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〔摘要〕 乡镇政府治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分，也是乡镇政府治理未来发展的方向。乡镇政府治理能力现代化对干部胜任力提出了新要求，主要体现在学习落实胜任力、创新与耐心工作胜任力、回应与敬业胜任力和应急与协商胜任力四个方面。通过对山西乡镇干部胜任力考察，发现其学习落实能力普遍不足，政策观念相对薄弱；创新能力不足，市场观念落后；服务动机与观念有待提升。其根源于制度运行的结构性偏离、激励效应不足及传统文化中 “官本位”观念的影响。提升乡镇干部胜任力，需要规范制度运作，改变工作模式；健全激励机制，增强激励效应；培育健康文化，消除“官本位”观念。
〔关键词〕 治理能力现代化，乡镇干部，胜任力
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0081-07
国家治理体系和国家治理能力现代化离不开乡镇政府治理能力现代化，它在一定程度上决定着国家治理体系和国家治理能力现代化的发展程度。而乡镇政府治理能力现代化主要依赖的是乡镇干部的能力素质即胜任力。由于乡镇政府是直接接触乡土社会的行政组织，是连接党和政府与农民群众的纽带，更是感知与回应基层民众诉求的“感应器”。要使该级政府发挥积极作用，必须有一支具有高胜任力的乡镇干部。可以说，乡镇干部胜任力提高了，乡镇政府治理能力才有可能得到全面提升并走向现代化。因此，乡镇政府治理能力现代化与乡镇干部胜任力之间具有密不可分的联系。笔者试图以山西乡镇干部为研究对象，将其放在乡镇政府治理能力现代化的组织目标下，建构其胜任力模型，并以此模型为依据审视乡镇干部胜任力状况，分析其胜任力不足的原因进而提出针对性建议，从而在理论与现实层面推进胜任力研究。
一、治理能力现代化对乡镇干部胜任力提出了新要求
由于乡镇政府是乡镇国家权力机关（即乡镇人民代表大会）的执行机关，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本乡镇区域内的行政事务，乡镇政府治理能力现代化也应主要围绕执行与管理的现代化进行。因此，乡镇政府治理能力现代化是指以乡镇政府为主导的多元主体执行上级决定与管理基层社会事务的能力不断提高，最终达到现代化要求的过程。这一现代化过程体现在从单纯的动员能力转向渗透能力，从传统的控制能力走向现代的服务能力，从经验管理走向制度和科学管理的过程，是逐渐制度化、法治化、民主化和科学化的过程，具体可表现为渗透社会能力、汲取资源能力、公共服务能力和科学管理能力四个维度。
所谓胜任力就是个体胜任工作的系列能力或者胜任某一具体岗位的系列能力，但是胜任力与能力并不完全等同，一般的能力强调的是顺利完成某种活动的心理条件 〔1 〕390，更多倾向于英文的ability，强调的是知识和技能；而胜任力则倾向于这种浅层能力与个体及其工作相关的自我内在特质的结合，尤其强调自我内在的系列特质，因此，胜任力包含了“浅层与深层两个层面的特征” 〔2 〕26。正如美国心理学教授戴维·麦克利兰指出，智力无法测度一个人在工作中的能力是否优于另一个人，可改用胜任力区别卓越成就者与表现平平者在深层次方面的特征，即在动机、特质、自我形象、態度和价值观以及某领域的知识、认知或行为技能等方面的表现 〔3 〕。针对乡镇干部而言，所谓乡镇干部胜任力主要是指乡镇干部胜任乡镇工作的浅层能力和相应深层特质的总和，这种总和既包括乡镇干部是否具有适应乡镇政府治理能力现代化的外在知识与技能方面的浅层能力，也包括乡镇干部是否具有符合治理能力现代化要求的内在观念、态度与动机等深层特质，深层特质与浅层能力之间具有紧密的关联性，并随着外部环境的要求不断变化。组织目标的达成需要组织中成员的共同努力，乡镇政府治理能力现代化的实现当然需要乡镇干部具备相应的胜任力。既然乡镇政府治理能力现代化是渗透社会能力、汲取资源能力、公共服务能力和科学管理能力四个方面的现代化，那么，这一目标必然要求乡镇干部在胜任力方面具有相应的表现（见图1）。
（一）渗透社会能力的现代化要求乡镇干部具有学习与落实胜任力
渗透社会能力是指乡镇政府传达中央、省市执政价值、制度和政策的能力，体现乡镇政府贯彻和执行上级政府意图与任务的水平。乔尔·S.米格代尔曾把现代国家能力放在一个谱系之中，将“渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源四大能力” 〔4 〕5作为衡量一个国家能力强弱的标准。由于乡镇政府是国家各级政府中最低一级政府，而且是与乡村社会直接接触的政府，其在多大程度上能将党和国家的精神、政策和制度渗透到社会中则反映其基本的治理能力，也体现了这级政府治理的现代化程度，乡镇政府渗透社会能力越强，表明其治理能力越强，反之亦然。从这方面看，就需要乡镇干部率先学习领会和理解党中央及省委相关精神与政策，并能将相关精神与政策进行转化，结合本地实际进行鼓动、宣传与落实，这是保证乡土社会感知和理解国家大政方针的关键环节。不仅如此，在知识经济的现代社会，乡镇干部如果不具备应有的学习落实胜任力，也难以了解互联网时代基层群众的诉求。因此，乡镇干部具有较高的学习胜任力是乡镇政府渗透社会能力现代化的关键要素。
（二）汲取资源能力的现代化要求乡镇干部具有创新与耐心工作胜任力
乡镇政府只有从乡村社会中获得相应的物质资源和心理资源才可能维持基本的运作，否则，工作就难以开展。然而，目前来看，这两种资源的获取都不那么容易。有研究表明，自国家税费制改革以来，基层政府财政收入从农村汲取改为依靠国家转移性支付，行动逻辑从过去的要钱、要粮到现在的“跑钱”和借债，由此导致乡镇政府汲取资源能力以及有效控制基层社会的能力不断下降，自然会出现如杜赞奇所言的基层组织性质从“保护型经纪”向“营利性经纪”转变的“国家政权的内卷化”问题 〔5 〕66，极易导致基层政府治理能力、权威以及治理资源的丧失。由此可见，汲取资源能力是乡镇政府治理能力现代化的重要组成部分，对提升和加强乡镇政府的社会管理、公共服务质量等有重要意义，这一组织能力的现代化要求乡镇干部具有创新和耐心工作胜任力。乡镇干部的创新能力是乡镇政府在目前状态下获得生机和活力的源泉，只有通过创新和开拓新的市场，推动本地经济发展，扩大经济收入，才能保证乡镇政府的基本运作，也才可能在经济上给予农民更多的利益，由此才可能获得乡土社会的支持与认同。同时，乡镇工作往往处在复杂的社会矛盾中，需要理顺各种利益关系，乡镇干部如果不具备耐心工作胜任力，往往会导致矛盾扩大化，失去农民基本信任。 （三）公共服务能力的现代化要求乡镇干部具有专业的回应与敬业胜任力
2017年2月，国务院《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》指出，要加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，健全服务机制，创新服务手段，增强服务意识，提升服务效能，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。到2020年，乡镇政府服务能力全面提升，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善，基本形成职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制。从此可见，公共服务能力成为考量乡镇政府治理能力现代化的基本标准和关键所在。乡镇政府的公共服务能力现代化究其根本就是为乡村社会提供所需的公共产品，这一方面需要乡镇干部可以敏锐捕捉农民的需求，快速回应；另一方面，乡镇干部必须具备相应的服务意识、敬业精神和专业知识，如果不具备这样的深层特质，外在的回应能力与服务质量就会降低。由此可见，在乡镇干部头脑中彻底摈弃“官本位”观念，树立服务意识，具备回应与敬业精神方面的胜任力至关重要。
（四）科学管理能力的现代化要求乡镇干部拥有应急与协商胜任力
乡镇政府的科学管理能力是指乡镇政府按照法规程序和制度设计开展工作的能力，是对乡镇政府依法行政与按制度办事的考量。法治化和科学化是衡量国家治理现代化的标准之一，也是衡量基层政府治理能力现代化的指标之一。因为多元行动者的合作管理需要有共同遵守的规则，用规则和程序之治代替人治，克服传统经验管理的弊端，做到按照规则和程序开展工作，极大提高乡镇政府治理绩效。乡镇政府的科学管理能力主要表现在依法办事以及在紧急事件中的程序意识和协调能力，而不是粗放式的经验管理方式，这是乡镇政府治理能力现代化的重要体现。这一目标要求乡镇干部在深层特质上加强法规观念、强化法规意识、转变管理态度和动机，在浅层特质上具有应急能力和协商能力。
综上可见，乡镇政府治理能力的现代化需要通过乡镇干部的胜任力来表现，乡镇干部的胜任力则反映乡镇政府治理能力的现代化，两者之间具有一定的内在契合性。
二、乡镇干部胜任力存在的问题
为了保证样本的代表性，课题组分别选取了山西各地约150名乡镇干部，运用行为事件访谈法进行访谈。其中包括乡镇党政一把手65人，普通乡镇干部85人。通过调研发现，与乡镇政府治理能力现代化的要求相比，山西乡镇干部胜任力状况喜忧参半，既有良好的方面，也有问题与差距。好的方面表现为耐心工作能力与应急协商能力较强，服务能力逐渐提升。问题与差距具体表现如下：
（一）学习落实能力普遍不足，政策观念相对薄弱
乡镇政府治理能力现代化要求乡镇干部具有学习落实胜任力，目的是使民众能够更好地理解党的方针与政策意图，更好支持党和政府工作。山西乡镇干部在这一方面的胜任力状况如表1所示。
由表1可知，山西乡镇干部在领会理解与学习能力方面30人表现较强，占总访谈人数的20%，而表现较弱的有120人，占比达到80%；在宣传鼓动和落实能力方面表现较强的有40人，所占比例為26.7%，而能力较弱的有110人，占比73.3%。由此可见，乡镇干部在此方面的浅层能力表现不佳，在深层特质方面大部分乡镇干部也呈现出政策观念较弱、学习动机不足的状态。访谈中也发现，大部分乡镇干部认为，党中央以及省委的精神与政策毫无疑问是正确的，需要认真学习和深刻领会，但同时也认为上级的政策与乡镇实际工作没有直接的关系，不能产生实际的效用，甚至认为这些政策精神只是一种“口号”；还有一部分乡镇干部将学习看作是一种形式，以“老百姓最看重眼前利益，他不会考虑什么宏观政策”为由说明学习政策的“仪式性”。这种状况说明山西乡镇干部学习落实胜任力令人堪忧。
（二）创新能力不足，市场观念落后
乡镇政府治理能力现代化要求乡镇干部应具有创新能力、耐心工作的能力以及超前的市场观念，这一点对于正在崛起的山西尤为关键。山西乡镇干部在这一方面的胜任力状况如表2所示。
由表2可见，在浅层能力上，乡镇干部创新能力较弱的有115名，占总访谈人数的76.7%，只有35人具有较强的创新能力，占访谈总人数的23.3%；相反，乡镇干部中能够耐心工作的有95人，较弱的有55人，分别占总访谈人数的63.3%和36.7%。由此可见，乡镇干部耐心工作能力比较突出。在深层特质上，乡镇干部市场观念普遍落后，市场动机趋于弱化。访谈中，乡镇干部表示目前乡镇工作基本上没有办法进行创新，也就是说，在职能上无法创新，因为创新需要资源，而乡镇在税费改革后没有任何资源。他们认为，“乡镇不管做什么，手里都得有米，没有米，拿什么喂鸡”；也有的乡镇干部认为，乡镇工作的自主性差，主要是上面让做什么就做什么，不需要什么创新。这样看来，乡镇干部创新能力较弱、市场观念落后、动机不足似乎有着极强的制度原因。然而，这并不等于说乡镇干部不具有积极的创新态度，而是由于实际情况导致积极的态度难以对浅层能力发挥作用。
（三）服务动机与观念有待提升
乡镇政府治理能力现代化最为关键的要素就是公共服务能力，这就要求乡镇干部相应地具备回应能力与敬业精神方面的胜任力。表3显示，乡镇干部的公共服务能力已有大幅度提高的趋势，但在公共服务所需的专业知识与相应的服务观念上依然有差距。具体表现为：在浅层能力上，乡镇干部回应能力较强的有85人，较弱的有63人，分别占总访谈人数的56.7%和43.3%；在专业知识方面则表现出不同的特征，专业知识较强的乡镇干部有65人，较弱的有85人，分别占总访谈人数的43.3%和56.7%；同时发现，乡镇干部敬业精神较强的有95人，较弱的有55人，分别占总访谈人数的63%和37%。在深层特质上，乡镇干部的服务观念与动机表现一般，没有表现出强烈的服务动机和观念。进一步访谈发现，乡镇干部虽然具备了较强的回应农民要求的能力和敬业精神，但是公共服务所需的专业知识依然欠缺，对于合作医疗、环境污染等方面缺乏相应的专业储备，导致无法完成县级政府职能部门要求的任务。访谈中乡镇干部这样描述他们自己：“乡镇干部是表面风光，内心空虚。”同时可以看出，乡镇干部已经具备一定程度的服务观念与动机，尤其是那些经济条件较好的乡镇干部，能够竭力为农民提供公共交通、公共采暖等服务。 山西乡镇干部胜任力尽管存在以上问题，也不能因此否定其积极方面，比如其应急协商能力较强，法规程序意识明确。乡镇政府治理能力现代化的另一个核心能力就是科学管理能力，这一能力体现在乡镇干部胜任力方面就是按照法规程序和制度设计开展工作的能力，最为凸显的表现就是应急能力和协商能力以及相应的法规程序意识。调查发现，乡镇干部在应急能力与协商能力以及相应的深层特质方面表现突出。在处理应急性事件时大都表现突出，同时具备较好的协商能力。而且，大部分乡镇干部具有法律意识，能够合理把握法与情的界限，由此说明基层干部具有程序法规观念。
综上所述，山西乡镇干部的胜任力与乡镇政府治理能力现代化的要求还有一定的距离，在学习胜任力、创新胜任力、服务胜任力等方面需要更进一步提高。同时，通过调查也发现，鄉镇干部的胜任力表现中，浅层能力与深层特质之间具有一定的关联性，尤其是深层特质中的观念程度不一地影响着浅层能力的发挥。
三、乡镇干部胜任力不足的根源
由上可知，乡镇干部胜任力主要在学习落实胜任力、创新胜任力和服务胜任力三方面存在不足，这些不足恰恰成为乡镇政府治理能力现代化建设中的短板。乡镇干部胜任力存在的这些问题与其所在的工作实践场域有着密切的关系。因为胜任力的形成或者影响胜任力发展的条件除去个人固有的遗传因素外，主要与环境、实践活动和主观努力相关。因此，只有准确了解乡镇干部身处的工作实践场域，才能在把握症结的基础上找出有效改变的策略与路径。
（一）制度运行中出现偏差
近年来有很多研究表明，我国乡镇政权呈现出与国家政权体系要求不一致的结构特点，欧阳静在分析中将乡镇政权的结构特点描述为“名实分离”以及由此带来的“策略主义”的运作方式 〔6 〕55，3；也有学者指出，乡镇政府定型于公司化的功能、运动化的运转机制和碎片化的权威结构 〔7 〕263。这些描述真实地反映了乡镇干部工作实践的现实场域，成为刺激和强化（弱化）他们能力和观念的实践场。这样的制度运作一方面强化了乡镇干部应对上级政府和乡土社会压力的灵活应对能力，通过“共谋”和“关系”摆平自己面临的重重压力；另一方面却弱化了官僚体系通常要求的学习与落实能力，有些乡镇干部甚至认为学习只不过是走过场，搞形式，不能解决乡村社会面临的利益问题，更无法满足权利意识逐渐强烈的农民需求。久而久之，他们的学习观念逐渐淡薄，学习能力逐渐下降。
另外，乡镇工作长久处于“压力型体制”和“运动性治理”之中，由此形成了“任务导向型”的工作模式，乡镇干部的工作常常围绕上级政府各级部门名目繁多的各种责任考核与工作检查开展工作，这种工作模式强调的是目标责任制下围绕核心工作完成任务的能力，带有极强的实用主义和功利主义色彩，要求的是乡镇干部“摆平”问题的能力，因此，这样的工作模式客观上也导致他们无暇深入学习，深刻领会上级精神与意图，导致传达落实形式化。所以，从根本上说，乡镇干部学习落实胜任力的弱化与乡镇权力结构的“名实分离”及其“任务导向型”工作模式有着密切的关系。
（二）激励效应不足
自1994年国家税费制改革以来，本来就处于财政危机中的乡镇政府更是捉襟见肘，这在山西表现得更为严重，出现了“悬浮型政权”和“基层政府内卷化”现象 〔7 〕262。对于这一问题的解释，研究者都提到乡镇政府的职能弱化以及由此产生的与乡土社会民众需求脱节的缘由是乡镇财政的匮乏与不足，深刻表明了乡镇干部所面临的尴尬境遇：一方面要完成上级政府布置的各项任务；另一方面，在财政支出与权力运作上缺少自主性，他们认为自己“权力小，责任大”，“压力大，又无权也无钱，不好干”，“有权力的事情都让上边接管了，我们就是听从上面的安排，让我们做什么就做什么”。这种权力体系与责任体系不对等的情况，不仅影响了乡镇干部工作的主动性和积极性，更弱化了他们创新的动力。从这一角度看，乡镇政府能否拥有一定的财政自主权，在某种程度上体现着对乡镇工作的激励。
除此之外，从现有的乡镇干部的激励机制看也不尽如人意，尽管国家与地方政府对乡镇干部的考核与选拔有着一系列的明文规定和要求，但是，在实际的晋升选拔中却无力摆脱“潜规则”的运作。欧阳静在研究中形象地说明了“关系”对于乡镇干部升迁的巨大影响 〔6 〕220，由此强化的是乡镇干部的“关系”能力，而非创造能力；即使在目标责任制和绩效评估的压力下，乡镇干部也会按照“晋升锦标赛” 〔8 〕选择性地进行工作，对于开拓性的工作不愿考虑。加之，目前政治生态中存在的不良状况也造成乡镇干部干事创业的积极性减弱；党的十八大以后，反腐的高压态势在一定程度上也成为一些乡镇干部“懒政怠政”的理由与借口，不同程度地存在干部“不作为”现象。因此，建构一个责权匹配、有效的激励机制是促进乡镇干部创新胜任力提升的关键。
（三）传统文化中存在“官本位”观念
塞缪尔·亨廷顿认为，文化的重要作用在于它会影响一个社会的进步和成功 〔9 〕3。中国几千年的传统文化以观念的形式渗透在人们的大脑中，乡镇干部“官本位”观念的形成就与中国传统文化有着千丝万缕的关系，而这种文化又从官僚体系内部与外部的乡土社会中蔓延到乡镇干部的观念中。
首先，中国几千年官僚政治的不良影响依然存在。王亚南曾经认为，中国传统官僚体系中盛行“对上级负责而不对人民负责” 〔10 〕22的认知，这种习惯性的认识具有较强的侵蚀性和蔓延性，它有时会借助社会风气、家族制度乃至制度的变通强化着乡镇干部的“官本位”观念，成为其行为的“潜意识”指南和解决问题的出发点。其次，社会中也普遍把“学而优则仕”作为最高追求，中国的乡土社会表现更甚，作为内陆省份的山西这方面尤为突出。我们的调研也证实了这一现象的普遍存在，乡镇干部思想中存在“官本位”观念最核心的表现就是“管民”意识，而非“为民”思想。“管民”意味着干部为大，唯我独尊，民众得无条件服从于干部。“为民”思想则意味民为大，民事为重，工作中与民协商，共同进行公共治理。“官本位”的观念作为一种根深蒂固的认知与价值无形中占据了乡镇干部的思想意识，一定程度上侵蚀了其为民众服务的观念，当然也弱化了其为人民服务的动机，导致公共服务能力普遍不高。综上可见，乡镇干部胜任力的不足有着深刻的制度结构原因和文化缘由。 四、乡镇干部胜任力的提升路径
乡镇政府治理能力的现代化要求乡镇干部全面提升其胜任力，这就必须从规范制度运作、增强激励效应和减弱传统文化不良影响等几方面入手。
（一）规范制度运作，转变工作模式
提升乡镇干部学习胜任力的关键在于回归基层官僚权力的制度运作，按照官僚体制本身的要求规范乡镇干部的职能，摆脱“正式结构的非正式运作” 〔6 〕55。然而，由于目前乡镇政府无力影响和改变中国乡土社会中的人情逻辑，也就只能从自身工作模式的改变上降低非正式运作的强度，逐渐推进正式结构的正式运作。因此，需要将“任务导向型”为主的工作模式转化为“回应导向型”为主的工作模式。
“回应导向型”工作模式是一种将乡镇干部工作从单纯应付上级政府和部门的任务检查中解放出来，转为关注和解决农民提出来的现实问题的工作模式。这种工作模式要求鄉镇干部对于农民提出的现实困难做到及时回应、依法理性积极解决。当乡镇干部回答或解决不了农民提出的问题时，他们自然就要通过学习政策，把握中央精神尝试解决农民问题，无形中增强了学习动力，变被动学习为主动学习，进而也找到了宏观政策与乡镇现实情况的契合点，这就从根源性上解决了乡镇干部学习难的问题。同时，上级政府部门也可以通过创建“一事一应”制度，监督检查乡镇干部对于农民问题的年解决率，通过农民参与乡镇干部绩效评估的做法考量乡镇政府工作的绩效。通过这种制度供给和工作模式的改变，使得乡镇干部从繁重的检查任务中摆脱出来，达到主动学习的目的，在思想认识上与上级党政部门达成一致，进而落实到行动中。当然，从另一方面来说，党和国家的大政方针如何在乡镇工作中更具有指导性和针对性也是需要进一步研究的问题。
（二）健全激励机制，增强激励效应
激励是通过有效的制度供给和手段刺激强化组织成员工作积极性，达到组织目标的过程，有效的激励可以在满足员工一定需要的基础上更大限度地激发他们的工作积极性。因此，要想促进乡镇干部的创新胜任力，上级党政部门应在制度上大胆创新，拓展激励渠道，增强激励效应。具体可从四方面进行：一是消除乡镇财政困境，给予乡镇政府一定的财政支持。通过调查不同规模的乡镇发展需求，拨付财政预算；同时通过加大对创新项目的专项支持力度，积极推进创新创业，在这一过程中彰显组织激励，变被动为主动，激发乡镇干部的创新能力和市场观念。二是适当放权，通过深入调查研究，确定乡镇政府权力清单和责任清单，明晰乡镇政府权责边界。可以通过具体分析乡镇政府每一个工作岗位的任务、权力与职责的方法进行确定，并配以相应的奖惩机制，解决乡镇工作权责不对等的问题。三是借助“回应导向型”工作模式，以公共服务为抓手，建立新的绩效考评指标体系，并切实以这一考评体系为依据进行乡镇干部的培养、选拔和晋升。在此过程中，要减少人情关系干扰，积极推进“阳光评价工程”，彰显公平公正，真正发挥乡镇干部绩效评估的积极效用。四是建立完善的容错纠错机制。对于那些大胆探索乡镇发展新思路的干部，尤其是在乡镇治理和经济发展中作出突出贡献的干部应予以适当的保护和鼓励，保护他们的工作积极性，避免产生“多干活多问责”的不良效应。这就需要对每一位乡镇干部的工作情况作出公正客观的评价，因此，迫切需要构建一套科学的乡镇干部工作的评价体系，从而多渠道提高干部的创新胜任力。
（三）创建健康文化，消除“官本位”观念
乡镇政府要达到治理能力现代化，强化乡镇干部的服务胜任力，首要的任务就是彻底去除“官本位”观念，切实认识到“为人民服务”的重要性和紧迫性，这就需要营造良好的乡镇组织文化。然而，由于乡镇政府处于中国官僚体制中的末端并内嵌于乡土社会之中，乡镇组织文化深受官场文化和乡土文化的双重影响，所以，营造良好的政治生态文化和改造乡土文化中的不良因素是促使乡镇组织文化转变的两个有力抓手，当然也是强化乡镇干部服务胜任力的有效途径。
营造良好的政治生态文化，首先应杜绝“潜规则”的盛行，尤其是乡镇干部选拔任用过程中的“关系规则”，在选人用人中真正做到公平、公开和公正。更为重要的是，要通过全面系统的政治生态文化建设，让乡镇干部在思想与观念深处确立正确的为官价值观。这就需要在乡镇组织机构建设、制度建设和观念建设上下大力气，采取科学精简结构、强化制度创新及其效应以及学习灌输、行为矫正等多种方式，多管齐下，共同促进。其次，在官僚体系中应真正革除“官大一级压死人”的行为，上下级官员之间应秉持相互尊重、彼此支持的态度开展工作。对于乡土社会的文化改造则可以通过乡规民约的重建、黑恶势力的铲除以及常态化的民主参与等措施来施行。其中，最为紧迫的是在乡土社会中创建一套为广大农民普遍接受的价值体系，转变农民的态度与行为，营造出健康有序的乡土氛围。当然，乡镇组织文化的改变只是在外部文化环境上为乡镇干部服务胜任力的提升提供了条件，乡镇干部自身意志的努力也是其胜任力提高的关键。转变“官本位”观念不仅迫切需要学习新理念、新知识，还需摆正位置，明确角色定位，更需要一定的境界与情怀。
总之，实现乡镇政府治理现代化需要一批“政治硬、视野宽、素质高、能力强、专业精”的乡镇干部队伍。当然，山西在乡镇干部胜任力方面存在的问题在其他地区也或多或少地存在着，只有深入基层进行充分的调查，掌握第一手资料，才能对症下药，提出切实可行的措施，并在实践中逐渐提升乡镇干部胜任力，从而实现乡镇政府治理能力现代化，进而为推动国家治理能力现代化提供基础性的保障，这也是本课题研究的旨趣所在。
参考文献：
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责任编辑 周 荣
〔关键词〕 治理能力现代化，乡镇干部，胜任力
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0081-07
国家治理体系和国家治理能力现代化离不开乡镇政府治理能力现代化，它在一定程度上决定着国家治理体系和国家治理能力现代化的发展程度。而乡镇政府治理能力现代化主要依赖的是乡镇干部的能力素质即胜任力。由于乡镇政府是直接接触乡土社会的行政组织，是连接党和政府与农民群众的纽带，更是感知与回应基层民众诉求的“感应器”。要使该级政府发挥积极作用，必须有一支具有高胜任力的乡镇干部。可以说，乡镇干部胜任力提高了，乡镇政府治理能力才有可能得到全面提升并走向现代化。因此，乡镇政府治理能力现代化与乡镇干部胜任力之间具有密不可分的联系。笔者试图以山西乡镇干部为研究对象，将其放在乡镇政府治理能力现代化的组织目标下，建构其胜任力模型，并以此模型为依据审视乡镇干部胜任力状况，分析其胜任力不足的原因进而提出针对性建议，从而在理论与现实层面推进胜任力研究。
一、治理能力现代化对乡镇干部胜任力提出了新要求
由于乡镇政府是乡镇国家权力机关（即乡镇人民代表大会）的执行机关，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本乡镇区域内的行政事务，乡镇政府治理能力现代化也应主要围绕执行与管理的现代化进行。因此，乡镇政府治理能力现代化是指以乡镇政府为主导的多元主体执行上级决定与管理基层社会事务的能力不断提高，最终达到现代化要求的过程。这一现代化过程体现在从单纯的动员能力转向渗透能力，从传统的控制能力走向现代的服务能力，从经验管理走向制度和科学管理的过程，是逐渐制度化、法治化、民主化和科学化的过程，具体可表现为渗透社会能力、汲取资源能力、公共服务能力和科学管理能力四个维度。
所谓胜任力就是个体胜任工作的系列能力或者胜任某一具体岗位的系列能力，但是胜任力与能力并不完全等同，一般的能力强调的是顺利完成某种活动的心理条件 〔1 〕390，更多倾向于英文的ability，强调的是知识和技能；而胜任力则倾向于这种浅层能力与个体及其工作相关的自我内在特质的结合，尤其强调自我内在的系列特质，因此，胜任力包含了“浅层与深层两个层面的特征” 〔2 〕26。正如美国心理学教授戴维·麦克利兰指出，智力无法测度一个人在工作中的能力是否优于另一个人，可改用胜任力区别卓越成就者与表现平平者在深层次方面的特征，即在动机、特质、自我形象、態度和价值观以及某领域的知识、认知或行为技能等方面的表现 〔3 〕。针对乡镇干部而言，所谓乡镇干部胜任力主要是指乡镇干部胜任乡镇工作的浅层能力和相应深层特质的总和，这种总和既包括乡镇干部是否具有适应乡镇政府治理能力现代化的外在知识与技能方面的浅层能力，也包括乡镇干部是否具有符合治理能力现代化要求的内在观念、态度与动机等深层特质，深层特质与浅层能力之间具有紧密的关联性，并随着外部环境的要求不断变化。组织目标的达成需要组织中成员的共同努力，乡镇政府治理能力现代化的实现当然需要乡镇干部具备相应的胜任力。既然乡镇政府治理能力现代化是渗透社会能力、汲取资源能力、公共服务能力和科学管理能力四个方面的现代化，那么，这一目标必然要求乡镇干部在胜任力方面具有相应的表现（见图1）。
（一）渗透社会能力的现代化要求乡镇干部具有学习与落实胜任力
渗透社会能力是指乡镇政府传达中央、省市执政价值、制度和政策的能力，体现乡镇政府贯彻和执行上级政府意图与任务的水平。乔尔·S.米格代尔曾把现代国家能力放在一个谱系之中，将“渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源四大能力” 〔4 〕5作为衡量一个国家能力强弱的标准。由于乡镇政府是国家各级政府中最低一级政府，而且是与乡村社会直接接触的政府，其在多大程度上能将党和国家的精神、政策和制度渗透到社会中则反映其基本的治理能力，也体现了这级政府治理的现代化程度，乡镇政府渗透社会能力越强，表明其治理能力越强，反之亦然。从这方面看，就需要乡镇干部率先学习领会和理解党中央及省委相关精神与政策，并能将相关精神与政策进行转化，结合本地实际进行鼓动、宣传与落实，这是保证乡土社会感知和理解国家大政方针的关键环节。不仅如此，在知识经济的现代社会，乡镇干部如果不具备应有的学习落实胜任力，也难以了解互联网时代基层群众的诉求。因此，乡镇干部具有较高的学习胜任力是乡镇政府渗透社会能力现代化的关键要素。
（二）汲取资源能力的现代化要求乡镇干部具有创新与耐心工作胜任力
乡镇政府只有从乡村社会中获得相应的物质资源和心理资源才可能维持基本的运作，否则，工作就难以开展。然而，目前来看，这两种资源的获取都不那么容易。有研究表明，自国家税费制改革以来，基层政府财政收入从农村汲取改为依靠国家转移性支付，行动逻辑从过去的要钱、要粮到现在的“跑钱”和借债，由此导致乡镇政府汲取资源能力以及有效控制基层社会的能力不断下降，自然会出现如杜赞奇所言的基层组织性质从“保护型经纪”向“营利性经纪”转变的“国家政权的内卷化”问题 〔5 〕66，极易导致基层政府治理能力、权威以及治理资源的丧失。由此可见，汲取资源能力是乡镇政府治理能力现代化的重要组成部分，对提升和加强乡镇政府的社会管理、公共服务质量等有重要意义，这一组织能力的现代化要求乡镇干部具有创新和耐心工作胜任力。乡镇干部的创新能力是乡镇政府在目前状态下获得生机和活力的源泉，只有通过创新和开拓新的市场，推动本地经济发展，扩大经济收入，才能保证乡镇政府的基本运作，也才可能在经济上给予农民更多的利益，由此才可能获得乡土社会的支持与认同。同时，乡镇工作往往处在复杂的社会矛盾中，需要理顺各种利益关系，乡镇干部如果不具备耐心工作胜任力，往往会导致矛盾扩大化，失去农民基本信任。 （三）公共服务能力的现代化要求乡镇干部具有专业的回应与敬业胜任力
2017年2月，国务院《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》指出，要加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，健全服务机制，创新服务手段，增强服务意识，提升服务效能，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化。到2020年，乡镇政府服务能力全面提升，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善，基本形成职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制。从此可见，公共服务能力成为考量乡镇政府治理能力现代化的基本标准和关键所在。乡镇政府的公共服务能力现代化究其根本就是为乡村社会提供所需的公共产品，这一方面需要乡镇干部可以敏锐捕捉农民的需求，快速回应；另一方面，乡镇干部必须具备相应的服务意识、敬业精神和专业知识，如果不具备这样的深层特质，外在的回应能力与服务质量就会降低。由此可见，在乡镇干部头脑中彻底摈弃“官本位”观念，树立服务意识，具备回应与敬业精神方面的胜任力至关重要。
（四）科学管理能力的现代化要求乡镇干部拥有应急与协商胜任力
乡镇政府的科学管理能力是指乡镇政府按照法规程序和制度设计开展工作的能力，是对乡镇政府依法行政与按制度办事的考量。法治化和科学化是衡量国家治理现代化的标准之一，也是衡量基层政府治理能力现代化的指标之一。因为多元行动者的合作管理需要有共同遵守的规则，用规则和程序之治代替人治，克服传统经验管理的弊端，做到按照规则和程序开展工作，极大提高乡镇政府治理绩效。乡镇政府的科学管理能力主要表现在依法办事以及在紧急事件中的程序意识和协调能力，而不是粗放式的经验管理方式，这是乡镇政府治理能力现代化的重要体现。这一目标要求乡镇干部在深层特质上加强法规观念、强化法规意识、转变管理态度和动机，在浅层特质上具有应急能力和协商能力。
综上可见，乡镇政府治理能力的现代化需要通过乡镇干部的胜任力来表现，乡镇干部的胜任力则反映乡镇政府治理能力的现代化，两者之间具有一定的内在契合性。
二、乡镇干部胜任力存在的问题
为了保证样本的代表性，课题组分别选取了山西各地约150名乡镇干部，运用行为事件访谈法进行访谈。其中包括乡镇党政一把手65人，普通乡镇干部85人。通过调研发现，与乡镇政府治理能力现代化的要求相比，山西乡镇干部胜任力状况喜忧参半，既有良好的方面，也有问题与差距。好的方面表现为耐心工作能力与应急协商能力较强，服务能力逐渐提升。问题与差距具体表现如下：
（一）学习落实能力普遍不足，政策观念相对薄弱
乡镇政府治理能力现代化要求乡镇干部具有学习落实胜任力，目的是使民众能够更好地理解党的方针与政策意图，更好支持党和政府工作。山西乡镇干部在这一方面的胜任力状况如表1所示。
由表1可知，山西乡镇干部在领会理解与学习能力方面30人表现较强，占总访谈人数的20%，而表现较弱的有120人，占比达到80%；在宣传鼓动和落实能力方面表现较强的有40人，所占比例為26.7%，而能力较弱的有110人，占比73.3%。由此可见，乡镇干部在此方面的浅层能力表现不佳，在深层特质方面大部分乡镇干部也呈现出政策观念较弱、学习动机不足的状态。访谈中也发现，大部分乡镇干部认为，党中央以及省委的精神与政策毫无疑问是正确的，需要认真学习和深刻领会，但同时也认为上级的政策与乡镇实际工作没有直接的关系，不能产生实际的效用，甚至认为这些政策精神只是一种“口号”；还有一部分乡镇干部将学习看作是一种形式，以“老百姓最看重眼前利益，他不会考虑什么宏观政策”为由说明学习政策的“仪式性”。这种状况说明山西乡镇干部学习落实胜任力令人堪忧。
（二）创新能力不足，市场观念落后
乡镇政府治理能力现代化要求乡镇干部应具有创新能力、耐心工作的能力以及超前的市场观念，这一点对于正在崛起的山西尤为关键。山西乡镇干部在这一方面的胜任力状况如表2所示。
由表2可见，在浅层能力上，乡镇干部创新能力较弱的有115名，占总访谈人数的76.7%，只有35人具有较强的创新能力，占访谈总人数的23.3%；相反，乡镇干部中能够耐心工作的有95人，较弱的有55人，分别占总访谈人数的63.3%和36.7%。由此可见，乡镇干部耐心工作能力比较突出。在深层特质上，乡镇干部市场观念普遍落后，市场动机趋于弱化。访谈中，乡镇干部表示目前乡镇工作基本上没有办法进行创新，也就是说，在职能上无法创新，因为创新需要资源，而乡镇在税费改革后没有任何资源。他们认为，“乡镇不管做什么，手里都得有米，没有米，拿什么喂鸡”；也有的乡镇干部认为，乡镇工作的自主性差，主要是上面让做什么就做什么，不需要什么创新。这样看来，乡镇干部创新能力较弱、市场观念落后、动机不足似乎有着极强的制度原因。然而，这并不等于说乡镇干部不具有积极的创新态度，而是由于实际情况导致积极的态度难以对浅层能力发挥作用。
（三）服务动机与观念有待提升
乡镇政府治理能力现代化最为关键的要素就是公共服务能力，这就要求乡镇干部相应地具备回应能力与敬业精神方面的胜任力。表3显示，乡镇干部的公共服务能力已有大幅度提高的趋势，但在公共服务所需的专业知识与相应的服务观念上依然有差距。具体表现为：在浅层能力上，乡镇干部回应能力较强的有85人，较弱的有63人，分别占总访谈人数的56.7%和43.3%；在专业知识方面则表现出不同的特征，专业知识较强的乡镇干部有65人，较弱的有85人，分别占总访谈人数的43.3%和56.7%；同时发现，乡镇干部敬业精神较强的有95人，较弱的有55人，分别占总访谈人数的63%和37%。在深层特质上，乡镇干部的服务观念与动机表现一般，没有表现出强烈的服务动机和观念。进一步访谈发现，乡镇干部虽然具备了较强的回应农民要求的能力和敬业精神，但是公共服务所需的专业知识依然欠缺，对于合作医疗、环境污染等方面缺乏相应的专业储备，导致无法完成县级政府职能部门要求的任务。访谈中乡镇干部这样描述他们自己：“乡镇干部是表面风光，内心空虚。”同时可以看出，乡镇干部已经具备一定程度的服务观念与动机，尤其是那些经济条件较好的乡镇干部，能够竭力为农民提供公共交通、公共采暖等服务。 山西乡镇干部胜任力尽管存在以上问题，也不能因此否定其积极方面，比如其应急协商能力较强，法规程序意识明确。乡镇政府治理能力现代化的另一个核心能力就是科学管理能力，这一能力体现在乡镇干部胜任力方面就是按照法规程序和制度设计开展工作的能力，最为凸显的表现就是应急能力和协商能力以及相应的法规程序意识。调查发现，乡镇干部在应急能力与协商能力以及相应的深层特质方面表现突出。在处理应急性事件时大都表现突出，同时具备较好的协商能力。而且，大部分乡镇干部具有法律意识，能够合理把握法与情的界限，由此说明基层干部具有程序法规观念。
综上所述，山西乡镇干部的胜任力与乡镇政府治理能力现代化的要求还有一定的距离，在学习胜任力、创新胜任力、服务胜任力等方面需要更进一步提高。同时，通过调查也发现，鄉镇干部的胜任力表现中，浅层能力与深层特质之间具有一定的关联性，尤其是深层特质中的观念程度不一地影响着浅层能力的发挥。
三、乡镇干部胜任力不足的根源
由上可知，乡镇干部胜任力主要在学习落实胜任力、创新胜任力和服务胜任力三方面存在不足，这些不足恰恰成为乡镇政府治理能力现代化建设中的短板。乡镇干部胜任力存在的这些问题与其所在的工作实践场域有着密切的关系。因为胜任力的形成或者影响胜任力发展的条件除去个人固有的遗传因素外，主要与环境、实践活动和主观努力相关。因此，只有准确了解乡镇干部身处的工作实践场域，才能在把握症结的基础上找出有效改变的策略与路径。
（一）制度运行中出现偏差
近年来有很多研究表明，我国乡镇政权呈现出与国家政权体系要求不一致的结构特点，欧阳静在分析中将乡镇政权的结构特点描述为“名实分离”以及由此带来的“策略主义”的运作方式 〔6 〕55，3；也有学者指出，乡镇政府定型于公司化的功能、运动化的运转机制和碎片化的权威结构 〔7 〕263。这些描述真实地反映了乡镇干部工作实践的现实场域，成为刺激和强化（弱化）他们能力和观念的实践场。这样的制度运作一方面强化了乡镇干部应对上级政府和乡土社会压力的灵活应对能力，通过“共谋”和“关系”摆平自己面临的重重压力；另一方面却弱化了官僚体系通常要求的学习与落实能力，有些乡镇干部甚至认为学习只不过是走过场，搞形式，不能解决乡村社会面临的利益问题，更无法满足权利意识逐渐强烈的农民需求。久而久之，他们的学习观念逐渐淡薄，学习能力逐渐下降。
另外，乡镇工作长久处于“压力型体制”和“运动性治理”之中，由此形成了“任务导向型”的工作模式，乡镇干部的工作常常围绕上级政府各级部门名目繁多的各种责任考核与工作检查开展工作，这种工作模式强调的是目标责任制下围绕核心工作完成任务的能力，带有极强的实用主义和功利主义色彩，要求的是乡镇干部“摆平”问题的能力，因此，这样的工作模式客观上也导致他们无暇深入学习，深刻领会上级精神与意图，导致传达落实形式化。所以，从根本上说，乡镇干部学习落实胜任力的弱化与乡镇权力结构的“名实分离”及其“任务导向型”工作模式有着密切的关系。
（二）激励效应不足
自1994年国家税费制改革以来，本来就处于财政危机中的乡镇政府更是捉襟见肘，这在山西表现得更为严重，出现了“悬浮型政权”和“基层政府内卷化”现象 〔7 〕262。对于这一问题的解释，研究者都提到乡镇政府的职能弱化以及由此产生的与乡土社会民众需求脱节的缘由是乡镇财政的匮乏与不足，深刻表明了乡镇干部所面临的尴尬境遇：一方面要完成上级政府布置的各项任务；另一方面，在财政支出与权力运作上缺少自主性，他们认为自己“权力小，责任大”，“压力大，又无权也无钱，不好干”，“有权力的事情都让上边接管了，我们就是听从上面的安排，让我们做什么就做什么”。这种权力体系与责任体系不对等的情况，不仅影响了乡镇干部工作的主动性和积极性，更弱化了他们创新的动力。从这一角度看，乡镇政府能否拥有一定的财政自主权，在某种程度上体现着对乡镇工作的激励。
除此之外，从现有的乡镇干部的激励机制看也不尽如人意，尽管国家与地方政府对乡镇干部的考核与选拔有着一系列的明文规定和要求，但是，在实际的晋升选拔中却无力摆脱“潜规则”的运作。欧阳静在研究中形象地说明了“关系”对于乡镇干部升迁的巨大影响 〔6 〕220，由此强化的是乡镇干部的“关系”能力，而非创造能力；即使在目标责任制和绩效评估的压力下，乡镇干部也会按照“晋升锦标赛” 〔8 〕选择性地进行工作，对于开拓性的工作不愿考虑。加之，目前政治生态中存在的不良状况也造成乡镇干部干事创业的积极性减弱；党的十八大以后，反腐的高压态势在一定程度上也成为一些乡镇干部“懒政怠政”的理由与借口，不同程度地存在干部“不作为”现象。因此，建构一个责权匹配、有效的激励机制是促进乡镇干部创新胜任力提升的关键。
（三）传统文化中存在“官本位”观念
塞缪尔·亨廷顿认为，文化的重要作用在于它会影响一个社会的进步和成功 〔9 〕3。中国几千年的传统文化以观念的形式渗透在人们的大脑中，乡镇干部“官本位”观念的形成就与中国传统文化有着千丝万缕的关系，而这种文化又从官僚体系内部与外部的乡土社会中蔓延到乡镇干部的观念中。
首先，中国几千年官僚政治的不良影响依然存在。王亚南曾经认为，中国传统官僚体系中盛行“对上级负责而不对人民负责” 〔10 〕22的认知，这种习惯性的认识具有较强的侵蚀性和蔓延性，它有时会借助社会风气、家族制度乃至制度的变通强化着乡镇干部的“官本位”观念，成为其行为的“潜意识”指南和解决问题的出发点。其次，社会中也普遍把“学而优则仕”作为最高追求，中国的乡土社会表现更甚，作为内陆省份的山西这方面尤为突出。我们的调研也证实了这一现象的普遍存在，乡镇干部思想中存在“官本位”观念最核心的表现就是“管民”意识，而非“为民”思想。“管民”意味着干部为大，唯我独尊，民众得无条件服从于干部。“为民”思想则意味民为大，民事为重，工作中与民协商，共同进行公共治理。“官本位”的观念作为一种根深蒂固的认知与价值无形中占据了乡镇干部的思想意识，一定程度上侵蚀了其为民众服务的观念，当然也弱化了其为人民服务的动机，导致公共服务能力普遍不高。综上可见，乡镇干部胜任力的不足有着深刻的制度结构原因和文化缘由。 四、乡镇干部胜任力的提升路径
乡镇政府治理能力的现代化要求乡镇干部全面提升其胜任力，这就必须从规范制度运作、增强激励效应和减弱传统文化不良影响等几方面入手。
（一）规范制度运作，转变工作模式
提升乡镇干部学习胜任力的关键在于回归基层官僚权力的制度运作，按照官僚体制本身的要求规范乡镇干部的职能，摆脱“正式结构的非正式运作” 〔6 〕55。然而，由于目前乡镇政府无力影响和改变中国乡土社会中的人情逻辑，也就只能从自身工作模式的改变上降低非正式运作的强度，逐渐推进正式结构的正式运作。因此，需要将“任务导向型”为主的工作模式转化为“回应导向型”为主的工作模式。
“回应导向型”工作模式是一种将乡镇干部工作从单纯应付上级政府和部门的任务检查中解放出来，转为关注和解决农民提出来的现实问题的工作模式。这种工作模式要求鄉镇干部对于农民提出的现实困难做到及时回应、依法理性积极解决。当乡镇干部回答或解决不了农民提出的问题时，他们自然就要通过学习政策，把握中央精神尝试解决农民问题，无形中增强了学习动力，变被动学习为主动学习，进而也找到了宏观政策与乡镇现实情况的契合点，这就从根源性上解决了乡镇干部学习难的问题。同时，上级政府部门也可以通过创建“一事一应”制度，监督检查乡镇干部对于农民问题的年解决率，通过农民参与乡镇干部绩效评估的做法考量乡镇政府工作的绩效。通过这种制度供给和工作模式的改变，使得乡镇干部从繁重的检查任务中摆脱出来，达到主动学习的目的，在思想认识上与上级党政部门达成一致，进而落实到行动中。当然，从另一方面来说，党和国家的大政方针如何在乡镇工作中更具有指导性和针对性也是需要进一步研究的问题。
（二）健全激励机制，增强激励效应
激励是通过有效的制度供给和手段刺激强化组织成员工作积极性，达到组织目标的过程，有效的激励可以在满足员工一定需要的基础上更大限度地激发他们的工作积极性。因此，要想促进乡镇干部的创新胜任力，上级党政部门应在制度上大胆创新，拓展激励渠道，增强激励效应。具体可从四方面进行：一是消除乡镇财政困境，给予乡镇政府一定的财政支持。通过调查不同规模的乡镇发展需求，拨付财政预算；同时通过加大对创新项目的专项支持力度，积极推进创新创业，在这一过程中彰显组织激励，变被动为主动，激发乡镇干部的创新能力和市场观念。二是适当放权，通过深入调查研究，确定乡镇政府权力清单和责任清单，明晰乡镇政府权责边界。可以通过具体分析乡镇政府每一个工作岗位的任务、权力与职责的方法进行确定，并配以相应的奖惩机制，解决乡镇工作权责不对等的问题。三是借助“回应导向型”工作模式，以公共服务为抓手，建立新的绩效考评指标体系，并切实以这一考评体系为依据进行乡镇干部的培养、选拔和晋升。在此过程中，要减少人情关系干扰，积极推进“阳光评价工程”，彰显公平公正，真正发挥乡镇干部绩效评估的积极效用。四是建立完善的容错纠错机制。对于那些大胆探索乡镇发展新思路的干部，尤其是在乡镇治理和经济发展中作出突出贡献的干部应予以适当的保护和鼓励，保护他们的工作积极性，避免产生“多干活多问责”的不良效应。这就需要对每一位乡镇干部的工作情况作出公正客观的评价，因此，迫切需要构建一套科学的乡镇干部工作的评价体系，从而多渠道提高干部的创新胜任力。
（三）创建健康文化，消除“官本位”观念
乡镇政府要达到治理能力现代化，强化乡镇干部的服务胜任力，首要的任务就是彻底去除“官本位”观念，切实认识到“为人民服务”的重要性和紧迫性，这就需要营造良好的乡镇组织文化。然而，由于乡镇政府处于中国官僚体制中的末端并内嵌于乡土社会之中，乡镇组织文化深受官场文化和乡土文化的双重影响，所以，营造良好的政治生态文化和改造乡土文化中的不良因素是促使乡镇组织文化转变的两个有力抓手，当然也是强化乡镇干部服务胜任力的有效途径。
营造良好的政治生态文化，首先应杜绝“潜规则”的盛行，尤其是乡镇干部选拔任用过程中的“关系规则”，在选人用人中真正做到公平、公开和公正。更为重要的是，要通过全面系统的政治生态文化建设，让乡镇干部在思想与观念深处确立正确的为官价值观。这就需要在乡镇组织机构建设、制度建设和观念建设上下大力气，采取科学精简结构、强化制度创新及其效应以及学习灌输、行为矫正等多种方式，多管齐下，共同促进。其次，在官僚体系中应真正革除“官大一级压死人”的行为，上下级官员之间应秉持相互尊重、彼此支持的态度开展工作。对于乡土社会的文化改造则可以通过乡规民约的重建、黑恶势力的铲除以及常态化的民主参与等措施来施行。其中，最为紧迫的是在乡土社会中创建一套为广大农民普遍接受的价值体系，转变农民的态度与行为，营造出健康有序的乡土氛围。当然，乡镇组织文化的改变只是在外部文化环境上为乡镇干部服务胜任力的提升提供了条件，乡镇干部自身意志的努力也是其胜任力提高的关键。转变“官本位”观念不仅迫切需要学习新理念、新知识，还需摆正位置，明确角色定位，更需要一定的境界与情怀。
总之，实现乡镇政府治理现代化需要一批“政治硬、视野宽、素质高、能力强、专业精”的乡镇干部队伍。当然，山西在乡镇干部胜任力方面存在的问题在其他地区也或多或少地存在着，只有深入基层进行充分的调查，掌握第一手资料，才能对症下药，提出切实可行的措施，并在实践中逐渐提升乡镇干部胜任力，从而实现乡镇政府治理能力现代化，进而为推动国家治理能力现代化提供基础性的保障，这也是本课题研究的旨趣所在。
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责任编辑 周 荣