论文部分内容阅读
摘 要:汶川地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震,赈灾及灾后重建资金的筹措与运行是抗震救灾的重要任务之一。本文在系统分析赈灾及灾后重建资金需求结构的基础上,提出了全方位的资金筹措及配置方式,研究了赈灾资金的使用与管理,并在体制和制度层面进一步思考了如何构建应对重大自然灾害的资金筹措与运行的长效机制。
关键词:重大自然灾害;资金需求结构;资金筹措;资金使用;资金运行机制
中图分类号:F123·16 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2008)07-0008-07
本文系东北财经大学经济与社会发展研究院“众志成城: 5. 12汶川大地震抗震救灾研究”课题组应急研究成果。课题组总负责人:宋旭光,庞明川。本研究报告负责人:曹志来。研究小组成员:王伟同,吕怀涛,孙克竞,管永昊。
收稿日期: 2008-05-28
作为新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震,汶川地震的抗震救灾和灾后重建工作无疑是一项巨大的、复杂的系统工程,其中救灾和灾后重建资金面临着规模巨大、结构复杂、时间冗长而持续的困难局面。因此,在对赈灾及灾后重建资金需求结构进行系统分析基础上,如何积极、有效地筹措赈灾资金,科学统筹、协调好赈灾资金的管理与配置,建立完善、长效的资金筹措与运行机制,努力保障受灾地区群众基本生活,尽快恢复生产、重建家园,是政府和全社会在应急救灾及灾后重建相当长一段时间内的重要任务之一。
一、赈灾及重建的资金需求结构分析:以汶川地震为例
综合考察近年国内外应对自然灾害的社会行动,一般都从纵向时序和横向重点两个方面对灾后重建这项系统工程进行考察和把握,相对应而言,灾后重建资金的需求结构也有其纵向时序的阶段构成和横向重点的截面构成两类。
(一)资金需求的阶段构成
汶川地震赈灾和灾后重建资金需求从纵向时序上可以分为“抗震救灾”、“安置恢复”和“灾后重建”三个阶段,资金需求在时间跨度上会在这三个阶段上持续性体现,不同阶段资金需求的特点会有所不同。
1·抗震救灾阶段
即“救人为第一要务”的阶段。这一阶段由于距离灾害发生时间最近,资金需求最急迫,一般不明确区分资金的具体需求者,资金需求通常由国家应急机制解决。
2·安置恢复阶段
即转移受灾群众并使其生活得到暂时安置、可以展开自救互救的阶段。汶川地震由于灾害范围广、持续时间长、余震不断,使抗震救灾阶段与安置恢复阶段交叉并行,目前抗震救灾阶段还未结束,但是安置恢复任务已经十分紧迫。
3·灾后重建阶段
即在受灾群众基本得到安置情况下展开的生活恢复、生产恢复、经济恢复阶段。这一阶段从国际经验和有关部门调查估计的情况可能长达5—10年,因此是对资金需求规模最大也是最复杂的阶段。这一阶段由于时间跨度较长还要细分为“紧急性恢复”、“全面性恢复”和“建设性恢复”等阶段,其中紧急性恢复阶段主要应对安置阶段后灾民生活上的迫切问题,如安置阶段后的过冬、医疗、教育、生活来源等问题;全面性恢复阶段则在此基础上要解决工农、金融、服务等生产恢复问题,实现灾区的全面复苏;建设性恢复阶段则根据我国经济社会发展的现实要求,在灾区经济全面复苏的基础上,使灾区人民达到较之现在更高的生活水平。这一阶段中对灾后资金的需求全面、复杂、持续,仅依靠政府财政和各种捐助远远不够,必须有效调配全社会的资源、资金积极参与,因此这一资金需求是灾后重建中最为严峻的考验。
(二)资金需求的重点构成
资金需求横向的重点在各社会系统恢复阶段中均有相类似的结构,只是不同阶段其重要性不同。因此,从整体把握救灾工程资金需求结构的角度,资金用途将是合适而重要的参考;结合汶川地震,我们认为,赈灾和灾后重建的资金需求从横向上按照重点会在这四个方面集中体现。
1·生活物资方面
生活物资是受灾群众最基本的生活保障,这次地震对灾区的生活物资近乎摧毁性的破坏,使得千万灾民面临生存危机,因此生活物资作为最基本的需求在资金需求上体现出长时间的持续性,将贯穿整个灾后重建过程始终,但是会随时间推移表现出规模由大到小,紧迫性由强到弱的趋势。
2·基础设施方面
基础设施如交通、通讯、电力、水力等受此次灾害影响最为明显,不仅给抗震救灾工作带来巨大困难,也占据灾害损失和资金需求的重要比重。基础设施抢修是抗震救灾顺利进行的保障,更是灾后重建阶段的重要基础,因此在灾后重建的初期对资金需求表现极为突出,同时由于其单项投入巨大,要求对资金集中使用,在资金需求上还表现出大规模性、高强度性。
3·社会事业方面
社会事业包括受灾群众的教育、医疗、养老等现实问题,这些平时多由公共事业单位承担的生活保障在地震灾害中被破坏后,受灾地区短时间内根本无法组织恢复,必须依靠国家财政和各地资金的支援,特别是由于其投入规模大而集中和非盈利性,对资金需求体现出特殊性和规模性。社会事业方面的资金需求基本上在安置阶段开始表现出来,因为这些是除生活物资外受灾群众的基本生活保障,是灾区正常社会秩序的基本构成,其对资金需求也表现有高度的紧迫性。
4·生产恢复方面
生产恢复指农业、工业、第三产业等相关企业和经济实体的恢复,从短期看,生产恢复是灾区自救的重要途径,从长期看,生产恢复肩负着灾区重要的“造血机能”,关系到灾区能否从地震灾害中复苏的成败,是灾后重建阶段的关键。与其重要性相匹配的是其对资金需求的绝对比重,可以预期这方面的资金需求将占去灾后重建资金的绝大部分,但其相对其他方面,对资金需求表现为普遍性,对资金的来源、方式、规模、持续性等要求都相对较弱,因此其在灾后重建过程中有望形成资金使用的相对平稳的高峰阶段。
二、赈灾及重建的资金筹措及其配置
赈灾及灾后重建需求资金巨大、结构复杂,需要从多角度全方位筹措资金,并合理配置资金以提高资金使用效率。
(一)赈灾资金的筹措渠道与方式
任何重大自然灾害所造成的破坏与损失无疑是巨大的,应急救灾和灾后重建需要动员社会各界力量,赈灾资金的筹措渠道与方式也应本着广开渠道、多源救助、社会广泛参与的原则,科学规范的建立起有效、安全、可持续的赈灾资金筹措渠道系统。
1·从政府财政角度,广开资金筹措渠道
从国内外灾害救援的经验和经济调控理论来看,无论是应急救灾,还是灾后重建,由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征,使得政府财政的直接拨款理所应当地成为应对重大自然灾害最为直接、有效的赈灾资金筹措渠道。[1]
(1)及时调整财政资金预算安排,切实做 好救灾财政转移支付工作。一方面,中央和受灾地区上级地方政府应及时调整当年预算安排,做好对受灾地区的纵向财政转移支付工作,保障救灾资金及时足额到位。另一方面,也要做好全国其他地区政府财政的对口支援工作,将财政横向转移支付落到实处。
(2)适当调节国债资金使用计划,支援灾区重建。国债资金一般具有信誉度高、期限较长、收益稳定等特征,将其用于灾后重建中的大型基础设施的建设较为适宜,可以考虑适当调整现有国债资金和新发行国债的支出安排,向灾区倾斜。同时,也可考虑发行“救灾专项国债”,筹集社会资金用于灾区重建。
(3)充分发挥彩票公益金作用,利用彩票筹措赈灾资金。彩票行业收入按一定比例提取彩票公益金,作为财政资金的组成部分用于社会各项公益事业发展,同样是赈灾资金筹措的可靠来源。在今后的救灾过程中,不论是各级政府,还是各有关部门集中起来的彩票公益金都应发挥重要的赈灾资金筹集作用。同时,财政部会同民政部等相关部门还可以进一步商讨发行“赈灾彩票”,建议制定特殊的公益金提取比例和成本列支方式,最大限度地将这一专项彩票筹集来的社会资金用于抗震救灾和灾后重建,并考虑将其打造成一种长期的彩票品种,作为今后重大自然灾害稳定的赈灾资金筹措渠道。
(4)合理运用财税优惠政策,鼓励开拓赈灾资金筹措渠道。重大自然灾害过后,科学、合理地运用财税优惠政策,扩大税式支出,鼓励社会各界支援灾区,尽量减小赈灾资金筹措成本,是从直接财政资金投入的另一角度开拓赈灾资金的筹措渠道。广泛、有序、规范、明确的财税优惠政策,一方面有助于减小灾区重建成本,另一方面更鼓励了社会各界对灾区的捐赠与支援,促进了赈灾资金筹措渠道的扩展。
2·从金融信贷角度,大力支持灾后重建
金融信贷也是赈灾资金的重要筹措渠道,各项积极、有力的金融货币政策可以为抗震救灾与灾后重建提供有效可靠、长期规范的资金供应。[2]
(1)加大政策性贷款对灾区重建的投入力度,鼓励并规范银行商业信贷对灾区的支持。面对重大自然灾害,国家开发银行、中国农业发展银行等国家级政策性银行可向灾区提供中长期低息贷款,支持灾区工农业生产的恢复与重建。各商业银行也应尽快恢复灾区各项金融服务业务,积极与政府财政部门开展合作,通过财政贴息、抵押贷款等多种形式为灾区提供资金支持。
(2)考虑发行受灾企业债券,筹集重建资金。灾害过后,灾区企业遭受了巨大损失,要在相对短的时间内恢复生产,需要大量资金支持。在这种情况下,各金融监管部门,可以亲自或委托相关中介机构,详细调查和了解灾区受灾企业的规模、资质、历史经营情况等,对其未来发展预期和信用等级做出判断,允许有条件的灾区企业通过发行企业债的形式筹集重建资金,并在二级资本市场参与流通。
(3)发挥股票市场融资作用,为灾区企业筹集资金。可以说,受灾地区的上市企业都是当地经济社会发展的龙头,对于今后灾区恢复重建必将起到主力军的作用,尽快安定和恢复受灾地区上市公司的正常生产经营秩序,对灾区经济重建、社会发展、人员安置、稳定人心等会起到积极、广泛的作用。可以考虑出台受灾地区上市公司股票市场再融资的扶持政策,将市场的扩容空间更多地向灾区企业倾斜。此外,市场监管部门应尽力做好灾时的市场稳定工作,并积极引导资金流向灾后重建。
(4)特殊金融政策的支持。如同灾后实施特殊财税优惠政策,特殊金融政策的出台也是从信贷资金供给层面拓宽赈灾资金筹措渠道。具体包括:在全国宏观货币政策紧缩的大背景下,央行可以为灾区制定相对宽松的存款准备金率政策,及时妥善安排好灾害发生前已发放贷款(如受灾被毁资产银行按揭)的管理等等。
3·从社会捐赠角度,积极开通、理顺救灾捐赠渠道
财政部、文化部等部门应发动社会各界力量,通过正确的舆论宣传引导,向社会提供正规、明确的捐赠渠道与方式,积极争取国内外各渠道的救灾资金与物资,包括国内社会民间捐赠、国内其他地方政府捐赠,国外政府、国际组织、慈善机构和个人的捐赠。与此同时,鼓励各民间慈善机构、知名人士、企业发挥其社会影响力,在大灾大难面前更多的承担社会责任,为赈灾资金的筹措贡献力量。
(二)赈灾资金筹措渠道的合理搭配
重大自然灾害赈灾资金的筹措渠道广泛,不同渠道筹集来的赈灾资金之间存在一个合理搭配的问题,只有科学合理配置不同渠道之间的赈灾资金,才能将赈灾资金的效用发挥到最大。
应对重大自然灾害,财政政策和手段具有公共性、时效性、基础性等特点,在抢险救灾、安顿灾民、恢复灾区基本生活、生产秩序方面,可以在第一时间给予灾区最有力的支持,并在灾后重建中发挥更为直接和有效的资金筹措作用。财政手段应作为抗震救灾和灾后重建资金筹集的主要渠道。明确财政资金为主,其他救灾资金为辅的赈灾资金筹措配置的主导思想,有利于救灾工作的及时开展,以及公共财政思想的深入人心。同时,在财政筹措赈灾资金渠道中,中央财政向受灾地区的纵向转移支付应是中坚力量,占绝大比例,地方财政资金的横向转移支付为辅,而财政预算资金的救灾调整安排和直接投入则是其他财政赈灾资金筹措手段的主要方式。
需要强调的是,灾后重建阶段必须处理好财政手段与市场、社会等其他赈灾资金筹措手段之间的关系,政府需要重点考虑通过适当的财政手段引导市场和社会力量进行长期有效的灾后重建。一方面,政府财政资金需要持续供给,尤其是对于一些公共性非常强的灾后重建工作;另一方面,灾区经济与社会发展的恢复需要更多的市场与社会手段参与,政府要发挥重要的市场引导和调控作用。因此,把握好财政手段与市场、社会其他赈灾资金筹措手段之间的适时转换、过渡与衔接是赈灾资金筹措应注意的重要问题。
(三)资金筹措渠道与赈灾资金需求的合理匹配
不同渠道的赈灾资金与救灾需求之间存在着一定的对应关系,根据各种赈灾资金需求的不同特征和性质,各种不同赈灾资金筹措渠道可与之相对应,从而发挥赈灾资金的最大效率与效益。[3]
首先,救灾安民既是政府的本职工作,也是财政资金公共属性的体现,而且,在重大自然灾害发生以后,需要第一时间的快速反应与行动,因此,救灾行动本身的资金保障和救灾成本应有财政资金负担。其次,政府组织、基础设施和各项社会事业本身是公共产品或准公共产品,因此灾后地方政府与基础设施公用事业的恢复与建设自然也是财政直接投资的范畴,部分基础设施的重建也可由政策性贷款解决。再次,灾后“三孤”人员的抚助、医疗卫生和教育设施与机构的重建、伤员的救治、灾后居民的临时安置等资金,也是财政投资范围,财政部门应会同民政、卫生、教育、建设等部门研究财政直接拨款的相关配置。同时,这方面也是社会捐赠资金援助的重点,可将绝大部分社会捐赠资金用于这些方 一的调配才能保障赈灾资金的使用效率。因此,在重大自然灾害赈灾资金的管理方面,应当由政府部门牵头组建专门协调、管理赈灾资金的分配、发放和使用的统一管理部门。各个渠道筹集来的赈灾资金都应当首先汇集到这一管理部门,再由这一部门统筹安排、协调调配。真正做到筹集好、管理好、使用好赈灾资金,最大限度地提高赈灾资金的使用效率。
3·政府应该利用合理的机制设计充分调动市场资源参与到灾后重建
重大自然灾害的灾后重建是一个耗资大、周期长的工程,需要动用数以千亿的资金才能完成。因此,虽然政府是灾后重建的主体,但并不一定要承担全部的出资义务,政府应当通过税收优惠、补贴以及基础设施建设领域的BOT、PPP建设模式①,在保障获取正常利益的前提下,鼓励企业积极参与到灾后重建中,并采取市场化的经营和管理模式,从而减轻政府投资的压力和效率损失问题。
(二)建立赈灾善款收支跟踪及审计管理制度
社会各界的爱心捐款代表了企业和个人对灾区人民的关切和慰问,每一分钱都具有特殊的意义和情感。因此,如何管好和用好,使其能够透明、高效的送到和用到灾区,不仅是每一个捐款人共同关心的问题,而且能够有效地激发人民更高的捐赠热情,有助于社会慈善事业的长期发展与完善。而这一切的实现需要我们建立一个完善的赈灾善款收支跟踪及审计管理制度。
在赈灾善款跟踪管理方面,做好每一笔善款的跟踪管理工作是一个十分复杂且繁琐的工作,需要建立相当大的数据库和大量的工作人员来跟踪管理。目前为止,我们的灾后资金筹集和管理机构还不能提供相应的信息服务。但及时、准确公布善款筹集、拨付、使用等信息,是对捐款者最好的回馈和尊重,也能够有效地扩大捐款人的规模和数量。因此,应当在今后的赈灾筹款过程中逐步实现和完善,如第一步先以城市或者企业组织的捐款为单位进行跟踪管理,随后逐步细化至个人捐款的使用情况,最终建立相对完备的赈灾善款的收支管理制度。
在赈灾资金的审计管理方面,应当提高救灾款物管理使用效益和公开透明度。各地区、各部门要严格管理、相互配合,确保救灾款物的使用效益。建立救灾款物信息披露制度,把公开透明原则贯穿于救灾款物管理使用的全过程,主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向,自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。同时,强化对救灾款物的跟踪审计监督。审计机关要关口前移、提前介入,对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计。
(三)建立国家强制推行的重大自然灾害保险制度
国际经验显示,建立重大自然灾害保险制度对于灾后重建尤为重要,由政府推行的保险制度是有效、可行的。美国在1994年洛杉矶地区大地震后,由于商业保险公司遭受巨额损失,而于1996年专门成立了加州地震局来推行地震保险,加州地震局一方面直接销售地震险给普通消费者,也给保险企业提供再保险业务。同时通过立法规定,凡在加州出售房主保险的保险公司必须同时出售地震保险。[4]日本于1966年通过立法建立了地震保险制度,并将家庭地震保险与企业地震保险区别对待,政府主要参与家庭地震险的赔付。在兵库县发生里氏7·3级的强烈地震后,设置了“震灾复兴本部”与“生活再建本部”,专门负责灾后住宅重建和发放救济金。[5]
由于重大自然灾害的破坏性强和波及面广,造成灾害保险具有很强的公共性,一般以盈利为目的的商业保险很难完全介入,也很难承担起灾后的赔付工作。因此,国家对于这种具有公共品属性的灾害保险,应当承担起发起、建立、维持运转,以及灾后赔付的责任。政府应当运用强制手段推行灾害保险,要像推行“交强险”一样推行灾害保险制度。但是,灾害保险的储备资金也不应全部由政府承担,作为一项保险制度,由于受益主体包括政府、企业和个人,因此应当建立一个政府和个人合理分担的保险缴费制度,并且应当根据各个主体受益程度的不同和各地区地质板块和发生灾害的概率来设定不同主体和地区的缴费比例,受益程度越高的主体以及灾害发生越频繁的地区应当承担更高的保险缴费比例。
(四)建立应对重大自然灾害的预提准备基金制度
重大自然灾害一般具有突发性和不可预见性的特点,因此政府在组织和调配救灾资金和物资时,需要从全年的正常预算和国库中拨付,这势必造成这样一个问题,即当年中央政府财政状况较好时,救灾资金能够及时下拨;而当年中央政府预算紧张时,则很难及时大规模的调配、拨付救灾资金。因此,最好的解决办法就是未雨绸缪,建立应对重大自然灾害的预提准备基金制度。这一做法也有其他国家的先进经验可资借鉴,如日本《灾害救助法》中明文规定,东京都地区必须按本年度前三年的地方普通税收额的平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累计,以备灾后的紧急救助之用。[6]
中国幅员辽阔,是一个自然灾害较为多发地区,因此在中央和地方财政层面均建立一套长期的财政救灾准备金制度是极为必要和可行的,从每年的盈余中划出固定的比例用于防备可能发生的自然灾害。同时建立中央及地方的赈灾物资储备制度也十分必要,如日本要求受灾地区必须保证每人三升水的储备以及必要的粮食储备。
(五)建立应对重大自然灾害的金融安全体系
在汶川地震发生后,金融体系受到了较大的冲击,一方面受灾地区的金融机构受到了较大的损毁,金融系统面临瘫痪;另一方面住房按揭贷款等贷款资产由于地震原因可能无法收回而变为呆账,因此,中央银行和银监会紧急出台了一系列政策,包括对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人,不催收催缴、不罚息,不作不良记录,不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。对借款人主动还款的,应及时周到地做好相应的服务工作;并紧急布设服务网点,确保受灾群众在安置点就近获得银行服务;此外为减轻四川汶川等地受灾地区人民群众的债务负担,为抗震救灾和恢复重建创造有利条件,要求金融机构做好汶川地震造成的呆账贷款核销工作。
尽管为应对此次地震灾害而出台的各项政策具有紧急性和临时性的特点,但其对今后应对类似灾难具有很强的借鉴意义,如对于呆账核销工作,我们目前还没有比较合适的标准可以参照,因此,应当加紧个人资产审核及个人破产制度的建设。我们应当充分学习和总结此次应急金融政策的经验和教训,将其中有益的规律制度化,丰富我们的金融应急体系,为今后重大自然灾害中的金融安全提供保障。
(六)建立灾后的遗孤助养制度
重大自然灾害对人的生命的摧残是十分残酷的,每一场重大灾难过后,都会遗留许多需要社会抚育和赡养的遗孤。如何妥善的安置和助养这些遗孤人员,是一项十分重要且现实的问题。无疑,这一工作属于社会保障的范畴,政府应当承担起这一责任,同时社会的关爱也必不可少。
遗孤助养需要依靠强大的社会救助体系,其中需要我们重点考虑以下几个方面:一是建立专门的灾后遗孤扶助基金,通过政府、企业和个人共同为基金筹款,为遗孤助养提供资金保障;二是建立和完善遗孤认养制度,对于收养遗孤人员的家庭给予税收优惠或政策补贴,以鼓励家庭收养遗孤人员;三是建立和完善义工制度,积极调动社会力量参与到遗孤人员的抚育和赡养中来。
遗孤助养体现了一个国家的公共服务水平和社会文明的发展,因此,以此次地震遗孤助养为契机,总结经验和不足,摸索建立完善的遗孤助养制度是我们今后长期要面临的一项重要工作,这对于提供我国的整体公共服务水平具有很强的现实意义。
①BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。PPP融资模式,是政府主导、民间参与、专业管理的基金管理模式。
参考文献:
[1] 赵要军,陈安·地震类突发事件中公共财政应急机制分析[J]·灾害学, 2007, 4(12)·
[2] 苗崇刚,侯建盛·建立我国地震灾害资金补偿机制的思考[J]·国际地震动态, 2007, (2)·
[3] 常建勇·我国抗灾减灾工作的经济社会效益[J]·经济研究参考, 2007, (23)·
[4] 夏益国·美国加州地震保险局的运作及启示[J]·上海保险, 2007, (7)·
[5] 赵苑达·日本地震保险:制度设计·评析与借鉴[J]·东北财经大学学报, 2003, (2)·
[6] 袁艺·日本灾害管理的法律体系[J]·中国减灾,2004, (11)·
(责任编辑:杨全山)
关键词:重大自然灾害;资金需求结构;资金筹措;资金使用;资金运行机制
中图分类号:F123·16 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2008)07-0008-07
本文系东北财经大学经济与社会发展研究院“众志成城: 5. 12汶川大地震抗震救灾研究”课题组应急研究成果。课题组总负责人:宋旭光,庞明川。本研究报告负责人:曹志来。研究小组成员:王伟同,吕怀涛,孙克竞,管永昊。
收稿日期: 2008-05-28
作为新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震,汶川地震的抗震救灾和灾后重建工作无疑是一项巨大的、复杂的系统工程,其中救灾和灾后重建资金面临着规模巨大、结构复杂、时间冗长而持续的困难局面。因此,在对赈灾及灾后重建资金需求结构进行系统分析基础上,如何积极、有效地筹措赈灾资金,科学统筹、协调好赈灾资金的管理与配置,建立完善、长效的资金筹措与运行机制,努力保障受灾地区群众基本生活,尽快恢复生产、重建家园,是政府和全社会在应急救灾及灾后重建相当长一段时间内的重要任务之一。
一、赈灾及重建的资金需求结构分析:以汶川地震为例
综合考察近年国内外应对自然灾害的社会行动,一般都从纵向时序和横向重点两个方面对灾后重建这项系统工程进行考察和把握,相对应而言,灾后重建资金的需求结构也有其纵向时序的阶段构成和横向重点的截面构成两类。
(一)资金需求的阶段构成
汶川地震赈灾和灾后重建资金需求从纵向时序上可以分为“抗震救灾”、“安置恢复”和“灾后重建”三个阶段,资金需求在时间跨度上会在这三个阶段上持续性体现,不同阶段资金需求的特点会有所不同。
1·抗震救灾阶段
即“救人为第一要务”的阶段。这一阶段由于距离灾害发生时间最近,资金需求最急迫,一般不明确区分资金的具体需求者,资金需求通常由国家应急机制解决。
2·安置恢复阶段
即转移受灾群众并使其生活得到暂时安置、可以展开自救互救的阶段。汶川地震由于灾害范围广、持续时间长、余震不断,使抗震救灾阶段与安置恢复阶段交叉并行,目前抗震救灾阶段还未结束,但是安置恢复任务已经十分紧迫。
3·灾后重建阶段
即在受灾群众基本得到安置情况下展开的生活恢复、生产恢复、经济恢复阶段。这一阶段从国际经验和有关部门调查估计的情况可能长达5—10年,因此是对资金需求规模最大也是最复杂的阶段。这一阶段由于时间跨度较长还要细分为“紧急性恢复”、“全面性恢复”和“建设性恢复”等阶段,其中紧急性恢复阶段主要应对安置阶段后灾民生活上的迫切问题,如安置阶段后的过冬、医疗、教育、生活来源等问题;全面性恢复阶段则在此基础上要解决工农、金融、服务等生产恢复问题,实现灾区的全面复苏;建设性恢复阶段则根据我国经济社会发展的现实要求,在灾区经济全面复苏的基础上,使灾区人民达到较之现在更高的生活水平。这一阶段中对灾后资金的需求全面、复杂、持续,仅依靠政府财政和各种捐助远远不够,必须有效调配全社会的资源、资金积极参与,因此这一资金需求是灾后重建中最为严峻的考验。
(二)资金需求的重点构成
资金需求横向的重点在各社会系统恢复阶段中均有相类似的结构,只是不同阶段其重要性不同。因此,从整体把握救灾工程资金需求结构的角度,资金用途将是合适而重要的参考;结合汶川地震,我们认为,赈灾和灾后重建的资金需求从横向上按照重点会在这四个方面集中体现。
1·生活物资方面
生活物资是受灾群众最基本的生活保障,这次地震对灾区的生活物资近乎摧毁性的破坏,使得千万灾民面临生存危机,因此生活物资作为最基本的需求在资金需求上体现出长时间的持续性,将贯穿整个灾后重建过程始终,但是会随时间推移表现出规模由大到小,紧迫性由强到弱的趋势。
2·基础设施方面
基础设施如交通、通讯、电力、水力等受此次灾害影响最为明显,不仅给抗震救灾工作带来巨大困难,也占据灾害损失和资金需求的重要比重。基础设施抢修是抗震救灾顺利进行的保障,更是灾后重建阶段的重要基础,因此在灾后重建的初期对资金需求表现极为突出,同时由于其单项投入巨大,要求对资金集中使用,在资金需求上还表现出大规模性、高强度性。
3·社会事业方面
社会事业包括受灾群众的教育、医疗、养老等现实问题,这些平时多由公共事业单位承担的生活保障在地震灾害中被破坏后,受灾地区短时间内根本无法组织恢复,必须依靠国家财政和各地资金的支援,特别是由于其投入规模大而集中和非盈利性,对资金需求体现出特殊性和规模性。社会事业方面的资金需求基本上在安置阶段开始表现出来,因为这些是除生活物资外受灾群众的基本生活保障,是灾区正常社会秩序的基本构成,其对资金需求也表现有高度的紧迫性。
4·生产恢复方面
生产恢复指农业、工业、第三产业等相关企业和经济实体的恢复,从短期看,生产恢复是灾区自救的重要途径,从长期看,生产恢复肩负着灾区重要的“造血机能”,关系到灾区能否从地震灾害中复苏的成败,是灾后重建阶段的关键。与其重要性相匹配的是其对资金需求的绝对比重,可以预期这方面的资金需求将占去灾后重建资金的绝大部分,但其相对其他方面,对资金需求表现为普遍性,对资金的来源、方式、规模、持续性等要求都相对较弱,因此其在灾后重建过程中有望形成资金使用的相对平稳的高峰阶段。
二、赈灾及重建的资金筹措及其配置
赈灾及灾后重建需求资金巨大、结构复杂,需要从多角度全方位筹措资金,并合理配置资金以提高资金使用效率。
(一)赈灾资金的筹措渠道与方式
任何重大自然灾害所造成的破坏与损失无疑是巨大的,应急救灾和灾后重建需要动员社会各界力量,赈灾资金的筹措渠道与方式也应本着广开渠道、多源救助、社会广泛参与的原则,科学规范的建立起有效、安全、可持续的赈灾资金筹措渠道系统。
1·从政府财政角度,广开资金筹措渠道
从国内外灾害救援的经验和经济调控理论来看,无论是应急救灾,还是灾后重建,由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征,使得政府财政的直接拨款理所应当地成为应对重大自然灾害最为直接、有效的赈灾资金筹措渠道。[1]
(1)及时调整财政资金预算安排,切实做 好救灾财政转移支付工作。一方面,中央和受灾地区上级地方政府应及时调整当年预算安排,做好对受灾地区的纵向财政转移支付工作,保障救灾资金及时足额到位。另一方面,也要做好全国其他地区政府财政的对口支援工作,将财政横向转移支付落到实处。
(2)适当调节国债资金使用计划,支援灾区重建。国债资金一般具有信誉度高、期限较长、收益稳定等特征,将其用于灾后重建中的大型基础设施的建设较为适宜,可以考虑适当调整现有国债资金和新发行国债的支出安排,向灾区倾斜。同时,也可考虑发行“救灾专项国债”,筹集社会资金用于灾区重建。
(3)充分发挥彩票公益金作用,利用彩票筹措赈灾资金。彩票行业收入按一定比例提取彩票公益金,作为财政资金的组成部分用于社会各项公益事业发展,同样是赈灾资金筹措的可靠来源。在今后的救灾过程中,不论是各级政府,还是各有关部门集中起来的彩票公益金都应发挥重要的赈灾资金筹集作用。同时,财政部会同民政部等相关部门还可以进一步商讨发行“赈灾彩票”,建议制定特殊的公益金提取比例和成本列支方式,最大限度地将这一专项彩票筹集来的社会资金用于抗震救灾和灾后重建,并考虑将其打造成一种长期的彩票品种,作为今后重大自然灾害稳定的赈灾资金筹措渠道。
(4)合理运用财税优惠政策,鼓励开拓赈灾资金筹措渠道。重大自然灾害过后,科学、合理地运用财税优惠政策,扩大税式支出,鼓励社会各界支援灾区,尽量减小赈灾资金筹措成本,是从直接财政资金投入的另一角度开拓赈灾资金的筹措渠道。广泛、有序、规范、明确的财税优惠政策,一方面有助于减小灾区重建成本,另一方面更鼓励了社会各界对灾区的捐赠与支援,促进了赈灾资金筹措渠道的扩展。
2·从金融信贷角度,大力支持灾后重建
金融信贷也是赈灾资金的重要筹措渠道,各项积极、有力的金融货币政策可以为抗震救灾与灾后重建提供有效可靠、长期规范的资金供应。[2]
(1)加大政策性贷款对灾区重建的投入力度,鼓励并规范银行商业信贷对灾区的支持。面对重大自然灾害,国家开发银行、中国农业发展银行等国家级政策性银行可向灾区提供中长期低息贷款,支持灾区工农业生产的恢复与重建。各商业银行也应尽快恢复灾区各项金融服务业务,积极与政府财政部门开展合作,通过财政贴息、抵押贷款等多种形式为灾区提供资金支持。
(2)考虑发行受灾企业债券,筹集重建资金。灾害过后,灾区企业遭受了巨大损失,要在相对短的时间内恢复生产,需要大量资金支持。在这种情况下,各金融监管部门,可以亲自或委托相关中介机构,详细调查和了解灾区受灾企业的规模、资质、历史经营情况等,对其未来发展预期和信用等级做出判断,允许有条件的灾区企业通过发行企业债的形式筹集重建资金,并在二级资本市场参与流通。
(3)发挥股票市场融资作用,为灾区企业筹集资金。可以说,受灾地区的上市企业都是当地经济社会发展的龙头,对于今后灾区恢复重建必将起到主力军的作用,尽快安定和恢复受灾地区上市公司的正常生产经营秩序,对灾区经济重建、社会发展、人员安置、稳定人心等会起到积极、广泛的作用。可以考虑出台受灾地区上市公司股票市场再融资的扶持政策,将市场的扩容空间更多地向灾区企业倾斜。此外,市场监管部门应尽力做好灾时的市场稳定工作,并积极引导资金流向灾后重建。
(4)特殊金融政策的支持。如同灾后实施特殊财税优惠政策,特殊金融政策的出台也是从信贷资金供给层面拓宽赈灾资金筹措渠道。具体包括:在全国宏观货币政策紧缩的大背景下,央行可以为灾区制定相对宽松的存款准备金率政策,及时妥善安排好灾害发生前已发放贷款(如受灾被毁资产银行按揭)的管理等等。
3·从社会捐赠角度,积极开通、理顺救灾捐赠渠道
财政部、文化部等部门应发动社会各界力量,通过正确的舆论宣传引导,向社会提供正规、明确的捐赠渠道与方式,积极争取国内外各渠道的救灾资金与物资,包括国内社会民间捐赠、国内其他地方政府捐赠,国外政府、国际组织、慈善机构和个人的捐赠。与此同时,鼓励各民间慈善机构、知名人士、企业发挥其社会影响力,在大灾大难面前更多的承担社会责任,为赈灾资金的筹措贡献力量。
(二)赈灾资金筹措渠道的合理搭配
重大自然灾害赈灾资金的筹措渠道广泛,不同渠道筹集来的赈灾资金之间存在一个合理搭配的问题,只有科学合理配置不同渠道之间的赈灾资金,才能将赈灾资金的效用发挥到最大。
应对重大自然灾害,财政政策和手段具有公共性、时效性、基础性等特点,在抢险救灾、安顿灾民、恢复灾区基本生活、生产秩序方面,可以在第一时间给予灾区最有力的支持,并在灾后重建中发挥更为直接和有效的资金筹措作用。财政手段应作为抗震救灾和灾后重建资金筹集的主要渠道。明确财政资金为主,其他救灾资金为辅的赈灾资金筹措配置的主导思想,有利于救灾工作的及时开展,以及公共财政思想的深入人心。同时,在财政筹措赈灾资金渠道中,中央财政向受灾地区的纵向转移支付应是中坚力量,占绝大比例,地方财政资金的横向转移支付为辅,而财政预算资金的救灾调整安排和直接投入则是其他财政赈灾资金筹措手段的主要方式。
需要强调的是,灾后重建阶段必须处理好财政手段与市场、社会等其他赈灾资金筹措手段之间的关系,政府需要重点考虑通过适当的财政手段引导市场和社会力量进行长期有效的灾后重建。一方面,政府财政资金需要持续供给,尤其是对于一些公共性非常强的灾后重建工作;另一方面,灾区经济与社会发展的恢复需要更多的市场与社会手段参与,政府要发挥重要的市场引导和调控作用。因此,把握好财政手段与市场、社会其他赈灾资金筹措手段之间的适时转换、过渡与衔接是赈灾资金筹措应注意的重要问题。
(三)资金筹措渠道与赈灾资金需求的合理匹配
不同渠道的赈灾资金与救灾需求之间存在着一定的对应关系,根据各种赈灾资金需求的不同特征和性质,各种不同赈灾资金筹措渠道可与之相对应,从而发挥赈灾资金的最大效率与效益。[3]
首先,救灾安民既是政府的本职工作,也是财政资金公共属性的体现,而且,在重大自然灾害发生以后,需要第一时间的快速反应与行动,因此,救灾行动本身的资金保障和救灾成本应有财政资金负担。其次,政府组织、基础设施和各项社会事业本身是公共产品或准公共产品,因此灾后地方政府与基础设施公用事业的恢复与建设自然也是财政直接投资的范畴,部分基础设施的重建也可由政策性贷款解决。再次,灾后“三孤”人员的抚助、医疗卫生和教育设施与机构的重建、伤员的救治、灾后居民的临时安置等资金,也是财政投资范围,财政部门应会同民政、卫生、教育、建设等部门研究财政直接拨款的相关配置。同时,这方面也是社会捐赠资金援助的重点,可将绝大部分社会捐赠资金用于这些方 一的调配才能保障赈灾资金的使用效率。因此,在重大自然灾害赈灾资金的管理方面,应当由政府部门牵头组建专门协调、管理赈灾资金的分配、发放和使用的统一管理部门。各个渠道筹集来的赈灾资金都应当首先汇集到这一管理部门,再由这一部门统筹安排、协调调配。真正做到筹集好、管理好、使用好赈灾资金,最大限度地提高赈灾资金的使用效率。
3·政府应该利用合理的机制设计充分调动市场资源参与到灾后重建
重大自然灾害的灾后重建是一个耗资大、周期长的工程,需要动用数以千亿的资金才能完成。因此,虽然政府是灾后重建的主体,但并不一定要承担全部的出资义务,政府应当通过税收优惠、补贴以及基础设施建设领域的BOT、PPP建设模式①,在保障获取正常利益的前提下,鼓励企业积极参与到灾后重建中,并采取市场化的经营和管理模式,从而减轻政府投资的压力和效率损失问题。
(二)建立赈灾善款收支跟踪及审计管理制度
社会各界的爱心捐款代表了企业和个人对灾区人民的关切和慰问,每一分钱都具有特殊的意义和情感。因此,如何管好和用好,使其能够透明、高效的送到和用到灾区,不仅是每一个捐款人共同关心的问题,而且能够有效地激发人民更高的捐赠热情,有助于社会慈善事业的长期发展与完善。而这一切的实现需要我们建立一个完善的赈灾善款收支跟踪及审计管理制度。
在赈灾善款跟踪管理方面,做好每一笔善款的跟踪管理工作是一个十分复杂且繁琐的工作,需要建立相当大的数据库和大量的工作人员来跟踪管理。目前为止,我们的灾后资金筹集和管理机构还不能提供相应的信息服务。但及时、准确公布善款筹集、拨付、使用等信息,是对捐款者最好的回馈和尊重,也能够有效地扩大捐款人的规模和数量。因此,应当在今后的赈灾筹款过程中逐步实现和完善,如第一步先以城市或者企业组织的捐款为单位进行跟踪管理,随后逐步细化至个人捐款的使用情况,最终建立相对完备的赈灾善款的收支管理制度。
在赈灾资金的审计管理方面,应当提高救灾款物管理使用效益和公开透明度。各地区、各部门要严格管理、相互配合,确保救灾款物的使用效益。建立救灾款物信息披露制度,把公开透明原则贯穿于救灾款物管理使用的全过程,主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向,自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。同时,强化对救灾款物的跟踪审计监督。审计机关要关口前移、提前介入,对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计。
(三)建立国家强制推行的重大自然灾害保险制度
国际经验显示,建立重大自然灾害保险制度对于灾后重建尤为重要,由政府推行的保险制度是有效、可行的。美国在1994年洛杉矶地区大地震后,由于商业保险公司遭受巨额损失,而于1996年专门成立了加州地震局来推行地震保险,加州地震局一方面直接销售地震险给普通消费者,也给保险企业提供再保险业务。同时通过立法规定,凡在加州出售房主保险的保险公司必须同时出售地震保险。[4]日本于1966年通过立法建立了地震保险制度,并将家庭地震保险与企业地震保险区别对待,政府主要参与家庭地震险的赔付。在兵库县发生里氏7·3级的强烈地震后,设置了“震灾复兴本部”与“生活再建本部”,专门负责灾后住宅重建和发放救济金。[5]
由于重大自然灾害的破坏性强和波及面广,造成灾害保险具有很强的公共性,一般以盈利为目的的商业保险很难完全介入,也很难承担起灾后的赔付工作。因此,国家对于这种具有公共品属性的灾害保险,应当承担起发起、建立、维持运转,以及灾后赔付的责任。政府应当运用强制手段推行灾害保险,要像推行“交强险”一样推行灾害保险制度。但是,灾害保险的储备资金也不应全部由政府承担,作为一项保险制度,由于受益主体包括政府、企业和个人,因此应当建立一个政府和个人合理分担的保险缴费制度,并且应当根据各个主体受益程度的不同和各地区地质板块和发生灾害的概率来设定不同主体和地区的缴费比例,受益程度越高的主体以及灾害发生越频繁的地区应当承担更高的保险缴费比例。
(四)建立应对重大自然灾害的预提准备基金制度
重大自然灾害一般具有突发性和不可预见性的特点,因此政府在组织和调配救灾资金和物资时,需要从全年的正常预算和国库中拨付,这势必造成这样一个问题,即当年中央政府财政状况较好时,救灾资金能够及时下拨;而当年中央政府预算紧张时,则很难及时大规模的调配、拨付救灾资金。因此,最好的解决办法就是未雨绸缪,建立应对重大自然灾害的预提准备基金制度。这一做法也有其他国家的先进经验可资借鉴,如日本《灾害救助法》中明文规定,东京都地区必须按本年度前三年的地方普通税收额的平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累计,以备灾后的紧急救助之用。[6]
中国幅员辽阔,是一个自然灾害较为多发地区,因此在中央和地方财政层面均建立一套长期的财政救灾准备金制度是极为必要和可行的,从每年的盈余中划出固定的比例用于防备可能发生的自然灾害。同时建立中央及地方的赈灾物资储备制度也十分必要,如日本要求受灾地区必须保证每人三升水的储备以及必要的粮食储备。
(五)建立应对重大自然灾害的金融安全体系
在汶川地震发生后,金融体系受到了较大的冲击,一方面受灾地区的金融机构受到了较大的损毁,金融系统面临瘫痪;另一方面住房按揭贷款等贷款资产由于地震原因可能无法收回而变为呆账,因此,中央银行和银监会紧急出台了一系列政策,包括对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人,不催收催缴、不罚息,不作不良记录,不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。对借款人主动还款的,应及时周到地做好相应的服务工作;并紧急布设服务网点,确保受灾群众在安置点就近获得银行服务;此外为减轻四川汶川等地受灾地区人民群众的债务负担,为抗震救灾和恢复重建创造有利条件,要求金融机构做好汶川地震造成的呆账贷款核销工作。
尽管为应对此次地震灾害而出台的各项政策具有紧急性和临时性的特点,但其对今后应对类似灾难具有很强的借鉴意义,如对于呆账核销工作,我们目前还没有比较合适的标准可以参照,因此,应当加紧个人资产审核及个人破产制度的建设。我们应当充分学习和总结此次应急金融政策的经验和教训,将其中有益的规律制度化,丰富我们的金融应急体系,为今后重大自然灾害中的金融安全提供保障。
(六)建立灾后的遗孤助养制度
重大自然灾害对人的生命的摧残是十分残酷的,每一场重大灾难过后,都会遗留许多需要社会抚育和赡养的遗孤。如何妥善的安置和助养这些遗孤人员,是一项十分重要且现实的问题。无疑,这一工作属于社会保障的范畴,政府应当承担起这一责任,同时社会的关爱也必不可少。
遗孤助养需要依靠强大的社会救助体系,其中需要我们重点考虑以下几个方面:一是建立专门的灾后遗孤扶助基金,通过政府、企业和个人共同为基金筹款,为遗孤助养提供资金保障;二是建立和完善遗孤认养制度,对于收养遗孤人员的家庭给予税收优惠或政策补贴,以鼓励家庭收养遗孤人员;三是建立和完善义工制度,积极调动社会力量参与到遗孤人员的抚育和赡养中来。
遗孤助养体现了一个国家的公共服务水平和社会文明的发展,因此,以此次地震遗孤助养为契机,总结经验和不足,摸索建立完善的遗孤助养制度是我们今后长期要面临的一项重要工作,这对于提供我国的整体公共服务水平具有很强的现实意义。
①BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式,以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。PPP融资模式,是政府主导、民间参与、专业管理的基金管理模式。
参考文献:
[1] 赵要军,陈安·地震类突发事件中公共财政应急机制分析[J]·灾害学, 2007, 4(12)·
[2] 苗崇刚,侯建盛·建立我国地震灾害资金补偿机制的思考[J]·国际地震动态, 2007, (2)·
[3] 常建勇·我国抗灾减灾工作的经济社会效益[J]·经济研究参考, 2007, (23)·
[4] 夏益国·美国加州地震保险局的运作及启示[J]·上海保险, 2007, (7)·
[5] 赵苑达·日本地震保险:制度设计·评析与借鉴[J]·东北财经大学学报, 2003, (2)·
[6] 袁艺·日本灾害管理的法律体系[J]·中国减灾,2004, (11)·
(责任编辑:杨全山)