职业技术学院在近60年办学历程中，形成了踏实肯干、无私奉献的“铺路石”品格和甘于寂寞、恪尽职守的“航标灯”精神，在推动学校完善内部治理结构、提升内部治理能力过程中，学校大力弘扬“广交院精神”，并赋予其新的时代内涵。一是通过推动各类民主决策机构健康有序运行，完善各项管理制度与运作流程，规范畅通“学校领导接待日”“校长午餐会”等渠道，提高教职员工、学生等办学主体的当家作主能力，形成尊重规则、民主治校的治理文化氛围。二是通过深化人事制度改革，确保学校各类教职工群体和利益相关方“各安其位、各得其所”，在各自的轨道上成长进步，形成“各司其职、各尽其能”的发展氛围。三是通过绩效考核与分配、奖励优秀工作业绩、评选“我最喜爱的教师”“服务之星”及各类先进个人和团队等系列举措，大力弘扬、宣传和奖励在教学、育人、科技和社会服务等方面做出突出贡献的教职员工，形成“尊师重教、注重业绩、多劳多得、优劳优酬”的激励氛围。四是通过“学业导师”“交通志愿者”“科技文化节”等多项活动，做实全员、全过程、全方位育人机制，关心学生成长成才，促进学生健全人格和社会责任感的养成，实现从制器向育人的转变。
作为一所近60年办学历史的高职院校，在传承和发扬学校优秀传统文化的同时，学校通过“分权制衡、协同联动”的高职院校内部治理改革与实践，构建形成了新的内生式发展机制，逐步摆脱了历史包袱，提升了可持续发展能力。尽管学校“分权制衡、协同联动”内部治理改革与实践成效初显，但我们深知，建立现代大学制度的工作才刚刚破题，主动适应新的发展需要才开始起步，仍需在理论和实践层面深入探索、持续完善，这也正是本文抛砖引玉之目的所在。
参 考 文 献
[1]中华人民共和国教育部.2017年全国高等学校名单”[EB/OL].（2017-15-01）[2018-12-30].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/zdgk_sxml/1.
[2]易启明.“纵向四层次，横向四模块”的高职院校内部治理结构研究[J].河南科技学院学报，2015（10）：28-30.
[3]赵晓妮.高职院校内部治理结构的内涵、实践迷思及变革趋向[J].教育与职业，2016（12）：12-16.
[4]董刚.高职教育由规模扩张进入到内涵提升阶段[N].人民政協报，2015-08-19（10）.
[5][7][8]张天勇，张娇.公共理性精神与大学治理的探索[J].黑龙江高教研究，2014（11）：14-16.
[6]秦德君.国家公共管理中的公共理性[J].上海行政学院学报，2007（1）：47-54.
[9]蒋华林.“去行政化”就能建成现代大学制度？[J].高教探索，2012（6）：10-15.
关键词 高职院校;内部治理;分权制衡;协同联动
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）05-0011-05
一、问题的提出
截至2017年5月，我国高等学校共计2631所，其中高职（高专）院校的数量达到1388所，占普通高等學校的53%[1]，已成为高等教育大众化的重要载体。但总体而言，优质高职教育资源不足，高职人才培养质量有待提升，社会对高职教育的认可度依然不高。究其根源，这固然与高职教育的发展历程短、各方支持力度有待加强等外部因素有关，但更为重要的是高职院校内生式发展动力机制缺失，治理模式落后、治理水平低下[2]，目前，相当部分的高职院校依然存在着机构设置交叉、层级管理缺失、部门职责不清、管理效率低下等现象，院校的运行机制、执行力、监督反馈和纠偏机制建设相对落后[3]。
当前，高职教育已由规模扩张进入到内涵提升阶段[4]。无论是高职教育发展的客观需要，抑或是国家政策的强力驱动，还是高职院校自我发展完善的内在要求，建立现代大学制度，创新内部治理结构，推动高职院校从管理走向治理、提升内部治理能力，为技术技能人才培养提供体制机制保障，已成为高职院校发展的迫切需求。本文主要结合广东交通职业技术学院开展内部治理改革的实践，从改革动因分析入手，结合内外需求，探索高职院校深化内部治理改革的有效路径。
二、高职院校内部治理改革的动因分析
（一）高职教育内涵式发展的客观要求
经过二十多年的快速发展，高职教育已经由规模扩张为主要特征的外延式发展进入到以提高质量为核心的内涵式发展阶段，发展模式的转变迫切需要加强高职教育内部治理体系建设，构建多元治理主体体系，而“实现由管理体制下的单一主体到治理体制下的多元主体的转变，公共理性精神是实现这一转变的理性基础”[5]。公共理性是指“公共管理主体与所处社会实现的高度沟通化并获得社会高度认同的理念与价值”[6]，而公共理性精神则是基于公共理性的思想观念、思维方式、价值取向和心理习惯[7]。现代管理学理论认为，公共理性精神具有三个主要特征：一是坚持交流、协商、共识、合作;二是崇尚公共价值和价值平衡;三是坚持公共服务。就高职教育而言，其治理的核心是多元主体围绕高职教育的公共治理目标，通过交流、协商、共识与合作的方式共同参与管理的过程，就是公共理性精神在高职教育领域的具体体现。
基于公共理性精神，高职院校的内部治理改革需围绕以下几个方面开展。一是培育各治理主体的公共理性精神，使高职院校内部相关利益方如教师、学生、管理机构、学术机构等在思想观念上达成一致、形成共识;二是通过大学章程等明确划定各治理主体的职能范围和职责权限，推动各主体在各自权限范围内发挥应有的作用，不缺位、不越位，恪守边界，共同建构内部治理体系;三是建立严格规范的制度体系和操作流程，通过刚性的制度规则建立激励、约束、反馈和纠偏机制，逐步改变行政权力泛化的传统观念和现状，推动各治理主体逐渐养成自觉自愿的公共理性精神，“成为具备现代治理意识的公共群体”[8];四是凝聚院校的办学定位、办学理念、办学特色等，提升形成各治理主体共同认可的学校文化和共同价值，使其成为凝聚各治理主体的精神纽带，将内部治理提升至文化层面，从根本上提升高职院校的内部治理能力。
（二）国家政策强力推动的外部要求
十八大以来，包括文化建设在内的“五位一体”总体布局成为我国全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，成就中国特色社会主义事业的重要组成部分，而高校内部治理结构改革、教育治理能力的现代化是其重要组成部分。党中央和各级政府均出台了一系列的政策文件，推动各类高校的内部治理改革。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要深化教育领域综合改革、完善学校内部治理结构、推进教育治理能力现代化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》同样指出，要“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构”。《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出要“进一步落实和扩大高校办学自主权、完善高校内部治理结构”。同时，为了推进高职领域的内部治理改革，教育部制定的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》也提出要“推动专科高等职业院校依法制定章程……建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高等职业院校治理结构”，等等。这些文件对完善高职院校内部治理结构、建立现代大学制度提出更高的要求。2017年，教育部等五部委联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，明确要“进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权，激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性”。从上述政策文件可以看出，以章程建设为基础，以办学自主权下放为重点，以民主管理、社会广泛参与的高等职业院校治理结构改革已成为国家办好高职教育的重要抓手，外部政策环境的强力推动要求高职院校必须深化内部治理改革。
（三）高职院校自我发展完善的内在要求
近年来，随着国家“示范校”“骨干校”等专项建设项目的持续开展，我国高等职业教育的发展取得了举世瞩目的成就。作为一种复杂系统，近年来高职院校持续不断地与外界进行物质能量交换，自身也不断发展成长，已达到某种临界点，迫切需要在内部产生变革，以适应新的发展需要。自组织理论认为，一个复杂系统要实现从无序到有序、从低级有序到高级有序的变迁，就必须持续保持与外界环境的足够量的物质能量交换，一旦这种能量交换的增长临近或突破某个阈值，就有可能促使系统内部发生结构性的跃升，实现系统的变革。当前，高职院校已进入到内涵提升阶段，欲进一步提升人才培养质量和办学水平，就必须克服传统管理的弊端，破解发展的内部治理瓶颈，通过建立现代大学制度，建立有效的内部治理结构，提升治理能力，建立有效的激励、发展、监控和约束机制，构建内生式发展机制，形成追求卓越的文化氛围。 三、高职院校内部治理结构改革路径探索
《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出要“加快完善中国特色现代大学制度，加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化”。当前，就高职院校而言，建立现代大学制度的重要举措之一便是针对行政权力的泛化去行政化，构建有效的内部治理结构，将“有利于推进现代大学制度建设”[9]。广东交通职业技术学院作为一所行业特色鲜明、工科为主的行业性高职院校，近年来，以《章程》为引领，以构建民主决策机制为先导、以深化人事制度改革为动力，不断深化内部治理改革，构建了内生式的发展机制，初步建立了“分权制衡、协同联动”的内部治理结构，实现了“单一主体的管理体制到多元主体的治理体制的转变”，推动学校驶入发展的快车道。改革的基本路径如图1所示。
（一）以章程为引领，完善内部权力运作机制
1.完善内部权力结构
大学章程是现代大学制度和依法治校的重要体现。公共理性精神认为，组织的各治理主体应在各自权限范围内发挥作用。就高职院校而言，应在《章程》的引领下，规范政治、行政、学术和监督四种权力的运行边界，形成相互制衡、协同联动的权力运行机制。一是建立完善的制度体系，确保各类权力在制度框架下规范运行。二是完善各类制度的实施细则和操作流程，使各项规章制度能得以落地。三是根据高职教育发展的新形势及国家政策的新要求，与时俱进、适时制定、修订相关制度文件和实施细则。四是加强宣传，增强师生的程序意识、规则意识，加强各项管理制度的宣贯工作，形成按章办事的良好氛围。
2.完善二级部门权力运行机制
推动管理重心下移、提高二级部门的管理权限一直是高校內部管理改革的重点，它同样是高职内部治理改革的重点内容。具体而言，其改革应从如下几个方面入手：一是增强二级部门领导班子的凝聚力和统合力，推进民主决策，以完善二级部门党政联席会议制度实施细则为重点，明确参加人员、议事流程、议事范围、议事方式等，建立起科学、规范、高效的党政联席会议决策机制。二是围绕二级教学部门中心任务，以制定操作性文件、实施细则、操作流程为主，确保各项制度真正落地。三是完善各二级教学部门的考核实施细则，促使教师能更加明确发展目标和工作任务，激发教师的主动性和积极性，推动各二级教学部门成为教学、科研和社会服务的主体。
（二）以决策机构完善为先导，健全民主决策机制
1.完善决策机构
决策机构是高职院校内部权力运行的载体。公共理性精神认为，“交流、协商、共识、合作”是一个组织建立民主决策机构的首要特征。高职院校可按照“民主协商、各居共谋”原则，通过完善各类民主决策机构，推进分权制衡，促使院校各相关利益方求取“最大公约数”，建立有效的民主决策机制。一是健全政治、行政权力的决策机制，确保院校办学正确的政治方向，促进院校的行政机构和行政权力更好地为教学科研服务。二是健全学术权力决策机制，确保院校学术决策机构能够独立开展各类学术事务的决策，由“边缘化”的现状逐步走向学术管理决策的中心，维护学术决策的独立性、终审权。例如，广东交通职业学院明确学术委员会为学校最高学术权力机构，在人员方面主要由一线专职教授、副教授组成，体现了《高校学术委员会规程》高校去“行政化”的精髓，并不断强化其统筹行使学校学术事务的决策、审议、评定、咨询等职权。同时，学校还设立了教学工作委员会、人事工作委员会、预算工作委员会、信息与图书情报、体育运动、学报编辑等专门的工作委员会，明确各类委员会的职责权限与人员组成，确保学校各类重要事务由专门机构进行决策、咨询、审议。三是完善权力的制约与监督机制，充分发挥教代会、工会等机构的作用，依法保障广大教职工广泛参与民主决策、民主管理和民主监督。
2.健全运行机制
在完善民主决策机构的基础上，健全运行机制就成为关键。一是完善党委会、院长办公会及各类民主决策机构的议事规则、程序和流程，不断提高决策的科学化和民主化水平。二是指导和推进各教学部门落实党政联席会议制度，完善本部门的民主决策机制。三是明确学术委员会等各类民主决策机构的职责与运行流程，完善委员遴选与退出机制。四是强化民主决策机构与职能部门的协同联动，弥合决策与执行之间的“缝隙”，使民主决策结果能够落地生根。
3.强化层级治理
现代治理体系的重要特征是多元主体，其在高职院校中的体现便是管理重心下移、分权层级治理，确保二级教学部门拥有更多的办学自主权，从而更有利于办出专业特色，实现“学院办学校”。一是“定职权、划边界”，梳理院校职能部门和二级教学部门的职责范围和权力界限，并将其以机制和流程的形式相对固化;二是明确内设机构在本部门选人用人、考核分配、人才培养、课程建设等方面的自主权;三是分步实施、有序下放，确保二级部门能够“接得住、用得好”;四是放管结合，简政放权，制定全过程监管措施，加强二级教学部门的统筹能力，做到“坚决放、有效接和创新管”。例如，广东交通职业技术学院按照“三级建制、二级管理，重心下移、有序下放”的总原则，不断强化层级管理，充分发挥各职能部门的主观能动性，充分发挥各二级教学部门在教学、科研和社会服务的主体作用。
（三）以人事制度改革为重点，强化发展动力机制
1.绩效导向，实施目标管理
按照权力义务对等的基本原则，高职院校可借鉴ISO9001质量管理与认证体系的理念，在权力下放的同时建立绩效导向的目标管理体系，使二级教学部门成为实现院校发展目标的责任主体。一是按照“整体—专项”相结合的思路，在院校规划统领下，制定专项及二级部门子规划，并分解细化为可测量的年度工作计划，建立“上下衔接、左右支撑、目标具体、科学可行”的目标管理体系;二是健全检讨核查机制，定期对规划计划实行情况进行总结检讨，核查成效、分析利弊、适时修正、持续改进，确保目标或计划得以实现;三是明确绩效导向，加大奖惩力度，将部门绩效考核结果与部门的绩效奖励分配挂钩，个人岗位绩效考核与部门考核、岗位聘任、工资分配挂钩，完善“多维尺度、分类评价，定量与定性、个人与部门相结合”的评价体系，充分激发部门与教职工的积极性。 2.宏观调适，健全监督机制
高职院校建立现代治理体系，很大程度上取决于各层级管理目标的有效监督与顺利实现。目标管理理论强调，一个组织要实现其发展目标，就必须由各治理主体共同参与制定完成其各自的发展目标，并确保完成过程的有效监督。基于此，要推动高职院校“各治理主体逐渐养成自觉自愿的公共理性精神”，不断提升高职院校的宏观调控能力，院校就应当建立以目标管理为抓手的动态调整机制和以绩效考核、问责机制为主的静态监督约束机制。一是建立动态调整机制，根据各项目标任务的实施情况，采取目标调整、预算调整、人员调整、制度调适等手段，及时调整目标管理体系，加强宏观调适;二是强化监督机制，完善重点工作制度，由职能处室对未能按期完成预定计划目标的部门进行督办，并将督办结果在一定范围内公布;三是建立问责机制，通过制定相应的问责管理办法，对出现执行不力、权力滥用、责任推诿等情况的责任部门、责任人进行问责，规范权力使用，增强责任意识，实现“分权制衡”。
3.维贤维才，加强干部队伍和团队建设
毛主席讲过“路线确定之后，干部就是决定性因素”，中层干部队伍的领导力、执行力提升是提高治理水平、推动院校从管理走向治理的关键因素。例如，广东交通职业技术学院在以下方面加强管理团队的建设：一是完善中层领导干部的选拔机制，采取公开竞聘方式，“能上能下、人岗相适、精干高效、注重实绩”，择优选择公信力高、能力出众的干部担任学校中层干部;二是以中层干部能力建设为抓手，围绕高职院校内部治理的主题，以专项培训、专题研讨、读书班等方式增强干部队伍主动谋划的能力、执行力、创新力，形成规范意识、治理意识和创新意识;三是以岗位胜任力提高为目标，因时因事采取案例解剖、责任追究、诫勉提醒等多种形式，强化约束激励机制，不断提升干部队伍的综合素养和治理能力;四是以目标信念和作风建设为重点、制度建设为保障、文化建设为提升，全面加强领导班子、中层干部、系部领导、教学与科研等各类型团队建设，不断提升各类团队的技术能力和执行力。
（四）以信息化和人员素质提升为保障，完善运行保障机制
现代治理体系的建立离不开坚实的信息化与人员素质保障。广东交通职业技术学院始终将信息化建设置于超前发展的位置，通过信息化固化各项管理制度与流程，实现管理过程的规范化、透明化，减少随意性和自由性，以“信息化思维”推进学校的内部治理进程，使信息化建设成为服务学校内部治理水平提升的强大工具。一是学校基于ICA等管理平台，辅以微信、各类APP等信息化手段，强化管理信息化的整体设计，消除校内信息孤岛，打通信息壁垒，分类、分层有机整合全校数据资源，构建信息资源共享体系，健全管理信息化运行机制，提升管理信息化应用能力，提高民主决策的科学性和先进性。二是创新信息公开的方式和途径，不断加大学校信息公开工作的力度，提升学校信息公开工作的规范化和制度化，以信息化手段构建学校内部治理的“思维导图”。三是完善培训体系，通过多种手段提升广大教职工的信息化应用能力，从技术上确保信息化管理手段的有效实现。
（五）以培育院校价值体系为提升，健全内部治理的文化塑造机制
高校文化代表一所学校的精神面貌，是高校在长期发展中所逐步凝练形成的一种价值观和共识，是一种隐形但支配作用强大的“软实力”。各治理主体共同认可的组织文化和共同价值是凝聚各治理主体的精神纽带，其内部治理文化是提升内部治理水平的必然要求。广东交通职业技术学院在近60年办学历程中，形成了踏实肯干、无私奉献的“铺路石”品格和甘于寂寞、恪尽职守的“航标灯”精神，在推动学校完善内部治理结构、提升内部治理能力过程中，学校大力弘扬“广交院精神”，并赋予其新的时代内涵。一是通过推动各类民主决策机构健康有序运行，完善各项管理制度与运作流程，规范畅通“学校领导接待日”“校长午餐会”等渠道，提高教职员工、学生等办学主体的当家作主能力，形成尊重规则、民主治校的治理文化氛围。二是通过深化人事制度改革，确保学校各类教职工群体和利益相关方“各安其位、各得其所”，在各自的轨道上成长进步，形成“各司其职、各尽其能”的发展氛围。三是通过绩效考核与分配、奖励优秀工作业绩、评选“我最喜爱的教师”“服务之星”及各类先进个人和团队等系列举措，大力弘扬、宣传和奖励在教学、育人、科技和社会服务等方面做出突出贡献的教职员工，形成“尊师重教、注重业绩、多劳多得、优劳优酬”的激励氛围。四是通过“学业导师”“交通志愿者”“科技文化节”等多项活动，做实全员、全过程、全方位育人机制，关心学生成长成才，促进学生健全人格和社会责任感的养成，实现从制器向育人的转变。
作为一所近60年办学历史的高职院校，在传承和发扬学校优秀传统文化的同时，学校通过“分权制衡、协同联动”的高职院校内部治理改革与实践，构建形成了新的内生式发展机制，逐步摆脱了历史包袱，提升了可持续发展能力。尽管学校“分权制衡、协同联动”内部治理改革与实践成效初显，但我们深知，建立现代大学制度的工作才刚刚破题，主动适应新的发展需要才开始起步，仍需在理论和实践层面深入探索、持续完善，这也正是本文抛砖引玉之目的所在。
参 考 文 献
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